我国的县城：发展规律、类型状况和建设对策

摘 要：深入研究中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》及其中的“县城发展规律”概念发现：我国县城在政治上是国家政权在县域地方的治所；在文化上是国家形成凝聚力、各民族融合为中华民族的关键环节；在社会上是城乡一体化、城乡融合发展的枢纽，是推动县域地方融入国家战略、国家实施乡村治理的枢纽；在经济上是城市经济、工业经济和农业经济的交接点；在生态上是城市生态和农村生态的交汇点。基于我国县城建设发展现状和存在问题，可以采取以下措施加快推进我国县城建设发展：选择一部分县城布局高等教育资源，为推进城乡相对均衡发展创造条件；选择一部分农产品主产区县城，推动其县域成为非农产业发展的典范；选择一部分历史文化名城中的县城，将其打造成为中华文化复兴的基地；设立一批中央直辖县和隶属于东部发达省份的西部飞地县；等等。

关键词：县城发展规律；县城类型；县城建设；中央直辖县；飞地县；县级地方立法权

2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》[1]（以下简称“《意见》”）。这是中共中央、国务院首次专门为县城建设发展制定实施的政策文件，体现了最高决策层对我国县城建设发展的高度重视，具有多方面重要意义。本文拟对这一文件提出的县城发展规律、县城类型等作一些解读，对县城建设情况作一些分析，并对加快推进县城建设提出若干政策建议。

一、认识把握我国县城的发展规律

《意见》在“指导思想”部分提出“县城发展规律”的概念和“尊重县城发展规律”的命题，这一概念和命题具有重要的理论意义和实践意义。

（一）我国县城的发展规律

在人类发展史上，人类从驯化植物、动物而发明农业，形成人类社会，又由农业和手工业的发展而形成商品经济、市场经济，为城市和国家的形成奠定了基础。在此过程中，人类实现人口集中居住，生产生活群体化、协作化、社会化，从而形成文化生活、政治生活。人类社会发展进步，逐步向社会形态的高级阶段演进。

中国人最早建立的国家采取君主家族专制制度，最初实行的是分封制，即君主把领土分配给自己的家庭和家族成员。分封制解体之前，在春秋战国时期，郡县制就已经出现。“县”是“悬”的通假字，本意为“悬而未决”，指的是周天子用于赏赐但尚未赏赐出去的领土，或者是新扩张的领土。郡的本意也是为新开拓的疆土设置的管理机构，与县基本上是平级单位，后来演化成郡下设县。县制起源于春秋时期的楚国，郡制起源于秦国，郡县制最终在秦得到普遍实行。秦始皇分天下为三十六郡，开始全面实行郡县制。此后，“百代皆行秦政制”。到唐代中后期，郡改称州，郡县制变为州县制。元朝设行省，简称省。直到今天，我国的行政体制基本沿袭了实行郡县制以来的“大一统”格局，即中央集中统一领导的治理体系。我国县城的发展规律体现在以下几个方面。

第一，政治上，县城是国家政权在县域地方的治所。在古代，郡和县都是中央政府设置的地方政权机关，官员由中央政府任命。如清代从省到州、县都是由中央政府设计和创建的，中央政府提供经费、任命官员、指导和监督其活动，所有地方官员都是中央政府的代表。[2]5在国家形态上，县是国家领土版图的重要组成部分，是中央国家政权的基础，是人民的基本生存空间。县级政权是国家控制地方以保持国家统一的重要机构。自古以来，我国相当多的县城是军事战略要地。在行政上，县级政权代表国家政权管辖县域地方，县级政权和乡镇机构是国家政权对地方实施管辖的链条的末端。现阶段，县级政权是国家实施乡村振兴战略的前沿领导机关。县城是国家政权和执政党开展政治动员、汲取政治资源的基本基地，是县域税收集中地，在财政上是国家政权的支撑点。同时，县制也是一种分权体制的组成部分，国家领导权分散到县域地方，县级政权也要为上级国家政权的决策提供依据，增强了中央集中统一领导行为的理性化。①

第二，文化上，县城是国家形成凝聚力、各民族融合为中华民族的关键环节。县城是国家在县域居民中传播官方意识形态和先进文化的基地，是塑造人民的政治认同和文化认同的关键环节。在原始性的自然经济社会中，边远偏僻乡村的居民缺乏社会交往，自发创造文化生活的能力也比较缺乏。县级政权以县城为中心，代表国家政权开展对民众的教化活动，是古代中国人形成国家认同、民族认同的原因，[3]也是中华民族文明脉络经历数千年延续不断的重要原因。近年来我国由县级政权落实推进的脱贫攻坚，强调扶志扶智，这其实也是一种国家价值观的塑造。特别是对边远地区、少数民族地区的民众来说，关键就是要增强其对中国特色社会主义国家和执政党的政治认同、文化认同。[4]

