国家法律规范和国际标准差异化背景下的中国民航安全监管发展路径研究

[摘 要]中国民航安全监管既要符合国家法律法规的规定，又要符合国际民用航空组织的要求。国家法律要求与国际标准存在差异，文章以差异产生的原因为研究起点，针对中国民航安全监管和国际民航安全管理两个方面提出应对措施，并结合中国民航监管实践，从监察实施形式和完善中国民航安全立法两方面提出完善建议，以供参考。

[关键词]民航安全监管；依法行政；附件19《安全管理》；比较研究

中图分类号：F562 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2024）24-0001-03

一、国家法律规范和国际标准对民航安全监管要求的差异

（一）总体差异

《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）等国家法律规范与《国际民用航空公约》附件1 9《安全管理》（以下简称附件19《安全管理》）等国际标准在文件性质与执行强制性、文件运行环境、安全管理思路三个方面存在差异。

1.文件性质与执行强制性

《安全生产法》是国家法律，是由国家最高权力机关全国人民代表大会及其常务委员会制定、由国家元首以主席令形式颁布的法律，在全国范围内具有普遍约束力。《安全生产法》中的监管要求具有法律的强制力。作为对民航业负有安全生产监督管理责任的部门，民航行政机关应当遵照执行。附件19《安全管理》综合了世界各国民航的安全管理经验和优秀做法。考虑到国际标准或程序中的各项要求并非各缔约国都有能力遵照执行，《国际民用航空公约》第三十八条规定了不能遵行时的背离程序[ 1 ]。附件19《安全管理》中的安全监管要求是较高水平的要求，建议各缔约国实施，但同时允许一定程度的背离。

2 .文件运行环境

《安全生产法》是国家安全治理顶层设计的一部分，其中的监管机制与我国的政府组织架构、行政许可制度和经济文化发展等要素相符合。附件19《安全管理》中的安全监管要求诞生于欧美民航管理机制，适用于英美法系国家的社会制度、法律制度和文化制度。这些制度与我国均有所不同，因此在安全监管实施和安全管理要求上与我国国情和中国民航运行情况存在差异，实施其要求时需要考虑法律要求的移植环境，如责任分配、主动报告的要求需适合中国民航的土壤。

3 .安全管理思路

《安全生产法》在我国煤矿行业安全管理经验的基础上总结形成。附件19《安全管理》是结合民航行业特点提出的安全管理要求。《安全生产法》从国家顶层设计上要求各行业遵照执行，具有国家强制力的综合安全管理要求；而附件19《安全管理》则是将其他行业的优秀经验融入民航安全管理，基于“为我所用”提出要求，具有国际性、强调民航特性的管理要求。鉴于此，《安全生产法》与附件19《安全管理》在多个具体安全要求上均存在差异，例如安全政策与责任制、风险管理核心工作机制与安全风险审核评估制度。

（二）安全政策与目标方面的差异——安全生产责任分配与管理

《安全生产法》和附件1 9《安全管理》差异主要有两点。

其一，全员安全生产责任制涵盖的范围更广，将基于劳务关系为民航企业运行安全提供服务的人员纳入责任制体系；而附件1 9《安全管理》涵盖的范围是民航企业的工作人员。

其二，《安全生产法》规定的全员安全生产责任制涵盖责任梳理及责任清单的制定、责任分配、责任确认、责任的落实、责任落实情况的评价及其奖惩，以及安全生产责任制的完善，其中的工作核心是责任落实情况的评价和责任制度的完善。

（三）风险管理方面的差异——双重预防机制的建立

风险管理与隐患排查治理的区别可以从三个方面理解。

其一，风险管理与隐患排查治理的对象不同。风险管理的对象是对危险源治理结果的评价，而隐患排查治理的对象是危险源。

其二，隐患是风险管控失效后形成的缺陷或者漏洞。这也可以理解为隐患排查治理的对象是风险管理的漏网之鱼，即风险管控措施的效能[ 2 ]。

其三，隐患排查治理是“治标”，隐患是可以消除的，针对安全监察等工作发现的问题进行整改便可实现隐患排查治理工作的闭环管理；风险管理工作是“治本”，风险管理是通过数据分析、逻辑分析等一系列危险源辨识工作，发现没有暴露出来的问题以及尚未在运行中形成趋势性的问题。

