学好用好发展壮大新型农村集体经济的根本大法

2024年6月28日，第十四届全国人大常委会第十次会议通过了《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称《农村集体经济组织法》）。本法总则部分的第一条明确了立法的目的；第二条明确界定了什么是农村集体经济组织，把我国特有的这一法人组织同其他法人区别开来；第三条明确了制定本法的目的。这蕴含着本法的底层逻辑。这部发展壮大新型农村集体经济的根本大法，推动了乡村全面振兴。

农村集体经济源于农业社会主义改造

理解《农村集体经济组织法》，首先要对“农村集体经济”这个概念寻根溯源。农村集体经济是中国共产党领导亿万农民进行新民主主义革命和社会主义革命取得的制度性成果。

在新民主主义革命阶段，我们党靠“打土豪、分田地”把亿万农民团结起来，推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义三座大山，建立了新中国。新民主主义革命的胜利，给我国农村土地制度带来的变化是平均地权，通过土地改革，把占有土地比较多的地主富农的土地分给无地或少地的贫农和下中农，使农户按人平均占有的土地大体相当。但经过土地改革建立起来的土地制度仍然是私有制，农村仍然是小农经济，只是以平均地权的小农经济取代了地主主导的小农经济。

新中国的经济建设不能建立在小农经济基础之上。以毛泽东同志为核心的我党第一代中央领导集体，在延安时期就提出了中国革命分两步走的战略：第一步是新民主主义革命，第二步是在此基础上进行社会主义革命。在党的七届二中全会上，毛泽东同志进一步提出，中国革命在全国取得胜利后，要迅速恢复和发展生产，使中国稳步地由农业国转变为工业国，由新民主主义社会发展到社会主义社会。由此可知，新中国进行土地改革建立起来的农村土地制度属于新民主主义社会范畴，还不是社会主义性质的经济制度。

新中国成立初期，在全国范围实行了土地改革。虽然农业生产恢复很快，但农村也出现了令人担忧的现象，就是两极分化苗头。据中央党校原副校长、著名经济学家苏星撰写的《新中国经济史》（修订版）披露，在解放比较早的东北地区和山西地区，到1951年都出现了一部分农民卖出土地成为新贫农，一部分农民买入土地成为新富农的现象，而且买入土地的农民多为农村基层干部。

为了引导广大农民摆脱小农经济、走上社会主义发展道路，在新中国诞生之初，我们党就依照马克思列宁主义改造小农经济的理论，总结继承革命根据地时期领导农民办合作社的历史经验，在农村鼓励和发展农业生产合作社，同时还成立了供销合作社和信用合作社，这称为农业合作化运动。农业合作化极大地促进了农业农村经济的发展。1955-1956年，我们党领导在各个经济领域进行了社会主义改造，包括农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造；也就是在生产资料所有制领域进行社会主义改造，把私有制改造成公有制。改造的脉络大致如下：在农业合作社化运动中，农户带着土地、畜力等基本生产资料加入初级农业生产合作社中。所谓“初级”，就是农户的土地、牲畜等生产资料由合作社统一经营，但其所有权还是归农户私有。在按劳分配为主的前提下，对土地和畜力也给予一定的报酬。初级农业生产合作社的规模一般都比较小，只有十几户、几十户。到1955年底，加入初级农业生产合作社中的农户，占农户总数的63.3%。同时也出现了1.7万个高级农业生产合作社。

农业合作社化发展到高级阶段，意味着社员的私有土地无代价地转归合作社集体所有，耕畜和大型农具按照自愿互利原则折价归社所有。合作社在有计划分工和合作基础上组织社员集体劳动。高级农业生产合作社一般有几百个农户。到1956年年底，全国有54万个高级农业生产合作社，吸纳社员占到农户总数的87%，到1957年底则达到了96%以上。随着高级农业生产合作社在全国农村普及，土地私有制在事实上已经消亡了，农村集体经济作为社会主义经济制度登上历史舞台，彻底地巩固了新民主主义革命取得的“耕者有其田”制度成果，基于私有制的农村土地交易市场也彻底消亡。

在高级农业生产合作社普遍成立的基础上，1958年在全国范围形成了“小社并大社”势头，有的大型高级农业生产合作社将自己称为人民公社。这一名称得到了毛泽东同志的认同，1958年8月29日，中共中央政治局扩大会议通过了《中共中央关于在农村建立人民公社的决定》，在全国农村掀起了人民公社化运动。到1958年年底，全国成立了26578个人民公社，加入的农户有12325万户，占农户总数的99.1%。人民公社制度有两个基本特征：一是“政社合一”，人民公社既是经济组织，又是乡村政权组织；二是“一大二公”，即规模大和公有化程度高。

