村居养老服务建设中村规民约的效能分析及推进举措

摘要：村规民约作为村民自治的主要制度形式，有助于填补农村养老福利的缺口，成为政府正式制度下养老安排的重要补充。本文通过对浙江省温州市域三区范围内的乡村进行考察，根据实证样本数据探析村规民约对村居养老福利的作用，从“外部因素”和“内部因素”两个层面的影响因子进行详细分析发现：在面对村规民约条款瑕疵、制度虚置、供给不足等新生困局时，通过村规民约有效推动村居养老，应当从优化奖惩措施等制度入手，注重配套供给机制的完善，从而推动相关养老条款的“落地”，激发乡村自治活力。

关键词：村规民约 村居养老 养老条款 配套措施

* 基金项目：2023年温州市社会科学重点研究基地课题“村居养老服务建设中村规民约的效能分析及推进举措”（编号：23JD18）研究成果。

人口老龄化问题是全球性的社会问题，其对于国家的经济发展、社会秩序、文化建设、综合国力都会产生极为深刻的影响。党的二十大报告中就明确指出要“实施积极应对人口老龄化国家战略”。目前来看，中国人口老龄化程度最深、养老问题解决难度最大的地方就是乡村。在快速城镇化下，农村劳动力大量流失，乡村的人口老龄化呈现出增速较快、高龄化、空巢化的显著特征。因此，在全面推动乡村振兴战略的背景之下，不断提升乡村治理水平，推进乡村养老福利的保障落实，满足日益增长的乡村养老服务需求是必须重视的紧迫议题。

2024年《中共中央 国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》文件出台，明确指出要提升乡村建设水平和乡村治理水平，尤其要发挥村民自治作用，强化村规民约激励约束功能。村规民约作为国家治理的非正式规则，其内生的中国乡土社会的地域性特色完全契合基层社会治理的特殊性。村规民约是我国农村应对养老问题不可忽视的重要一环，其能够因地制宜对政府官方养老制度进行有效补充，是增进农村养老服务建设的关键所在。

一、村规民约与村居养老的交互性分析

（一）村规民约对农村养老价值观念的引导作用

村规民约能够通过传统的道德伦理教化民众，使其内化于心外化于行，逐渐转化为民间的风俗习惯，进而在道德教化方面规范社会行为。违反村规民约既会受到道德的谴责，也可能面临惩罚性的后果。因此，在农村养老价值观念上，村规民约起到了重要的引导作用。它倡导尊老敬老，使农村养老成为一种道德责任与义务，进而孕育出农村特有的养老文化。在对温州市域村规民约文本的考察中，能够多次看到孝道被写进村规民约。例如，温州市瓯海区洪殿村、后村等村落就有“村民应自觉维老人的权益，不虐待老人，做到尊老爱幼”这类孝文化相关条款。瓯海区三垟街道南仙社区更进一步明确规定：“成年子女、继子女、养子女及其配偶，对基本丧失劳动能力或无生活来源的父母、继父母、养父母必须依法履行赡养义务。”通过实地访谈可知这些村落对父母长辈的养老问题都表现的极为重视，可见村规民约能够有力地强化村民的道德观念，对于农村养老价值观念的形成与发扬具有积极的促进作用。

（二）村规民约激活农村养老文明新风尚

在农村和社区中，村规民约以自我规制和自治的方式，起着调节社会关系、维护村庄秩序的重要作用。而随着我国人口老龄化趋势的日益严重，借助于村规民约的力量，激活和培育农村养老的文明风尚成为了广泛的需求和实践。近年来，为更好满足农村老年群体日益增长的养老需求，温州市积极推进村规民约的落地建设，创新实践养老新模式。在村规民约的推动下，许多村落努力为老年人提供多元化的养老服务，全面营造尊老、孝老、助老的文明新风尚。以村规民约为立足点，农村通过自我治理和助老活动实践，既保障了老年人的权益，又丰富了他们的老年生活。例如，在温州市文成县巨屿镇孔龙村中的村规民约中写道：“为村居，献力量，志愿者，成风尚。”该村规民约制定后，志愿服务队伍日益壮大，成为孔龙村的一大亮点。该村成立了由村级妇联、党员组成的“云江之鹰”志愿团队，开展了40余次助老扶孤等各类志愿活动，让老人能够得到温馨、周到的服务。这不仅能让老年人感受到关爱，也能提升他们的生活满足感。

