叙事政策框架提升低空经济的知名度和美誉度

2021年2月，低空经济写入《国家综合立体交通网规划纲要》。2024年政府工作报告提到“积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎”。2024年3月工业和信息化部等四部门印发《通用航空装备创新应用实施方案（2024-2030年）》提出到2030年通用航空装备成为低空经济增长的强大推动力，形成万亿级市场规模。党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“发展通用航空和低空经济”。随后，地方政府先后出台了具体的行动方案，目前有26个省份的政府工作报告对发展低空经济作出部署。2023年12月深圳市七部门联合印发《深圳市支持低空经济高质量发展的若干措施》，对低空经济链上企业、技术创新、低空飞行应用场景、产业配套完善提出了具体措施。2024年5月，北京市经济和信息化局发布《促进低空经济产业高质量发展行动方案（2024-2027年）》，对低空经济技术创新引领、低空制造全产业链竞争力、监管及运行服务技术支撑、低空飞行应用创新示范、低空基础设施、低空安防反制作为重点任务。2024年8月上海市政府办公厅印发《上海市低空经济产业高质量发展行动方案（2024-2027年）》将领军企业培育、关键配套供给、软硬设施建设、空间载体打造、管理服务提升、商业场景推广作为重点任务。

公共关系的终极目标是提高知名度、美誉度，也有人说公共关系的终极目标是建立信任，因为信任是衡量关系（Relationship）的首要指标。叙事政策框架（Narrative Policy Framework， NPF）是公共关系常用的策略。提高知名度、美誉度就是要提高正确而全面的认知和建立积极态度。如何通过叙事政策框架提高公众对低空经济的认知，建立公众对低空经济的积极态度是要探讨的问题。什么是低空经济？2024年3月29日，民航局举行专题新闻发布会介绍推进低空经济发展现状。低空经济既包括传统通用航空业态，又融合了以无人机为支撑的低空生产服务方式，通过信息化、数字化管理技术赋能，与更多经济社会活动相融合，形成了一种容纳并推动多领域协调发展的极具活力和创造力的综合经济形态。1低空经济对公众来说是个新鲜概念，加强认知是首当其冲的任务。从某种程度上说，低空经济属于科技传播范畴。科技传播的特点之一是严肃、严谨，缺乏娱乐性，显得高冷。如何引导公众关注这项新的科技应用且认为它跟我们的生活涉入度高（involvement）。因此，低空经济的公共关系开展相对于其他领域难度较大。一篇好的科技新闻要体现出重要性。这篇新闻在真实世界到底能产生多大影响力。2

米什基蒙曾经提出战略叙事理论体系，对提升知名度和美誉度有重要价值。在他看来，战略叙事包括系统叙事、身份叙事以及议题叙事三个层面。系统叙事描述世界是怎样的，参与者是谁以及世界如何运作，也就是国家如何理解世界秩序。国家的身份叙事是讲述国家的愿景、价值观、角色、目标的故事。议题叙事将具体行动置于世界体系和国家的背景下，谁是重要行为体，有哪些冲突和问题，以及如何解决这些问题。3

低空经济作为一项公共政策，从提出、行动方案的规划到落地离不开叙事。叙事政策框架（Narrative Policy Framework）的元素包括叙事形式和叙事内容。其中，叙事形式有场景（Setting）、人物（Characters）、情节（Plots）和寓意（Moral）。寓意指的是政策解决方案，或者是行动呼吁。叙事内容有信仰体系（Belief systems）和策略（Strategies）。信仰体系能概括特定叙事内容的含义，包括文化理论和道德政治理论。策略包括冲突范围（scope of conflict）、魔鬼/天使转换（the devil/angel shift）和因果机制（causal mechanisms）。4在冲突范围策略上，获胜的团体强调分散的、广泛共享的利益，且只承认影响少数参与者的集中成本或风险（如果有的话）。相反，失败的团体强调广泛的成本或风险，只承认少数人的集中收益。5对于魔鬼/天使转换策略，它探讨组织如何妖魔化对手以及赞美自己和盟友。6根据斯通看来，基于人物的行为是有意还是无意，以及结果的预期还是意外，因果机制分为4个矩阵：有意的因果机制（Intentional causal mechanism）、意外的因果机制（Accidental causes）、无意的因果机制（Inadvertent causal mechanisms）和机械的因果机制（Mechanical causal mechanisms）。7叙事政策框架讲清楚发展低空经济的背景、愿景、目标和举措。