第三，社会上，县城是城乡一体化、城乡融合发展的枢纽，是推动县域地方融入国家战略、国家实施乡村治理的枢纽。在古代农耕社会，农村居民对进入城市从事手工业或商业，并不是很感兴趣。那个时代人们的社会交往很少，其社交基本上是熟人社交。在近现代，尤其是20世纪80年代我国现代化建设进入起飞阶段以后，城市工商业的迅猛发展引发了对劳动力的巨大需求，许多农村居民进入城市工作、生活。而中国特色的城乡二元体制，基本上将工商业布局在城市。处于城市体系末端的县城以及少部分乡镇（通常称为“城镇”），也逐步发展起工商业，县城成为城市生活方式和乡村生活方式的交汇点、过渡点。尽管工商业逐步从城市向乡村区域延伸，但多数县域仍然以农业为主要产业。县城一方面受到工业化、城市化、信息化的辐射，另一方面始终是农业农村产业发展和现代化建设的推动者和引领者。

第四，经济上，县城是城市经济、工业经济和农业经济的交接点。跟工业相比，农业属于弱势产业，因为人类消费的农产品主要是初级产品和生鲜食品，附加值很低，加上人类对粮食和其他农产品的需求有限，所以农业从业者不可能像工商业者那样可以快速积累大量财富。但农业又是事关人类生存的战略产业，城市经济、工业经济都离不开农业的支持和支撑，县域经济始终是城市工商业发展的基础（即“农业是国民经济的基础”）。人们把粮食和各种农产品从县城运送到城市，为国家上层建筑和工业经济、城市经济的从业者提供生存保障，国家通过县城为农业农村提供市场和政策支持。

第五，生态上，县城是城市生态和农村生态的交汇点。基于工业经济和城市经济的城市生态与基于农业农村经济的农村生态，存在着明显的区别。城市生态文明建设以提升改造工业经济为主，致力于把工业生产中人类改造无机物过程中造成的对有机物生存环境的破坏控制在最低点。[5]农业生产本身是驯化有机物的过程，农村生态文明建设就是在将工业品、工业生产方式应用到农业农村生产生活中时，防止其破坏农村生态，同时提升传统农业循环经济水平和质量，使农业生产方式、农村生活方式与工业生产方式、城市生活方式相互融合。县在生态文明建设中的突出作用，就是使工业产业止步于县城和部分重点乡镇，防止其延伸到农业区域造成对农产品的污染。同时，以工业经济、城市经济为基础的城市政治生态、社会生态，也和农村政治生态、社会生态交汇于县城，成为以工促农、以城带乡，工业反哺农业、城市支持农村的基地。

（二）认识把握县城发展规律具有重要意义

以上从中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的角度，简要解析了植根于古代郡县制的现存县制之下的我国县城发展规律。深入认识把握县城发展规律、积极推进县城建设发展，具有多方面的重要意义。

第一，有利于坚持中国特色的中央集中统一领导的国家制度和治理体制。县制是数千年来中国人在实践中探索建立的国家治理体制，凝聚着数百代中国人的政治智慧，传承了宝贵的国家治理、社会治理经验和治理技术。研究总结郡县制和现存县制建设发展的历史经验教训，有利于深刻认识我国现阶段中央集中统一领导制度形成的历史逻辑，有利于在新时代创新完善国家治理体系、推进国家治理体系和治理能力现代化，形成更加成熟定型的中国特色社会主义国家制度。中央集中统一领导制度建设的核心是保持中央权威，同时建立稳定完善的中央和地方关系。在现阶段，我国的地方，包括城市地方和县域地方。形成并巩固中央对县域地方的成熟定型的领导制度，根本条件是在中央集中统一领导下加快推进县域经济社会发展，特别是县城的建设发展。这也是全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的必然要求。