从初级农业生产合作社到人民公社的发展，推动了农业生产和整个农村经济的发展。但总体上也存在生产关系和生产力不匹配，在人民公社初期甚至刮了一阵“共产风”，严重挫伤了农民生产积极性。

1961年，中共中央颁布了《农村人民公社工作条例》，首次对人民公社制度进行重大改革。把农业社会主义改造以来形成的农村土地制度和农业经营制度固定下来，确立了人民公社“三级所有，队为基础”的制度框架。

“三级所有，队为基础”是农村集体经济组织的直接制度起源，是理解《农村集体经济组织法》所规范的乡镇、行政村、村民组三级农村集体经济组织的基础，是指我国农村集体经济组织分为三个层次。上层是人民公社，就是现在乡镇的前身。中间层是生产大队。生产大队是现在行政村的前身。基础层是生产队。生产队是现在村民组的前身。所谓“队为基础”，是指生产队是人民公社组织农业生产的基本单元，构成人民公社的基本核算单位。党的十一届三中全会之后进行的农村改革，就是首先从生产队开始的，安徽省凤阳县小岗村就是生产队。

关于如何评价农村改革前形成的农村集体经济，学术界有各种各样的讨论，应该把思想统一到党中央十一届六中全会的《建国以来党的若干历史问题的决议》上来。党中央认为，农业社会主义改造以来，我们党确定的指导方针和基本政策是正确的，取得的胜利是辉煌的，同时存在要求过急、工作过粗、改变过快、形式过于简单划一的问题。

为了更为深入地理解农村集体经济组织这个基本范畴，全国人大农委原主任陈锡文同志的一个观点值得重视。他认为，我国的农村土地集体所有制具有“内公外私”特点。即从具体的农村集体经济组织内部看，土地是公有的，不是农户私有的；但从农村集体经济组织之间的土地权属看，边界非常清晰，具有排他性，一个村民组的农户对其他村民组的土地不具有任何权利。党中央制定人民公社60条之后，农村不同集体经济组织之间的土地权属边界一直清晰且稳定，生产队即现在的村民组所属的土地，大体上与土地改革时期的农户及其土地相吻合。这就告诉我们，理解中国的农村土地集体所有制和集体经济组织概念，要同村庄的行政区划边界联系在一起，要同这个边界范围内的土地养活的人口联系在一起。

社会主义市场经济体制下农村集体经济的制度优势

党的十一届三中全会之后，党中央尊重农民首创精神，在农村实行家庭联产承包责任制，后来称为农村基本经营制度。《农村集体经济组织法》的立法初衷就是巩固和完善农村基本经营制度。在这部法律颁布前后，社会上出现了一些议论。有人认为应该否定农户经营体制，回到过去的集体统一经营，还有人认为改革不能走回头路，不宜再提发展壮大农村集体经济。这些议论虽然在观点上尖锐对立，但共同点是否认社会主义市场经济体制下，农村基本经营制度所承载的农村集体经济制度优势。新时代要发展壮大新型农村集体经济，必须在理论与实践相结合上，搞清楚农村集体经济在市场经济体制下的制度优势。

为了回答这个问题，首先要明确一下农村基本经营制度的三个要件。

第一，农村土地归农民集体所有，不是归农户私有，也不是归国家所有。我国宪法规定得非常清楚，在国有农场之外，农村土地都归农民集体所有。

第二，集体土地由农户承包经营。除很少的农村还保留集体统一经营体制外，绝大多数农村都采用农户经营体制。

第三，集体为农户提供社会化服务。当年党中央总结小岗村等农村改革典型的经验，把农户与国家、集体的利益分配关系概括为“交给国家的、留足集体的、剩下都是自己的”。集体经济组织有责任用集体提留形成的集体积累为农户提供社会化服务。

上述三个制度要件加上利益分配关系，也叫统分结合双层经营体制，写入了我国宪法。过去，我们讲农村改革合理性时，主要是从“分”即分户经营的角度进行阐述，而对于“统”即统一经营的角度分析得比较少。要学深悟透《农村集体经济组织法》，从“统”的角度认识农村基本经营制度在市场经济体制下的制度优势是当务之急。