（三）村规民约促进多元化农村养老机制的构建

我国正致力于推动构建多元化的农村养老服务体系，这是一项重要的民生工程。现阶段，实现新型养老模式的顺利推进，关键就在于整合各类资源，携手社会力量共同完善农村养老服务体制。而村规民约的制定和实施，从一定程度上促进了多元化农村养老机制的构建。

在村规民约的指导下，农村养老服务不再仅仅依赖于家庭和政府，而是充分发挥了社会力量的参与。村规民约明确规定了农村老年人的养老权益和义务，强调了全社会共同承担农村养老责任的重要性。在此基础上，各类社会团体、企事业单位、志愿者等社会力量纷纷参与到农村养老服务中，形成了多元化的养老服务体系。

二、村规民约对村居养老的影响因子确证

本文选择温州市作为实地样本数据的采集地。温州市位于长江三角洲南部中心区，是国务院批复确定的东南沿海重要的商贸城市和区域中心城市。温州是历史文化名都，连续五年获得“中国最具幸福感城市”称号，农村常驻人口为235.2万人，占温州市常驻人口的24.3%。目前，温州市正在进一步完善和修订村规民约工作，高度重视村规民约在农村治理中的功能，订约、修约工作在各个村庄广泛开展。鉴于此，调研团队根据温州市新发布的《2023年优秀村规民约名单》，从市内鹿城区、瓯海区、龙湾区选取了15个获奖村庄（社区）与15个未获奖村庄（社区）合计30个村庄（社区）作为本文的研究案例。本文首先将收集整理的村规民约的条文内容与制定、执行情况与访谈情况加以分析。案例资料采取实地考察各村村规民约的纸质和电子文本及村情手册，对村民以访谈形式进行问卷调查。问卷采取整体抽样的方法，不限年龄阶段与性别，共506人参与调查研究。

（一）内部因素能动性

1.制定过程。在村规民约的制定过程中，制定主体的多元化、制定程序的欠完善化往往使其在实际执行中无法发挥理想效用。根据《村民委员会组织法》的有关规定和精神，村规民约的制定主体有两个，即村民会议和村民代表会议，而实际究竟采取何种方式产生村规民约，则可根据当地当时的实际情况而定。该规则设定最大程度地体现了村规民约的民主性特征，也使其内容能够较为广泛地符合当地村民的利益，从而大大提高了村民对于村规民约的执行自觉性。村规民约的制定、执行与修改对村居养老的作用在于为村居养老提供了一片更为规范的土壤，村民得以将自身具体的养老需求抽象为相互保障的规范条款。然而，根据团队在温州市域的走访发现，基层政府、村委会和村党支部在村规民约制定过程中干预过多，村民作为乡村治理主体的参与过程流于形式，村规民约并没有体现其民主性与合法性，没有体现村民的利益与意志，有的甚至完全丧失了村规民约本应发挥的效用。

2.内容条款。村规民约的条款分为消极义务与积极义务。村规民约未与村集体内部的奖惩挂钩时，其禁止性条款只是对道德原则的细化与对行政法规的重申，并不具有特殊性与能动性。而倡导性条款若符合村庄特定的风土人情与道德准则，村民则会自然而然地认可与遵守。村规民约作为村民自治社会规范，其本身并不具有强制性，但通过创设符合地方实际的奖惩制度，奖励先进，能够达到引导村民共同遵守规范之效果。因此，在条文设计上，制定一套相应的奖惩机制从正向和反向激励村民遵守村规民约，更能确保村规民约发挥其理想效用。例如，温州市鹿城区南岸村作为该区开展制订修订村规民约、社会活动的16个试点村之一，村民委员会每年都对遵守村规民约的家庭和个人予以表扬，这一激励制度很好的促进了村规民约作用的发挥。而在瓯海区潘桥街道泉塘村的村规民约附则中，明确列明“凡违反本村规民约的，经村‘两委’联席会议商议后，由村民委员会对行为人酌情作出批评教育、公示通报、责成赔礼道歉、写出悔改书、恢复原状或赔偿损失等相应处理决定”。

