五统融合：城市运行“一网统管”的统合力构建

［摘 要］随着城市管理和社会治理复杂度的不断抬升，如何借助数字化治理机制提升地区治理体系和治理能力现代化是一项需要不断求解的新课题。在打造数字化整体性政府的道路上，上海市松江区以增强“一网统管”统合力构建为主线，积极实施体制机制创新和治理平台建设，持续在统思想、统架构、统数据、统场景、统流程上下功夫，不断提升“一网统管”的综合治理效能。

［关键词］一网统管；城市治理；城市运行；数字化治理

数字化社会的来临对政府治理构成了全方位的变革动力。以“一网统管”“一网通办”为代表的数字化治理平台正在大幅度地提高政府管理效率和服务便民化水平，一种不同以往的整体性政府呼之欲出 ① ②。上海市松江区从2006年5月开始探索建设城市网格化信息系统，此后通过升级完善机构体系、管理职能、运行机制和信息系统，不断提升城市网格化管理效能。2020年，松江区成立城市运行管理中心，18个街镇成立城市运行管理分中心，形成了大中小微四级网格管理体系，同时叠加大数据、人工智能、云计算、物联网等新技术，将城市网格化管理体系逐步升级为更加智慧化的“一网统管”系统。在打造数字化整体性政府的道路上，松江区以增强“一网统管”统合力构建为主线，积极实施体制机制创新和治理平台建设，持续在统思想、统架构、统数据、统场景、统流程上下功夫，不断提升“一网统管”的综合治理效能。

一、统思想：筑牢“一网统管”的观念合力

作为一种新型治理模式，“一网统管”的落地见效需要克服的各种阻力是显而易见的，因为新型治理模式必然会冲击原有的管理架构、工作机制和利益格局，其中特别重要的工作是如何统一思想形成观念合力，让各部门、各层级和干部队伍真正接受认同“一网统管”的大趋势和治理效能。在筑牢“一网统管”的观念合力上，松江区始终坚持高站位和工作实际的相结合，在思想认识、工作氛围和职能定位上不断凝聚共识，不断形成有利于推动“一网统管”的观念氛围。

一是强化“一网统管”是超大城市治理的“牛鼻子”工作的思想认识。2019年11月，习近平总书记在上海调研时强调，要抓好城市运行“一网统管”工作，做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用。2020 年 4 月，上海市发布《上海市城市运行“一网统管”建设三年行动计划》，指出“一网统管”是超大城市治理的“牛鼻子”工作。对于习近平总书记相关指示精神和市级部署，松江区积极号召干部学深悟透“一网统管”对城市治理现代化的重要意义，不断夯实“一网统管”思想认识基础。

二是用好领导重视“一网统管”的工作氛围。在地方治理场景中，城市运行“一网统管”的有效推进需要在治理体系中形成上下左右的合力，特别是要破除部门本位、条块隔绝的难题。比如在“一网统管”工作推进中，部门容易认为“一网统管”只是配合性工作，存在等一等、拖一拖、缓一缓的思想，对“一网统管”是城市治理“牛鼻子”的理解和想法还不够。在推动“一网统管”工作中，条块协同力度也不够，一些部门的数字化应用并没有做到充分地为基层考虑，反而可能加重基层数字化负担。事实证明，“高层领导者的权威和注意力决定了‘一网统管’跨部门协调的有效性和及时性” ③。松江区在推进“一网统管”工作中，充分发挥主要领导高度重视的工作氛围优势，通过大会动员、联席协商、考核驱动、项目审批等方法，积极营造部门工作围绕“一网统管”转起来的良好氛围。

三是明确城运中心的职能定位。城市运行“一网统管”是一种城市治理理念，区镇两级城运中心只是牵头协调的平台型部门，如果对城运中心功能认识不准确、职能定位不合理，就可能形成“小马拉大车”的问题，不利于“一网统管”的真正实现。在城运中心的职能定位上，松江区以“高效处置一件事”为指引，将城运中心定位为应用枢纽、指挥平台、赋能载体“三合一”的城运智能管理平台。