这里介绍两个农民自发完善农村基本经营制度的案例。

第一个是南方农村的案例，广东省清远市叶屋村。

叶屋村是个只有35户的小规模自然村，人民公社时期是生产队。1982年，该村与全国绝大多数农村一样分田到户，1997年一轮承包到期后没有搞二轮重新发包。2009年年底，叶屋村自发进行改革。缘由是，在900多亩农田中，水田有30%左右撂荒了，没有撂荒的也经营得不好，多数旱田处于粗放经营状态；农民在种地的过程中经常出现纠纷。人均收入3000块钱左右，大部分青壮年劳动力外出务工。叶屋村被划为省级贫困村。

面对本村严峻的现实，村民组组长叶时通认识到：村里又穷又乱的病根是农户承包地分割细碎——户均8.1块地。必须重新调整承包地，让各家各户的承包地集中连片。形成这个思路，他是受自家经验的启发：分地时分到了三亩鱼塘，恰巧在村子边缘，旁边还有可以开垦的荒地。于是叶时通开出了一块11亩的鱼塘。他又在鱼塘旁边养猪，猪的排泄物有控制地流到鱼塘里成为饵料，实现了循环养殖。就靠这11亩鱼塘，叶时通家平均每年收入不低于10万元，过上了小康生活。他希望全村各户承包地都能集中连片，都可以做到致富。2009 年初，他下定决心要把叶屋村发展变成现实。于是，他做通村民理事会的工作。

但真正实施起来却遇到了矛盾，主要有两个焦点。一是当初承包地分得七零八落，土地质量有好有差，分地时好坏要搭配。解决这个问题的唯一办法是修路、修渠、改良土壤，尽可能做到土地质量相差无几，也就是改造中低产田，建设高标准农田。一是搞工程需要资金难度大，二是1982年以来村里没有再分过地，但有的户人多了地没多，有的户人少了地没少，户与户之间人均耕地面积相差很多，人多地少户要求重新按人分地，人少地多户不同意，怕减少自家土地面积。

经过讨论，改造中低产田工程款筹措办法像当初搞大包干那样，各户按照承包地面积向集体上交承包费。真正难以解决的矛盾焦点，集中在是否重新按人平均分配承包地上面。经过多次会议讨论，这个问题解决了。以叶时通为核心的村民理事会对不愿意让出承包地的老人们说：土地是共产党给咱农民的，应当人人有份。老媳妇能分地，小媳妇将来也会变成老太太，也得分地；孩子长大了要娶媳妇，更要分地。更重要的，老人户虽然地多却种不过来，荒在那里不会产生收益，向外出租都不会有人来接手。土地集中连片后，虽然有的家庭土地面积减少了，但经营起来很容易，收益会大大增加。最后，人少地多的老人户也一致同意重新按人平均分地。

叶屋村迅速完成了高标准农田建设工程，重新分配承包地。他们的承包地分配方案是每户分配一块水田（稻田或鱼塘）和一块旱地，也就是每户有两块地，实现了适度规模经营。这样改革之后，叶屋村的面貌迅速焕然一新，大部分青壮年劳动力回村务农。2010年的人均收入超过万元，2014年超过25000元，无力耕田的老人户也通过亲门近枝代耕等方式，实现了人均收入超过15000元。改革以来，叶屋村每年都有13万元的集体经济收入，用于维护提升土地质量，美化村庄环境和改善村民福利。

第二个是北方的案例，内蒙古自治区达拉特旗的官牛犋南社。

官牛犋南社也是个自然村，是过去的生产队，有281口人、3000多亩耕地。2005年之前，这个村也同叶屋村一样，土地分割细碎，一些土地被撂荒。达拉特旗引进企业流转土地，发展农业大规模经营，为了解决农民就业问题，要求企业必须雇用本地人当农机手从事农事作业，7名青壮年劳动力被企业雇用，他们掌握了机械化作业全部流程和作业技能，还认识到，本村土地流转给企业，利润让企业赚走了，肥水流到外人田。所以，当2012年土地流转到期后，他们申请由他们7人承包土地，给集体的租金提高一些，3000多亩耕地由农机手承包。结果，他们每人每年纯收入不低于20万元，多者有三四十万元。

面对土地承包给少数几个人造成的村内巨大收入差距，官牛犋南社所有老百姓都发生了心理不平衡。于是官牛犋南社的干部群众经过反复讨论，决定成立土地股份合作社，各户按照承包的土地面积折股，把土地交给合作社统一经营。合作社成立农机作业队，由农机手承担全部农事作业。农业生产资料投入由合作社（组集体）承担，农产品销售收入归集体所有，扣除成本后的利润归组集体，提留集体积累后，按各户所占股份进行分配。