（四）安全保证方面的差异

1.国内修法提出现实危险和严重危害评估新要求

《安全生产法》第一百一十四条第二款规定“发生生产安全事故，情节特别严重、影响特别恶劣的，应急管理部门可以按照前款罚款数额的二倍以上五倍以下对负有责任的生产经营单位处以罚款”。该规定是在2021年修法时的新增条款。2020年《刑法修正案（十一）》新增第一百三十四条第三款，“在生产、作业中违反有关安全管理的规定，有下列情形之一，具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险的，处一年以下有期徒刑、拘役或者管制：（一）关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施，或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息的……”这两个条款的共同点是无论事发后的恶劣影响还是事发前的现实危险，都与处罚严厉程度成正比。因此如何评估现实危险和危害后果的严重性，成为政府管理部门在法律修正之后亟须解决的难题。

2.国内立法要求事故调查中增加应急管理评估

《安全生产法》第八十六条新增要求，在事故调查的同时需评估应急处置工作。民航行业首次在调查中对应急处置进行详细评估的事件是四川航空3 U 8 6 3 3航班风挡玻璃破裂事件。应急处置不当非但不能起到应急管理的作用，还会恶化事故结果。如2 0 1 3年韩亚航空O Z 2 1 4号航班可控飞行撞地事故发生后，被弹出客舱的旅客遭到机场消防车碾压。附件1 9《安全管理》中要求协同应急预案是从管理文件的角度要求制度的统一。附件1 9《安全管理》没有对应急救援和事件调查提出更具体的要求。附件1 3《航空器事故和事故征候调查》规定了调查的原则、程序、调查报告与事故预防措施的具体内容。《安全生产法》包括事先管理和事后管理，即安全管理、应急救援和事件调查。国际标准和建议措施则分别以附件1 9和附件1 3明确事先管理和事后管理的事项。

二、国家法律规范和国际标准差异的解决：中国民航安全管理发展的两个方面

（一）完善中国民航安全监管途径

第一，结合民航安全管理现状落实双重预防机制。结合中国民航安全实践，民航局制定了《民航安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制管理规定》落实《安全生产法》的要求。民航生产运行必然存在着固有的危险源，风险管理的目标是将剩余风险控制在可接受的范围之内。风险管控措施包括对人实施培训、对物实施技术保护和完善管理制度。这三类措施在运行时有可能会失效或弱化。风险管控措施一旦失效或弱化，也就是风险管控措施的效能降低，就失去了将剩余风险控制在可接受范围之内的功能。

第二，建立现实危险和危害后果的评估机制。民航安全管理可以借鉴安全管理体系中的风险管理评估模式，从对人、经济、环境、社会秩序和行业运行秩序、舆论的影响五个方面进行考量。

对人的影响，包括对人的身体健康和心理健康的影响，评价的要素有人员死亡、重伤、轻伤和失踪的数量，以及对人的心理和精神的创伤程度。

对经济的影响，包括直接经济损失和间接经济损失，直接经济损失如航空器受损维修费用，间接经济损失包括航空器停场造成的损失、整改成本等。

对环境的影响，需要考虑现实危险和危害后果对空气质量、地表和地下水质、地质等自然环境的破坏程度。

对社会秩序和行业运行秩序的影响，主要考虑对行业运行秩序、行业声誉、企业运行秩序和声誉的影响。

对舆论的影响，民航行业是社会公众和媒体普遍关注的行业，舆论对于行业、民航企业的影响十分重要，因此在进行现实危险和危害后果严重性评估时，还需要考虑舆论影响产生的危害。

第三，建立应急处置效能评估机制。从宏观视角来看，安全管理与应急管理的范围基本一致，都涵盖预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个环节。但两者侧重点有所不同，应急管理以监测与预警、应急处置与救援为基点，向前延伸至“预防”，向后延伸至“事后恢复与重建”；安全管理则是以“预防”为基点，向后延伸至“监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建”[ 3 ]。从微观视角来看，安全是一种可接受的状态，如果以事件、征候或事故为一个时间节点，安全管理工作可以分为事前管理和事后管理。事件、征候或者事故发生之前，安全管理的主要工作是继续保持“安全”这种状态；发生之后的工作重点则转移到使系统尽快恢复至“安全”这种状态，安全管理的主要工作是应急处置、救援、事后恢复、评估与重建，即狭义的应急管理工作。安全管理体系要求民航企业制定应急预案并定期组织演练，一旦发生需要启动应急处置的情形，各部门、各岗位即能立即协同处置。