二、统架构：锤炼“一网统管”的体系合力

作为一种新型治理方式，城市运行“一网统管”的有效构建需要一种既能充分运用信息化技术优势又能有效联结既有治理结构体系的架构，特别是要在层级之间、部门之间实现设施规格、技术标准、应用功能等方面的架构统一和贯通。在锤炼“一网统管”体系合力上，松江区在统架构上积极贯彻市级规定，初步有效形成了符合松江实际的城市运行“一网统管”架构体系。

一是形成大中小微四级网格管理体系。在网格体系搭建上，形成大中小微四级网格体系，大网格以街镇为单元，中网格以警务片区处置网格为单元，小网格以村居为单元，微网格以楼组和村组为单元。

二是形成分工协调的“一网统管”层级工作体系。在区镇两级平台分工上，区级平台重在承担连通上下、衔接左右，发挥系统枢纽和作战平台的作用，同时也为街镇、网格实战提供数据赋能、联勤联动的支撑。街镇城运中心平台进行自有数据的归集管理，结合自身情况发展特色应用，优化自身管理，开展本辖区的问题处置、联勤联动、指挥调度及督办评估等工作。

三是统筹设计规格统一的“一网统管”平台架构体系。2022年，松江区专门制定了《松江区城运体系区、街镇一体化建设导则》，为区镇两级城运中心建设统一融合的平台架构体系，更好地实现共建共治共享，在总体架构、城运中心基础设施、城运中心门户、视频架构、AI算法架构、物联架构、事件流转架构、地图架构、指挥体系架构、平台安全架构、个性化应用架构等11个方面形成了统一化标准。

三、统数据：放大“一网统管”的资源合力

在数字化时代，信息和数据已经成为最重要的经济资源和治理资源。统数据既是“一网统管”的实现路径，也是检验“一网统管”实现程度的试金石。统数据工作极为重要，也容易遭遇许多难题，比如系统建设成本高、数据归集共享难、数据挖掘分析人才短缺等。在“一网统管”工作推进中，松江区高度注重统数据工作，通过数据平台建设、数据归集共享、数字人才队伍建设和数据挖掘分析，放大“一网统管”的资源合力。

一是打造三大数字底座。截至目前，区级城运中心已经打造形成“3+1”架构，即3大数字底座（视频中台、物联中台和AI算力中台）加上1个指挥平台。视频中台方面，对区城运视频管理平台扩容，实现视频共享，目前已接入公安、水务、交通、铁塔等视频约1.4万路，按照属地化已全部推送到各街镇（经开区），区公安、城管、水务通过区级视频共享平台已完成部分视频资源共享工作。物联中台方面，建设物联设备及物联数据管理平台，实现物联设备的统一汇聚、分层共享和统一赋能，目前已接入物联设备种类46类，设备总量约2.5万个。AI中台方面，围绕区AI能力的统一管理及AI算力、AI通用算法、行业应用算法的共建共享，为业务场景提供全方位的AI支撑能力。

二是强化数据归集和数据共享。围绕城市运行管理要素“一张图”，构建城市运行数字体征体系，持续接入各类城市运行数据及城市体检报告，形成810个体征指标，其中实时指标331个，逐步实现静态数据向动态数据转换，助力城市运行全方位监测、全维度分析研判。持续推动“三个实有”数据动态更新，强化数据共享能力，赋能街镇、社区居委一线工作人员，畅通基层治理“最后一公里”。通过出台标准，提升政务数据开放共享的规范性和时效性，并将数据归集和共享工作纳入对区政府各工作部门的绩效考核。

三是加强数据人才队伍建设和数据挖掘分析工作。区级层面探索推行首席数据官制度，组织开展首席数据官和数据专员培训，进一步明确首席数据官协助推进数据政府建设、统筹数据治理、推进数据融合的职责分工。重视数据挖掘分析工作，依托基础信息平台和特色应用场景数据，着力打造区委、区政府指挥和辅助决策研判的大数据治理平台。比如，依托12345服务热线数据进行动态多维度挖掘，充分预判民情趋势，形成专报助力区领导研判。通过“智能感知2.0版”大屏系统建设，重点聚焦“群访预警”“需求关注”两大板块，实现海量数据自动筛选和分类。