在场景上，和土地、海洋、能源一样，空域也是重要的资源。低空是新的无人区。随着无人机技术的进步，低空可以被充分利用，无人驾驶航空飞行活动作为低空经济未来发展的主要牵引，低空经济应运而生。在人物上，无人机、eVTOL（电动垂直起降飞行器）和传统的直升飞机、固定翼飞机生产运营企业都在积极布局低空经济。在情节上，发展低空经济机遇与挑战并存，既讲好低空经济的机遇，也指出面临的困难，更重要的是如何克服瓶颈。低空经济得到国家的政策、制度、财政的引导支持。低空经济大大缓解尤其京上广深特大城市的地面通勤压力，有利于解决消防抢险、医疗急救、环境监测、行政执法等问题。但是也面临不少瓶颈。由于低空经济正处于早期阶段，存在充电基础设施不足、产业中端和终端市场运营衔接不畅等问题，通过举办产业发展大会、低空经济展览会、企业研发等路径来推动行业突破瓶颈。在寓意上，基于中央政府的战略规划和地方政府先后出台的行动方案，讲好低空经济的愿景、目标以及举措的故事。以《上海市低空经济产业高质量发展行动方案（2024-2027年）》为例。第一，低空经济的愿景。愿景是全体公众所向往的未来蓝图。它回答“低空经济未来是什么样子”的问题。根据新华社8月2日报道，2023年我国低空经济规模超5000亿元，2030年有望达到2万亿元。上海建设全国首批低空省际通航城市，建成全国低空经济产业综合示范引领区，加快打造具有国际影响力的“天空之城”。第二，低空经济的目标。到2027年上海低空经济核心产业规模达到500亿元以上，建立低空新型航空器研发设计、总装制造、适航检测、商业应用的完整产业体系，打造上海低空经济产业创新高地、商业应用高地和运营服务高地，在全球低空经济创新发展中走在前列。主要目标体现在壮大领军企业、开发标志性产品、完善基础设施、开放应用场景和提升综合保障。第三，低空经济的落地举措。政府部门通过新闻发言人对领军企业培育行动、关键配套供给行动、软硬设施建设行动、空间载体打造行动、管理服务提升行动、商业场景推广行动以及保障措施做好解释，而不是照本宣科，因为对话是公共关系的根本属性。故事往往有三个层次，第一个层次是叙事，也就是发生了什么事。（事实）第二个层次是主要人物对事件的感受。（情感）第三个层次是文章的节奏，用以唤起故事的普遍意义：爱的持久，智慧的盛行，孩子的成长，战争的残酷，以及偏见的歪曲。8在解释举措的部分，对“科技让生活更美好”“科技向善”等科技伦理开展叙事。对于叙事内容而言，尽管低空经济有政府的大力支持，难免遇到不同的意见或声音，可以通过克服新闻故事中的障碍以及/或者提供资源来对抗负面新闻。9这与积极话语分析异曲同工之妙，呈现积极友好的态度，构建一个宽松、和解、共处的人类社会。因此，针对特定群体需要进行框定（Framing）和议程设置，至少减少意见冲突。随着叙事政策框架的应用，公众对低空经济认知的加深，对低空经济逐渐产生好感，形成参与、体验低空经济的意向，最终参与、体验低空经济。

（上海第二工业大学校级特色项目“中国式现代化”话语建构研究（EGD23DS19）阶段性成果）

参考文献：

1.推进低空经济发展专题新闻发布会，中国政府网，https：//www.gov.cn/lianbo/bumen/202403/content_6942311.htm.

2.贾鹤鹏等编：全球化时代有效的科技传播，科学普及出版社，2007年8月。

3.Miskimmon.2017.Forging the World：Strategic Narratives and International Relations ， The University of Michigan Press.

4.Michael D.Jones; Mark K. McBeth; and Elizabeth A Shanahan （eds.）：Narratives and the Policy Process： Applications of the Narrative Policy Framework，Chapter 1： A Brief Introduction to the Narrative Policy Framework，Montana State University Library Publication， 2022.

5.Merry， Melissa.2019.“Angels Versus Devils： The Portrayal of Characters in the Gun Policy Debate”. Policy Studies Journal 47（4）， 882-904.

6.Stephan， Hanes R. 2020. Shaping the Scope of Conflict in Scotland’s Fracking Debate：Conflict Management and the Narrative Policy Framework. Review of Policy Research 37（1）， 64-89.

7. Stone， Deborah. 2012. Policy Paradox： The Art of Political Decision Making. W.W Norton & Company.

8.马克 · 克雷默 /温迪 · 考尔：哈佛非虚构写作课：怎样讲好一个故事，王宇光等译，中国文史出版社，2015年10月，第151-152页。

9. Lindsey B. Anderson.2015. Changing the story of retirement： How AARP utilizes a strategic narrative to advocate for the aging workforce， Public Relations Review， 41（3）， 357-364.