3.执行情况。村规民约最为理想的执行情况为广大村民熟知村规民约内容，认同其所传达的价值观及规则并且自觉地遵守，使村规民约的有效性于村民自觉遵守和践行中自动得到保障。调研发现，首先大部分村规民约不具备可执行性，仍属于口号型、宣传型，并没有真正落到实处，少有或没有规定村民的具体权利义务。其次，村干部对于村规民约的执行也存在诸多问题。主要表现在：第一，素质较低、执行不当，易与村民发生冲突从而使其产生对抗与不满情绪。第二，作风欠佳，对于村规民约不能身体力行、自觉遵守，使村民产生不信任感。第三，徇私枉法，对于所有村民不能一视同仁，反而利用职权为自己谋取不当利益。因此，就算村规民约代表村民意志，也并不意味着其实际执行就必然具有民主性与合法性。

（二）外部因素能动性

1.经济文化。与物质生产力发展的一定阶段相适应的生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形态与之相适应的现实基础。具体到乡村，与村规民约的良好运作息息相关的是村民的经济水平及道德文化素养。对于经济与文化水平较高的村庄，村规民约往往能够更好地得以推行与实施。在对2023年温州市优秀村规民约村庄与普通村庄的走访调查中，发现优秀村庄调研对象老年人的教育程度为小学及以上的超过50%，而普通村庄老年人上过小学的人数仅占23%。优秀村规民约村庄老人也更乐于去主动了解村规民约的具体内容与实施情况，而对于普通村庄，因文化水平限制，村内老人大多不识字，对于村规民约的了解程度也很低。

2.政府资源。针对乡村公共物品与基础设施的供给，政府扮演着“保障者”的角色。结合温州具体走访调查情况，优秀村规民约村庄的老年人中几乎没有人认为村内养老服务设施欠缺，而普通村规民约村庄老人有42%认为村内养老服务设施缺失。显然，优秀村庄的养老服务与村庄基础设施建设更为完善，村民生活的幸福感也较高。

三、村规民约激活村居养老的新生困局

（一）文本缺陷：村规民约关于养老条款的设计不当

1.养老条款的整体缺失。通过对走访调研收集到的村规民约进行文本对比发现，大部分乡村的村规民约在养老方面并未做出相关规定。大多文本只笼统规定了乡村生活中的乡风文明事宜，对于具体的处理办法或适用场景并未做出说明，出现了适用场域空心化的问题。村规民约的制定流于形式，生搬硬套，未能充分考虑村规民约对养老建设的重要作用，在养老文本设计层面存在较大瑕疵。

2.养老条款的体系紊乱。村规民约具有“软法”的属性，具有规范性的结构要求。法律评估的重要指标之一就是建构逻辑清晰、体系完备的规范设计。经过调查，大部分村规民约中的养老条款设计都存在体系混乱的问题。以浙江省温州市龙湾区城东村的村规民约为例，该村村规民约的文本设计中涉及到有关养老部分的条款仅有“孝老爱亲”四字，且与之相并列的是“移风易俗”“家庭和睦”和“尊师重教”，不仅内容上缺乏关联性，且缺少系统完备的养老相关保障体系，与其他文明规范相杂糅，未能体现村规民约在养老问题上的规范作用。

3.养老条款的效力障碍。制裁是法律规范的基本要素，是法律后果的重要组成部分。村规民约作为具有规范性结构的一种行为规则，其中不可或缺的就是行为违反后的制裁因素，即规范效果的明确。部分村庄村规民约条款文本中关于养老的部分过于笼统，注入的尊老爱幼等简单的道德性条款并不能对养老服务起到规范与保障作用。另外，关于养老部分的条文设计大部分以倡导性规定为主，缺乏规范性的“制裁”规定。