第二，有利于加快推进中国特色县城建设和县域经济社会发展。正确认识和把握县城发展规律，是加快推进县城建设和县域经济社会发展的前提。县城在我国城市体系中处于末端，却具有特殊的重要地位。我国县级行政区数量众多。截至2020年底，我国共有省级行政区划单位34个，地级行政区划单位333个，县级行政区划单位2844个，乡级行政区划单位38741个。在2844个县级行政区中，市辖区973个，县级市388个，县1312个，自治县117个，旗49个，自治旗3个，林区1个，特区1个。[6]《意见》主要适用于县级市、县、自治县、旗、自治旗、林区、特区（县级行政区名称不一，而本文所称“县”，泛指除了市辖区之外的所有县级行政区），也应该包含市辖区，它们占整个国土面积的90%以上。而每一个县城都是县域地方的政治中心、经济中心、文化中心、社会交往中心、生态中心，县城建设发展是县域经济社会发展的关键，也是国家整体发展的前提。按照现行的统计标准，现阶段我国大多数县城还不是城市，但事实上大部分县城已经是规模不小的城市。即使在行政区划上不是“县级市”，所有县城都必将发展成为城市，并且都将成为引领县域地方发展的核心发展极。县城是我国城乡关系的枢纽，县城建设发展是解决我国城乡关系问题的关键。深刻认识和把握县城发展规律，必将对推进以县城为重要载体的城镇化建设、加快全面实施乡村振兴战略、促进城乡融合发展、构建新型工农城乡关系产生积极作用和深远影响。乡村是县域的主体部分，乡村振兴离不开县城在自身加快发展基础上的推动和带动。没有县城的建设发展，乡村振兴战略就不可能成功。

第三，有利于贯彻新发展理念、构建新发展格局、推进高质量发展。县城建设发展对于提高农民基本收入、扩大农村居民的有效消费需求、提升农村居民的消费能力和消费层次是至关重要的。而进一步推动和促进农村居民消费，不仅有助于增强农民自身的获得感、幸福感、安全感，而且对于宏观经济也有相当重要的意义。国家统计局于2022年2月28日发布的《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》显示，2021年末我国城镇常住人口为91425万人，城镇化率为64.7%，农村即县域地方的常住人口仍有49835万人，全国往返于城乡之间的农民工总量为29251万人。[7]涵盖这样一个庞大人群的消费市场，是构建新发展格局的重要支撑和动力源泉。而农村居民的消费场所大部分是在县城、县域。加快县城建设发展、提升县城带动乡村振兴的能力，不仅对加快实现乡村振兴极为重要，而且对构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局也将起到极为重要的作用。

二、我国县城的类型、发展现状及存在问题

（一）我国县城的类型

《意见》对我国现有县城作了分类，将五种类型的县城作为贯彻实施《意见》需要重点关注的县城。这五种类型的县城为：一是大城市卫星县城。对这些大城市周边特别是城市群和都市圈范围内的县城，《意见》提出的目标任务是将其发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。二是专业功能县城。目标是将其培育成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城。三是农产品主产区县城。目标是合理发展它们，要在这些县城集聚发展农村二三产业，延长农业产业链条，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业，更多吸纳县域内农业转移人口，为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑。四是重点生态功能区县城。目标是逐步有序承接生态地区超载人口转移，完善财政转移支付制度，增强公共服务供给能力，发展适宜产业和清洁能源，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。五是人口流失县城。目标是引导其转型发展，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移。

《意见》还在第二、第五类县城中分别讲到了边境县城和资源枯竭型县城。本文认为应该将二者单独分类，边境县城可作为第六类，资源枯竭型县城可作为第七类。在我国县城建设发展中，边境县城建设具有特殊重要意义：一是保境安民的需要。一些地方曾经因为发展滞后导致我国边民外逃，尽管这是极个别现象，但政治影响是比较负面的。二是提升边境县对外经济交流合作能力的需要。三是推动促进边境线两边人民友好往来的需要。对这一类县城，《意见》提出的目标要求是支持边境县城完善基础设施，强化公共服务和边境贸易等功能，提升人口集聚能力和守边固边能力。本文认为，对边境县还可以提出更高一些的目标要求，比如应当明确要求把边境县城建设成为我国和邻国经济文化交流合作、两国人民友好交往的平台。对于资源枯竭型县城，也应该专门制定实施相关政策，引导其加快发展。资源枯竭型县城数量并不是很多，但这些县城和另一些资源枯竭型城市都需要加快探索转型发展的出路。