四、统场景：拓展“一网统管”的功能合力

在数字化时代，通过数字技术打造的治理性应用场景已经成为城市治理现代化的重要方法。与一体化信息平台建设相比，数字化治理性应用场景能够充分结合部门工作和基层实际进行灵活化数字化应用，实现“一网统管”灵活性和原则性的有机结合。在统场景工作中，松江区既注重统一化的标杆示范应用场景开发，又积极融合介入部门开发的特色应用场景，还不断鼓励基层镇街的基层应用场景建设创新，充分拓展“一网统管”的功能合力。

一是打造全区标杆应用场景。近年来，松江区在区级平台建设上围绕重点部门工作领域打造了包括渣土车监管、城管非现场执法、热线网格分析系统、个性化应用综合管理平台、“智慧工地”“老旧电梯安全监管”“智慧气象”等15个标杆应用场景，不断提升区级平台对部门和基层街镇的赋能功能。

二是积极接入部门自主开发的应用场景。为了提升“一屏观全域，一网管全城”的能力，区级平台积极实施部门自主开发应用场景的接入工作，先后接入了“政务服务”“智慧气象”“防汛防台”“墓园管理”“智慧禁毒”“社区矫正”“遗址文化”等特色应用场景，进一步提升实时通览与动态指挥处置能力。

三是鼓励基层街镇结合实际管理需要开发特色应用场景。比如，2021年开始，小昆山镇在统一架构基础上开发“数字小昆山”智慧化治理平台，平台接入434路AI告警摄像头、247个物联感知设备，积水点位监测、智慧电梯、高空抛物监测等22个个性化应用，融合大党群、大平安、大经济、大建管、大民生、大农业、大文旅、大专题等八个方面，通过数据仓、分析仓、应用仓、驾驶舱的架构，实现全域感知、全域响应、全域智研、全域协同。

五、统流程：做强“一网统管”的处置合力

在数字化时代，流程再造旨在通过信息化平台的枢纽作用，构建线上线下相结合、上下左右联动贯通的高效化处置机制，全方位改变传统政府管理模式的流程缓慢低效问题。城市运行“一网统管”的关键之处是形成一种以“高效处置一件事”为导向的统一化流程，特别是不断强化上下联动、横向联动、线上线下相结合的高效处置能力。近年来，松江区积极通过“制度+技术”的叠加创新方式，持续优化城市治理相关事项的工作流程，不断做强“一网统管”的处置合力。

一是在纵向上设计上下联动的分级响应机制。在市级部署的基础上，松江区结合地区特点和工作实际确立了四级闭环工作流程，事件流转基于社区、多格合一、街镇、区级“四闭环”的机制实现分级分类快速响应，由区、街镇城运中心提供事件的线上流转，从而真正实现线上、线下高效处置一件事。

二是在横向上打造“多格合一”的联动处置机制。2021年3月开始，松江区结合区域特点和“大联动”优势，在前期试点的基础上，打造以警务责任片区为基准的“多格合一”联动处置机制，加强联勤联动，高效处置一件事，实现一般事件全程处置，重大事件先行处置。在“多格合一”联动处置机制中，充分赋予基层镇街综合管理权限，街镇城运中心作为联勤联动的指挥枢纽，由街镇主要领导担任总指挥。在部门联动上，推行“1+3+N”城运工作模式，实行合署办公，设立指挥室、办案室、调解室等办公场所。

三是构建群众参与共建共治共享的数字治理格局。着力提升市民主体参与性，践行“人民城市人民建”理念，依托“松江城运”公众号“随身拍”小程序、“茸城民生热线（37780000）”等渠道，充分发挥市民参与的哨点作用。面对量多面广的市民诉求，2021年4月，区城运中心依托“一网统管”平台建设，上线12345上海市民热线“智能派单”功能，以标准化、信息化、智能化手段，压缩12345热线工单内部流转时长，市民诉求在5分钟内快速派发至相应承办部门，大大提高了“接诉即办”的效率。

注释：

①孙志建：《平台化运作的整体性政府——基于城市运行“一网统管”的个案研究》，《政治学研究》2022年第5期。

②欧阳航、杨立华：《数字政府建设如何促进整体性政府实现？——基于网络式互构框架的分析》，《电子政务》2021年第11期。

③容志、李婕：《“一网”能够“统管”吗——数字治理界面助推跨部门协同的效能与限度》，《探索与争鸣》2023年第4期。

王一峰系上海市松江区城市运行管理中心副主任；奚建武系华东理工大学马克思主义学院副教授

（责任编辑 王 玉）