（二）实阻效力：村规民约养老制度虚有其表

1.养老条款被知悉度偏低。通过实地走访得知，不了解村规民约相关养老规定的老年村民不在少数，这也导致了村规民约养老部分在实际实施过程中会出现执行效果差、反响程度低的问题。在调研过程中，还有部分村规民约文本出现在较为偏僻的角落，且周围环境不便于行人进入，难以仔细阅读其条款内容。这一情况也客观加剧了村规民约效力削弱的问题。调查数据显示，初中及以下的低学历分布导致了老年居民对村规民约的知悉度低，从而影响村规民约养老条款在实际执行过程中的效力。

2.基层执行力偏弱。村规民约的有效实施需要广大基层工作者的推动与落实，然而在实际调研过程中发现，基层工作者的宣传与激励工作并不到位。一方面，诸多基层政府并未意识到村规民约的实际效能，未将其作为重点工作予以推行，进而导致基层工作者“无心”推广和宣传村规民约。另一方面，基层工作者的人员素质有待提升，在实际的宣传教育工作中，基层工作者的执行能力较弱，在宣传服务工作的安排设计上效率偏低，进而未能实现预期的宣传效果。

（三）配套缺失：村规民约关联养老服务供给不足

1.养老服务宣传不利。在村规民约养老部分执行供给方面，存在着经费短缺、形式死板等问题。在相关的养老服务保障中，经费的短缺与不当使用导致部分乡村中的养老保障制度效力存在瑕疵。部分老人指出村委会规定的养老金未按时足额发放，导致养老服务在村民中的满意度下降。同时，基层工作者对于村规民约养老内容的宣传也未配套相关的激励措施。调查数据显示，70%以上的老年受访者表示并不了解村规民约的养老部分构成，也并未参加过多的相关养老活动。这从侧面反映了村规民约养老部分在实际过程中缺乏配套供给，相关的养老服务关联不足，进一步加剧了村规民约养老条款的空心化问题。

2.配套服务供给缺乏。在调研过程中，部分乡村的老年活动室存在大门落锁、无人使用的情况。养老健身器材的设置也位置偏僻，年久失修，存在较大的安全隐患。养老之家或老人活动中心形同虚设，导致老年村民缺乏场地和设施进行养老活动。养老活动设施、场地的缺乏，养老活动开展形式的单一，养老服务质量的参差不齐，村民自发形成的养老活动被限制，上述问题导致村民对养老活动的评价呈现负面趋势。

四、村规民约嵌入村居养老之优化设计

（一）村规民约的文本优化方向

1.公德民俗的具化。道德价值观是村规民约价值导向凝聚力的灵魂，助力基层社会治理应注重引导村规民约的价值导向，以增强乡村社会的共同凝聚力和维系力。将具体的公德民俗融入村规民约养老建设，对于提升村民道德素质和推动乡村和谐发展具有积极意义。首先，可以尝试通过先进榜样的示范作用，引导村民认同村规民约。通过表彰村里尊老敬老的典型人物，予以一定的物质奖励或其他福利措施，可激发村民向榜样学习的自觉性。其次，将当地乡村正在流行的相关尊老敬老礼俗条法收集起来，加以整理，简化为若干条规约见诸于文字，并通过张贴海报、悬挂标语、创作文化墙等形式，借助新媒体传播平台积极宣传，使村民在自我教育、自我约束中进行自我管理，形成乡村社会良好的风气。最后，应将与养老相关的公德民俗，根据当地实际情况和教育体系的特点，灵活地融入教育系统中。在村里的小学、幼儿园等教育机构，开展公德民俗教育，注重培养下一代的敬老、爱老、助老的社会责任感和家庭责任感，促进当地的和谐与稳定，传承和弘扬中华民族的优秀传统文化。

2.公益福利的扩充。通过村规民约对医疗保障、居家养老服务设施等福利制度的规定，将村民福利可视化、制度化，可以促进村民反向监督村集体，做自己的“主人”。首先，在村规民约中增设与该村经济社会发展水平相适应的基础性、普惠性、兜底性基本养老服务的相关条例，响应政府加强基本养老服务制度的相关建设，加大投入，改善村里的养老设施，增设养老院、养老公寓并定期检查修理等。其次，在村规民约中完善居家社区养老服务体系，建立健全居家社区养老扶持、保障政策，促进居家社区、机构养老服务协调发展。