本文认为，《意见》列举的我国县城类型尚有遗漏，还有一些类型的县城需要重点关注并积极推动其发展。如果跟着上述七类县城排下来，排序的逻辑就可能有些问题，所以这里予以重新排列。一是百强县县城。虽然百强县和大城市卫星县城、专业功能县城有一些交叉，但对百强县县城应当加以重点关注并专门制定政策来推动其建设发展，它们比大城市卫星县城更应受到重视。百强县，全称是“中国县域经济与县域基本竞争力百强县（市）”，是由国家统计局从2001年起举办实施的，以全国2000多个县域的社会经济发展状况为对象，采用实证研究方法统计、评估每年的县域经济数据，分析县域的发展水平、发展活力、发展潜力等指标，衡量我国县域社会经济综合发展、协调发展以及可持续发展状况的全国性县域评比项目。该项目根据测算和统计结果公布综合发展指数居前100位以及重要单项指标居前100位的县市。[8]百强县是我国县域经济社会发展水平质量较高的部分，虽然“县域经济”不等同于“县城经济”，但县域经济实力与县域基本竞争力进入百强县的县城，就是我国所有县城中建设发展最好的那一部分，代表了现阶段我国县城建设发展的最高水平。这些县城为进一步加快推进我国县城建设发展提供了重要经验。重点加快推进百强县县城建设，不仅对于加快推进县城建设发展具有重要意义，对于加快实施乡村振兴战略、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推进高质量发展，也都具有重要意义。为了进一步推进百强县县城发展，应当制定实施有利于全面引领县城发展的目标体系。仅仅从城镇化建设的角度看，百强县县城的发展目标，应该是将百强县县城打造成为至少具有与地级市不相上下的区域影响力、甚至具有省城或副省级城市水平的区域影响力的大城市，部分百强县县城甚至可以以成为特大城市为目标。二是革命老区县城（或者称为“红色县城”）。许多革命老区见证了中国共产党领导革命的艰难历程。它们大多处于经济建设较为落后和社会发展资源十分匮乏的地方，即使中国共产党执政以后，许多革命老区的自然条件和社会条件也未能得到很大改善。尽管其中有湖北仙桃、湖南浏阳、陕西神木这样的进入百强县行列的县，但12个革命老区中有264个为原国家扶贫工作重点县，县城城镇化建设相对滞后。加快推进革命老区县城建设发展不仅仅是补短板的问题，还具有多方面的重要政治意义。革命老区为中国革命付出了巨大牺牲，中国共产党作为执政党应当努力报答老区人民的恩情，帮助老区加快发展，因此《意见》也应当专门列项加以强调。①三是作为历史文化名城的县城。截至2022年3月，国务院已将我国140座城市列为国家历史文化名城，其中有38座是县级政权机关所在地（县城）。这一部分县城与专业功能县城也有一些交叉，但也应该专门列出并专门制定政策予以支持帮助。“混杂”在专业功能县城中的历史文化名城，其特殊重要性不仅容易被忽视，甚至作为历史文化名城的功能也可能被模糊，不利于其充分挖掘独特资源并发挥应有的价值。尤其是，这一部分县城的价值和地位，甚至应该高于百强县县城，因为这些县城在新时代条件下的建设发展，更能够体现“中华民族伟大复兴”的含义。在全面建设中国特色社会主义现代化国家的新时代，也迫切需要把一批历史文化名城打造成具有时代标志性意义的新县城。四是少数民族居民数量较多的县城。积极推进这一部分县城加快发展，也具有多方面的重要意义。经过改革开放以来几十年的发展，并且经过脱贫攻坚战的洗礼，一些原来属于贫困县的少数民族县，都已经具备了加快发展的物质基础和主观条件。国家重点扶持推动这一部分县城加快发展是必要的，也是完全可能的。五是脱贫县县城。2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上正式宣布：“我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。”[9]对于832个脱贫县来说，脱贫攻坚不仅为县城建设和县域经济发展创造了前所未有的物质技术基础，而且也前所未有地激发了县域居民加快发展的内生动力，形成了在巩固脱贫攻坚成果的基础上建设现代化新县域和新县城的主观条件。国家也应当专门制定规划，重点关注这一部分县城的建设发展。

总体上来看，在我国的城镇体系中，县城在发展上还面临许多挑战，但许多县城潜力大、后劲足，完全可能在实施《意见》的过程中，成为新时代我国发展的新亮点、新标杆。

（二）我国县城的发展现状

经过新中国70多年、改革开放40多年的建设发展，我国县城在各方面都取得了巨大进步，主要有以下一些表现。

第一，经济实力极大增强，为中国现代化建设作出了突出贡献。笔者没有找到我国县城经济社会发展的专项统计数据，建议国家统计部门为支持配合《意见》的实施，对我国县城经济社会发展进行专项统计。因为县域以县城为中心，县城经济在县域经济中的占比超过80%，尤其是县域内县城以外的工业经济都依附于县城，所以我们基本上可以以县域经济的统计数据来评估县城经济的实力。以2021年我国百强县（市）的部分数据为例。2021年百强县（市）地区生产总值合计达115550.5亿元，占我国国内生产总值的10.1%，经济增速也达到了9.0%。其中43个县（市）地区生产总值超千亿，其总和达到70206.0亿元，占我国国内生产总值的6.1%，经济增速达到9.0%。同期，全国综合竞争力百强县（市）的社会消费品零售总额合计38844.2亿元；增速达到13.5%，比全国高出1.0个百分点；占全国GDP的比重由8.7%升至8.8%，也提高了0.1个百分点。[10]可以说，以百强县为标志，我国绝大多数县城都已具备了在新时代加快发展的基础条件。