官牛犋南社的做法取得了良好效果，粮食产量提高了，集体经济收入大幅度增加。2022年全社创造了500多万元利润，全社每人分到了18000元，仅这一项就超过了全国农村人均收入水平。官牛犋南社的做法被上级党委总结概括为“统种共富”。

这两个案例的共同特点是，都属于纯农业区，单纯靠农业生产经营，就既扩大了耕作面积，又提高了耕地质量，增加了农产品产量，农户也大幅度增收。同时，他们都根据本村实际情况找到了“统分结合、双层经营”的有效形式，体现了与时俱进的“宜分则分、宜统则统”原则。从市场经济的角度看，他们都是在集体经济组织内部进行的产权交易，提高了资源配置效率。我们根据实践经验将完善农村基本经营制度总结为四个制度优势。

第一，确保耕者有其田，弱小农户永远不会失去土地，种地不受剥削，劳动者与土地零成本结合。这样的优势只有在土地集体所有制基础上建立起来的集体经济组织中显示出来。不论是像华西、南街村那样的发展集体经济老典型，还是像叶屋村、官牛犋南社这样的新典型，都做到了这一点。第二，土地所有者、经营者、劳动者三者利益和谐统一，来自土地的集体收入为集体成员服务。实践证明，凡是能够按照市场经济原则让集体成员有效运作土地资源的集体经济组织，将会形成可观的集体经济收入，既为集体成员创造了更好的发展条件，也为集体成员提供了更多的福利。第三，有利于村庄资源在整体规划基础上的高效利用。集体发挥了统一经营职能之后，首先都要改变土地资源支离破碎状况，进行整体规划利用，提高了土地资源利用效率。第四，为发扬民主、实现乡村良好治理有效奠定经济基础。统分结合、双层经营体制，是市场经济体制下先进的土地制度和农业经营制度。在坚持和完善农村基本经营制度的过程中，涉及每个集体经济组织成员的切身利益，每个人都有表达自身利益诉求的权利。这就是民主管理的过程，更是通过德治法治自治相结合，实现乡村治理有效的过程。

落实《农村集体经济组织法》要解放思想，全面深化改革

《农村集体经济组织法》颁布实施，为新时代发展壮大新型农村集体经济提供了法律保障，自人民公社体制解体后，“三农”领域一直都在强调坚持和完善统分结合双层经营体制。但历经几十年，农村集体经济组织普遍经济实力薄弱，缺乏为集体经济组织成员提供社会化服务的能力，绝大多数小农户在市场竞争中还处于一盘散沙的状态。

要落实好《农村集体经济组织法》，必须勇于面对现实，找到小农户一盘散沙的制度性原因。习近平总书记在《摆脱贫困》一书中指出：一些农村在实行家庭联产承包制时，没有很好地理解统一经营和“归大堆”的区别，放松了“统”这一方面，需要统的没有统起来，不该分的却分了，其结果是“大一统”变成了“分光吃净”，从一个极端走向另一个极端。

通过前面介绍的叶屋村案例和官牛犋南社案例可知，他们在改革之前困难重重，正是“分光吃净”带来的恶果，目前在全国的各地农村仍司空见惯。我们要改变这种情况，理解好实施好《农村集体经济组织法》就非常重要。但是，光看法律文本还是不够的，比法律文本更为重要的是，相关部门的领导干部要有改革的精神和勇气。习近平总书记在2017年12月28日召开的中央农村工作会议讲话中指出：“改革是乡村振兴的重要法宝。要解放思想，逢山开路，遇河架桥，破除体制机制弊端，突破利益固化藩篱，让农村资源要素活化起来，让广大农民积极性和创造性迸发出来，让全社会支农助农兴农力量汇聚起来。”

所以，落实《农村集体经济组织法》，一定要改革。党的十八大以来，习近平总书记以问题导向原则指导“三农”工作，直面很多重大现实问题。比如，他要求中国人的饭碗要装中国自己生产的粮食。这是因为，进入21世纪以来，我国的粮食自给率由2000年的100%不断下降，到2020年时已经下降到不足80%；又比如，他提出农村谁来种地问题，那是针对全国各地农村普遍存在青壮年劳动力几乎全部外流现象。

要改革，就要把思想统一到习近平总书记关于“三农”工作重要论述上来，以党的二十大和二十届三中全会精神为指导，全面深化改革。《农村集体经济组织法》的颁布实施，为深化农村改革提供了新的历史性机遇。这部法律的贯彻落实，必将有力推动我国“三农”领域构建出以完善的农村基本经营制度为表征的高水平社会主义市场经济体制。

（编辑 碣石）