3.“量化”奖惩的落实。村规民约奖惩机制可以在公共道德和社区建设方面发挥积极作用，对于保障老年人养老福利具有重要影响。对村规民约的文本优化一方面可以通过对村民私德和纠纷方面的问题制订相应的奖惩标准来规范村民的行为，另一方面，对于那些热心于乡村公益事业、积极参与当地乡村建设、为家乡发展做出贡献的村民，也可以给予相应的奖励和表彰，激励更多的人参与到当地建设中来，提高村民的凝聚力和向心力。

（二）养老条款的“落地”举措

1.拓宽村规民约的作用面。村规民约作为非正式制度，只有嵌入特定的社会网络中才能发挥作用。故村规民约应当向内寻求乡村内生力量的支持。各个乡村可以根据具体情况适当提高养老相关条款老人投票的比重，提高老年人对村规民约养老部分的参与度。为提高参与度，还可以将村规民约与福利挂钩，如设置“功德银行积分”等，给予积分靠前的村民更高的福利奖励，引导村民积极关注村规民约条款最新动态。

2.提升村规民约影响力。一是扩大村规民约的宣传力度。如通过村民会议宣讲的形式，加速村规民约的传播。另外，村组织应正视村规民约，将村规民约文本展示于显眼的公共场所或发放复印文本到具体家庭，便于村民第一时间查阅，使村规民约真正成为村居养老完善的“催化剂”。二是丰富村规民约的宣传手段。例如，印制配有图文解说的村规民约，提升文化程度较低的老人与学龄前儿童的兴趣。

3.增强基层工作执行力。于村规民约本身而言，村规民约虽不能直接对政府部门人员的义务进行规定，但却能重申村民的监督权并予以细化。例如，通过从老年村民中任命村务监督员的方式，加速养老需求方与基层政府的沟通，实现由村党支部和村委会之间的“干部监督干部”向“群众监督干部”的全面转变。同时，可将村务监督员的工作细则与管理规定都纳入村规民约，让监督有章可依。村规民约还可以通过制定鼓励性条款对党员积极发挥先锋模范作用进行倡导，督促村内的党员主动肩负起监督和宣传工作。基层政府与村组织应当有效利用村规民约协调多方力量的能力，重视村规民约中民意的表达，将其视为群众与政府间的“传话筒”。

（三）养老服务的配套供给机制完善

1.“活用”村规民约促进上下协同。欲改善养老服务形式片面单一的局面，需要对养老服务层级予以明确：只有合理搭建县、乡与家庭的纵向框架，才能使其各司其职形成良性互动。因此，可以通过村规民约对老人享有的权利予以重申，将家庭应尽的义务予以明确，鼓励家庭作为第一责任人承担养老责任。在责任划分的同时，可以积极发挥党员干部的先锋模范作用，带头发扬中华民族敬老爱幼、夫妻互敬互爱的传统美德，自觉承担家庭责任，树立良好家风。此外，县、乡的养老福利政策需要养老需求方和义务赡养方的协同才能真正惠及群众，故应当将村规民约作为政府与有养老需求家庭对话的桥梁，由县级主导养老政策的基本理念与大框架，即政府构建长期规划，村民制定短期目标，形成良性有效的对话模式。

2.“广用”村规民约贯彻养老政策。因地制宜地实施养老服务有赖于村规民约对民主决策的贯彻。团队在温州进行走访的访谈数据显示，不同的乡村在精神层面与物质层面的需求存在显著差距。例如，不同乡村的老人对村集体组织观看电影这一福利活动的看法就迥然不同：经济条件较好的乡村，老人在自己家中就可以轻松得到更好的观影体验而不愿出门，高龄老人居多的乡村，老人由于身体原因无法在室外久坐，观影活动也收益甚微；反之经济条件相对一般或中低龄老人偏多的乡村，老人更依赖传统的乡土社交模式或行动上更为活跃，观影活动则可以轻松收获较高的群众满意度。故无论是“移植”其他乡村养老福利经验，还是乡镇政府自主设计养老福利形式，都不如直接将选择权归还受益主体。

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（作者单位：温州大学法学院）