第二，基础设施建设和基本公共服务水平极大提高，形成了稳定吸纳县域人口定居县城的基本条件。几乎所有的县城都在改革开放以后主要是进入新世纪以后，特别是进入新时代以来的这些年中，得到了惊人的快速发展，绝大多数县城都呈现出高楼林立、汽车川流不息的现代城市景象。如果你在2022年参观任何一个县城，当地居民都会告诉你，这个县城与20年前相比发生了翻天覆地的变化，而与10年前相比仍然是翻天覆地的变化。①县城经济社会发展为县域人口就业提供了机会，为人口集聚创造了条件。据国家发展改革委规划司有关负责人透露，截至2021年底，我国城镇常住人口为9.1亿人，其中1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%，而县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%。[11]据了解，进入县城定居的县域农业转移人口中，除了就业创业者以外，陪同子女在县城就学的人口数量很多。这不仅表明这些家庭收入显著提高，体现了人民对美好生活的向往与国家领导人的判断十分一致，也体现了绝大多数县城基础教育水平不断提高，为进一步加强县城建设、引导县域人口集中居住提供了支撑。

第三，县域居民收入持续快速增长，已经形成了巨大的有效需求和消费能力。2008年中共十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出了到2020年的农村改革发展基本目标任务，其中有一条是到2020年“农民人均纯收入比2008年翻一番”。当时有专家发表评论，认为翻一番很难。笔者随即撰文批评了这种观点，认为不仅翻一番没有问题，而且不止翻一番。[12]2008年农民人均纯收入为4761元，2020年农村居民人均可支配收入达到17131元，接近翻两番。事实上，这一段时间我国农村人均纯收入的增长速度每年都超过了城市居民人均可支配收入的增长速度。农村居民在收入增加的基础上，消费能力也在迅速提高。2022年1月17日国家统计局发布的数据显示，2021年我国居民人均可支配收入为35128元，其中，农村居民人均可支配收入为18931元，农村居民人均可支配收入中位数为16902元。2021年我国居民人均消费支出为24100元，其中，农村居民人均消费支出为15916元，扣除价格因素，实际增长15.3%。农村居民人均消费支出增速恢复程度要好于城镇居民，名义增速和实际增速分别比城镇居民高3.9和4.2个百分点。[13]但国家发展改革委规划司有关负责人仍然认为，现阶段县城投资消费与城市差距依然很大，县城的人均市政公用设施固定资产投资仅为地级及以上城市城区的二分之一左右，人均消费支出仅为地级及以上城市城区的三分之二左右。这位负责人强调，县城建设是扩大内需的重要引擎，推进县城建设，有利于开拓新的投资消费空间。[11]笔者认为，如果通过加快推进县城建设和县域经济社会发展，使县城的人均市政公用设施固定资产投资达到地级及以上城市城区的水平，县域居民的消费能力达到地级及以上城市城区的水平，那么在这一过程中不断扩大的县域居民消费市场，必将持续拉动我国国民经济中高速增长，从而也必将助力提高城市居民的收入。

（三）我国县城发展面临的困难和问题

现阶段我国县城发展面临的困难和问题主要有以下几个方面。

第一，我国县城尚不具备与特大城市、大城市、中等城市竞争的基本条件。因为处于城市城镇体系的末端，县城及县域的其他小城镇，都在与特大城市、大城市、中等城市的竞争中处于劣势地位。比如，我国的绝大多数科研机构和高等院校都设在中等及以上城市尤其是特大城市。由此，这些城市的人才优势就十分突出，而人才缺乏正是现阶段我国县城建设面临的最大问题所在。现阶段全国范围内设在县城的大学只有十几所。我国大多数县城都没有能够聚集高层次人才的科研机构和高等院校，这是最应当补上的短板。在欧美日发达国家，基本上每10万到20万人口，就会有一所大学，尤其是许多大学都建在小城市、小城镇，为区域相对均衡发展奠定了基础。这是我国现代化建设应当借鉴的有益经验。

第二，我国城市、城镇按照行政级别配置资源的体制机制不利于县城未来发展。中央集中统一领导、集中力量办大事的体制机制是中国特色社会主义制度的突出优势，但包含在这个体制机制中的按照行政等级配置资源的制度，把资源优先安排在首都、省城、副省级城市、地级市，最后才轮到县域地方。这样做在历史上是非常符合我国现代化建设的需要的，但也形成了不平衡的发展格局，越发凸显出不合理性。这也是许多县迫切要求撤县建市的原因：“县级市”带了一个“市”，就拥有了比“县”更大的资源配置权。最不合理的是，按照现行工资制度，基本上城市越大工资越高，越是偏远落后、工作条件艰苦的地区工资水平越低。国家在人才制度、人事制度、劳动力市场制度等方面的规定，也使人才资源始终倾向于从县域向中等城市、大城市、特大城市单向流动，而极少有反向流动、双向流动。这些体制机制问题迫切需要通过改革来解决，这才能为县城发展创造更多有利的条件。[14]