（二）将中国民航的优秀经验推广到国际

第一，安全责任履行标准差异化管理。安全责任履行标准的制定基于公平与公正。安全责任分配原则如下。

其一，服务提供者承担主体责任，该责任是法定的组织责任，履职证明标准最严格，即原则上追责，除非有减免责的证据方可减轻责任。

其二，决策者的领导责任是管理责任，与主体责任的履行标准一致，即原则上追责，除非有减免责的证据方可减轻或免除责任。

其三，部门领导等基层领导的责任，部门领导作为决策实施者承担过错责任，即原则上不问责，除非有明显过错。

其四，一线员工的岗位责任，有过失则需要承担责任。

第二，建立风险管控措施有效性评估机制。目前，中国民航已经建立起以风险管理为核心的安全管理体系，其工作重点是风险评估和安全管理体系效能评估。随着隐患排查治理引入中国民航安全管理体系，其重点是评估风险管控措施的效能，因此也可以将隐患排查治理机制视为对风险管控措施效能的评估，将这一先进管理机制在国际民航上进行推广。

三、立足本国：中国民航安全管理完善路径

（一）在地区管理局内部建立联合监管执法制度

美国已经形成一套完善的航空监察体系，如由P r i n c i p a l I n s p e c t o r（P I）、资深监察员或者其他授权人员制订监察计划、成立监察工作小组开展审查工作。在P I的组织下，形成各专业、各监管局监察员联合监察机制。中国民航安全监管可以借鉴这种模式，在辖区范围内实行集中联合检查，联合监管执法制度的优点包括以下几个方面。

其一，通过辖区内各监管局联合执法的形式集中监管力量。

其二，便于各监管局之间统一执法标准。地区管理局辖区内各监管局依据的监察标准是一致的，通过联合检查能够评估自己是否与其他兄弟局的监察员理解一致。

其三，促进安全交流。监察员能够了解其他兄弟监管局辖区企业的安全表现，借鉴其优秀管理经验。能够借助其他兄弟监管局的监察力量，发现新的问题。对于企业来说，也可以借此机会汲取其他监管局监察员的经验，提高安全管理水平。

（二）建立安全监管类的委派代表选拔制度

民航安全监察员队伍人手不足，导致队伍监管压力日益增加。鉴于中美监察员人数对比，可以借鉴美国的Training Center Program Manager（TCPM），其与P I一样具有评估航企风险和措施有效性的权利，选拔或聘请资深的安全管理人员或已经退休的监察员从事安全监督检查工作。

（三）完善中国民航立法框架

中国民航立法包括国家层面的要求和民航层面的要求。国家层面的包括《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》省级安全生产条例等。民航层面的包括《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国飞行基本规则》《民用机场管理条例》等民航规章、规范性文件。其中，民航规章中的《民用航空安全管理规定》在民航安全法律体系中具有举足轻重的地位。在中国法律适用规则下，鉴于民航安全管理要求的重要性，只有提高民航安全管理法律规范的法律地位，赋予其统领其他民航专业规章的权力，才能发挥出统一国际民航安全管理先进做法和国家安全生产治理要求的功能。

四、结语

国家安全法律规范和国际标准附件1 9《安全管理》在微观具体内容上均存在差异。中国民航面对两者的差异，可采取分而治之的举措，总结形成适合中国民航安全监管的完善路径，如建立联合监管执法制度、选拔或者聘请资深的安全管理人员或者已经退休的监察员从事安全监督检查工作和制定中国民航安全法律法规。

参考文献：

[1]中国民用航空局政策法规司，中国民用航空局国际合作服务中心.民用航空国际公约汇编[M].北京：法律出版社，2019.

[2]朱涛，李烨.《民航安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制管理规定》解读[J].中国民用航空，2022（10）：46-50.

[3]熊康昊，赵勇军，宋亚胜，等.机场应急管理与应急救援理论、实践与探索[M].北京：中国工人出版社，2018.