第三，公共财政对县城和县域地方的公共设施、基础设施建设的支持明显少于对特大城市和大城市公共设施、基础设施建设的支持，县城和乡村公共设施、基础设施建设欠账较多。国家通过分税制等制度将公共财政的财力主要集中在中央，这极大地提高了国家的政治能力和中央政府的宏观调控能力。这一制度安排也具有突出的政治优势和制度优势。但由于领导机关设在城市，使公共财政优先分配给城市。财政转移支付到县级地方后，基本上成为保运转的“吃饭财政”。而县级财政由于收入有限，用于公共设施和基础设施建设的经费严重不足，更不用说投巨资建设促进发展的重大项目了。加快推进县城发展，迫切需要中央和省级领导机关将重大建设项目布局到县城、县域，以带动更多社会资金的投入。

三、促进县城建设的对策建议

《意见》已经对推进以县城为重要载体的城镇化建设作出了相当全面的部署，关键在于抓好落实。笔者长期关注新型城镇化和县城发展问题，曾经提出过一些意见建议。本文拟对其加以提炼和发挥，作为贯彻落实《意见》的补充建议，供参考。

（一）取消撤县建市政策，将一部分已经撤县建市、撤县设区的县级行政区恢复为县

《意见》在第一部分“总体要求”中提出“严格控制撤县建市设区”。但本文认为仅“严格控制”还不够，撤县建市的政策应当取消，并且应当尽可能减少撤县设区。现阶段一些地方撤县设区是有一定的合理性的，但也有一些地方的“撤”与“设”明显具有随意性和不必要性。广东省原来有的县稳居全国百强县前列，但因为撤县设区，它们就从百强县榜单上消失了；而湖南省长沙县之所以能够进入百强县前列，是因为长沙县县城的重要组成部分就是长沙市的中心城区。一些地方过度追求撤县设市，对此，笔者曾发表文章批评一些地方对“市”趋之若鹜、对“县”避之唯恐不及的做法。[15]事实上，在未来完成城镇化、实现农业农村的现代化以后，县域地方很可能更能够展现中国特色社会主义事业的成就和中国特色社会主义制度的优势，更有条件彰显中华文明复兴、体现美丽中国的含义。“县”应当成为一个光荣而又美好的名称。应该取消县级市相对于县所享有的优惠待遇，以《意见》为指导，进一步落实配套政策措施，进入全面推进县城建设的历史新阶段。

（二）选择一部分县城布局高等教育资源，为推进城乡相对均衡发展创造条件

《意见》第二十二条“扩大教育资源供给”中没有讲到在县城发展高等教育的问题，这可能是考虑到在实际中难以落实。但事实上，现阶段加快县城建设发展，必须把在县城中建设高等院校提上议事日程。笔者曾撰文提出过城镇化要与高等教育资源均衡分布紧密结合的观点，这一点是非常重要的。[16]《意见》提出，要“更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要”。笔者认为，想要让农业转移人口选择定居县城，不仅要对县城继续提升基础教育质量提出更高的要求，从现实和长远看，还应当发展高等教育，让居民就近获得高等教育资源、接受高层次的文化熏陶、体验更高品位的文化生活，否则流动到县城的很多人口就会成为过客，他们还要向大城市流动，有一部分县城会成为“人口流失县城”。县城要在经济建设和社会发展上与省城、地级市竞争，不着力提升教育质量和层次，是不行的。

建议有关方面考虑，第一步，从“十四五”开始，在各百强县县城建一所大学；第二步，从“十五五”开始，在现阶段我国2844个县级行政区中50万人口以上的669个县级行政区的县城，各建一所大学；第三步，从“十六五”开始，逐步在现阶段的10万到50万人口的841个县的县城，各建一所大学。

建议采取创办大学分校区和中外合作办学的方式，安排我国985大学、211大学，率先试点与百强县县城合作创办大学。美国加利福尼亚大学有10个分校区，分别坐落在不同的小城市、小城镇中。这些分校区都办得很好，也对所在地发展起到了促进作用，这一经验值得我国借鉴。现阶段我国一些大学在校生达到数万人，这些大学可以通过在相关县城创办分校区，来缓解城市校区在校生人数过多的压力，这是校县双赢的办法。①据了解，目前我国建在县城的大学有的就是通过创办分校区的方式建成的。如江苏昆山杜克大学，是武汉大学和美国杜克大学合作创办的大学，也可以说是武汉大学的分校区。这所大学对昆山市持续保持我国百强县第一的地位，起到了积极作用，对昆山市的长远发展也是十分重要的。

同时，可以选择在一部分专业功能县城、历史文化名城中的县城、少数民族人口较多的县城，根据产业发展需要和资源布局，创办一些高等院校和职业院校。对此，也可以采取国内高校创办分校区和中外合作办学的方式来落实。

还可以鼓励有条件的地方，由省级政府和个别县级政府共同推动创办各种形式的高等院校。特别是应赋予省以下地方政府发展高等教育、提升基础教育质量的自主权，为县城建设发展奠定基础、提供支持。

（三）选择少量县城试点建设自由贸易区

建议在“一带一路”沿线省份，选择部分县城试点建设自由贸易区。目前，自贸区大多建在沿海地区或内地大城市。选择一些县城建设自贸区，对于进一步推进高水平、高质量对外开放，促进“一带一路”建设，构建新发展格局，实施乡村振兴战略，都具有重要意义。

（四）选择一部分农产品主产区县城，推动其县域成为非农产业发展的典范

现阶段在农产品主产区县城建设发展中最让人困扰的就是，作为农产品主产区、粮食主产区的县城，以农业作为主导产业，县域经济、县城建设后劲不足。国家为了保证粮食安全，对这些县发展农业的要求很高很严。然而，不仅从事农业特别是粮食种植业的农民收入很低，而且政府税收收入也很少。因此农产品主产区县城的建设发展迫切需要得到国家及社会各方面的帮助。事实上，农产品主产区县城发展非农产业不仅非常必要，也是完全可能的。笔者曾以“海皮”为笔名撰文提出农村区域发展非农产业的倡议，认为农产品主产区县城更需要发展非农产业，包括生态产业、信息产业、文化产业、体育产业、健康产业、养老产业、旅游产业、教育培训产业、现代手工业、农产品加工工业。[17]在推进以县城为重要载体的新型城镇化的过程中，尤其有必要尽快让农产品主产区县城得到发展，从而既保证粮食安全，又保证种粮户不吃亏。

（五）选择一部分历史文化名城中的县城，将其打造成为中华文化复兴的基地

历史文化名城是中华文明发展的结晶和瑰宝，是中华民族和中国人民的骄傲。应当进一步推动一些地方继续申报国家历史文化名城。更为关键的是国家和全社会应当大力推动这些历史文化名城的建设发展。在贯彻落实《意见》的过程中，国家有关方面应当以更加强烈的历史责任感，把所有作为历史文化名城的县城优先发展好、建设好，向世人展示中华民族伟大复兴的成就。

历史文化名城的发展具有极为有利的基础条件，这就是可以把历史文化资源转化为现实生产力，发展文化创意产业。人们可以通过种种富有创造性的策划和设计，根据各种各样的文化资源，从无到有地创造出一些产品乃至产业，把人类文化遗产中潜在的市场价值挖掘出来，把前人无形的智慧转化为现实的财富，这种“无中生有”的产业就是“文化创意产业”。[18]这方面的成功案例很多，如河南省登封市发展“少林寺经济”、广西阳朔县《印象·刘三姐》实景演出引发文化旅游热潮、山西省祁县拍摄《大红灯笼高高挂》和《乔家大院》等带动文化旅游产业等。历史文化名城凝结和蕴涵了中华民族创造文明的智慧和想象力，再现和发扬这些文明成果可以带来新的发展，而这本身就是中华民族伟大复兴最生动、最直接的呈现形式。

（六）选择一部分重点生态功能县城，将其打造成为美丽中国的样板

重点生态功能县城建设，应该成为新时代中国人民推进生态文明建设的生动范例。生态产业结合文化产业、科技产业、信息产业、健康产业、养老产业、体育产业等产业业态，已经在一些地方成功实践，体现了“绿水青山就是金山银山”理念的价值。贯彻落实《意见》，国家应当着力将重点生态功能县城打造成为生态文明建设示范县城。

（七）为县城建设发展提供财政金融支持

现阶段我国大多数县城都面临资金瓶颈，财政困难、债务负担沉重的问题相当普遍，迫切需要社会各方面群策群力，提供富有想象力的财政政策、金融政策设计。比较简便的办法是设立“县城发展基金”“县城建设专项债券”。应当鼓励更多民营企业、民间资金进入县城建设发展领域，打造更好的营商环境，进一步加大招商引资力度。

（八）设立一批中央直辖县和隶属于东部发达省份的西部飞地县

从贯彻落实《意见》精神的需要来看，设立中央直辖县、隶属于东部发达省份的飞地县非常有必要。[19]可以在总结中央国家机关开展定点扶贫工作和东西部扶贫协作的经验基础上，选择一部分县，将其设为中央直辖县或隶属于东部发达省份的西部飞地县。这是具有重要战略意义的举措。在县份选择上应当确立一些标准。比如，在地域布局上应当相对均衡，可以向边境县倾斜一些；从推动工作的角度来看，可以考虑选择农产品主产区县城、人口流失县城、资源枯竭县城、专业功能县城、重点生态功能县城、历史文化名城中的县城作为直辖县或飞地县；在直辖县管辖主体选择上，可以考虑中央国家机关中主管经济建设、社会发展的部门，飞地县则可以交给经济实力强的省份，这些县应与相关省份具有资源互补性。可以先安排试点，逐步增加直辖县、飞地县的数量。

（九）将个别县城打造成为特大城市

新中国建立以后，我国曾经“无中生有”地建造了许多城市，如新疆的石河子市、阿拉尔市，贵州的六盘水市，四川的攀枝花市，等等。最有代表性的当然是深圳市。深圳是我国顺应改革开放的趋势而人为新造的特大城市。虽然深圳的建设发展有其特定历史条件，但中国特色社会主义制度下“人为造城”的历史经验应该是可以复制的。事实上现阶段绝大多数中国城市都在地域范围上扩大了很多，在现代化水平上提升了很多。“人为造城”一度被舆论所批评，但改革开放以后，特别是进入21世纪以来，我国城市的发展相当程度上就体现为“人为造城”，只是有的地方“人为造城”的水平高一点，有的地方出的问题多一些。为了充分利用城市对农村区域发展的影响力和带动作用，新造一些大城市乃至特大城市，是必要的，也是可能的。笔者曾建议在苏北、皖北、豫南、鲁西南某个人口特别密集的县份选择一个县城，以中国特色社会主义制度集中力量办大事的制度优势，来复制深圳的经验，力争用20年时间，创造一个全新的特大城市，让这个特大城市在实施乡村振兴战略中起到显著的带动引领作用。应该说在新时代新的历史条件下，创造这样的奇迹是完全可能的，也是很有必要的。①

（十）赋予一部分县级政权县级地方立法权

2000年7月1日起施行的《中华人民共和国立法法》规定，除了省、自治区和直辖市外，23个省会、5个自治区首府、18个较大的市以及4个经济特区、3个特别合作区拥有地方立法权。2015年3月修改后的《立法法》规定，地方立法权扩展至所有设区的市。建议国家在修改《立法法》时，将地方立法权扩展到县级。赋予一部分县级地方立法权，有利于调动县级地方的积极性和主动性，也将有力约束和规范县级政府权力，对于加快推进以县城为重要载体的城镇化建设具有重要意义。

参考文献：

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瞿同祖.清代地方政府[M].范忠信，晏锋，译.北京：法律出版社，2003.

曹正汉.论郡县制国家的强大与脆弱——中国古代学者的观点[J].华东理工大学学报（社会科学版），2017（5）.

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海皮.以农村非农产业兴旺推进乡村振兴战略[EB/OL].https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_

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蔡永飞.建议设立若干中央直辖县[N].学习时报，2011-11-14.

[责任编辑 孙小帆]

Counties in China： Development Laws， Types， and Construction Strategies

CAI Yongfei

（Committee of Three Rural Issues， Central Committee of the Revolutionary

Committee of the Chinese Kuomintang， Beijing 100006）

Abstract： Through in-depth research on the Guidelines on Promoting Urbanization with a Focus on County Towns released by the General Office of the CPC Central Committee and the General Office of the State Council and the concept of “county development laws”， it is found that： Politically， counties in China are the governing body of the state power in the county areas. Culturally， they are the key link in the formation of national cohesion and the integration of various ethnic groups into the Chinese nation. Socially， they are the hub for urban-rural integration and integrated development， the promotion of the integration of county-level areas into national strategies， and the implementation of rural governance by the country. Economically， they are the joint point between urban， industrial and agricultural economy. Ecologically， they are the intersection of urban and rural ecology. By deep analysis of the current situation and existing problems in the construction and development of counties in China， targeted suggestions for accelerating the development of their construction are proposed as follows： Select some counties to layout higher education institutions and create conditions for promoting relatively balanced urban-rural development; select some main agricultural products producing counties and promote them to become models for the development of non-agricultural industries; select some historical and cultural counties and build them into bases for the revival of Chinese culture; and establish a group of counties directly under the central government and western enclave counties under developed eastern provinces; and so on.

Key Words： county development laws; county type; county construction; county directly under the central government; enclave county; legislative power at the county level