产粮大市可持续发展及利益补偿机制问题研究

摘要：粮食安全是关乎国家全局和长远的战略问题。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责”“健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。德州作为农业大市，面临着“产粮大市、财政穷市”的困境。试点探索促进产粮大市可持续发展及健全利益补偿机制的实践路径，对全国粮食主产区可持续发展、夯实粮食安全根基具有重要借鉴意义。本文以德州市粮食生产状况为着力点，发现粮食产业可持续发展存在经济结构调整空间受限、“粮财倒挂”矛盾突出、财政支农压力大、种粮成本持续攀升四方面问题，提出立足政策，完善国家支持激励措施；立足体制，加大财政扶持政策力度；立足机制，健全完善粮食产业运作机制；立足发展，完善稳粮增效保障措施的政策建议。

关键词：粮食安全 粮食主产区 可持续发展 利益补偿机制 粮食产业

* 基金项目：山东乡村振兴实践研究院2023年度乡村振兴研究课题“山东省种粮收益保障与主产区利益补偿机制研究”（编号：XCZX2023101）。

一、研究背景

粮食安全是关乎国家全局和长远的战略问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出“谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，确立“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。党的二十大报告指出：“全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，深入实施种业振兴行动，强化农业科技和装备支撑，健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。2024年，中央全面深化改革委员会在《关于健全种粮农民收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制的指导意见》中指出：“健全种粮农民收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制，要把提高农业综合生产能力放在更加突出位置，完善价格、补贴、保险等政策体系，创新粮食经营增效方式，健全粮食主产区奖补激励制度，探索产销区多渠道利益补偿办法，健全粮食生产支持保护体系”。根据国家统计局发布的数据显示，2022年全国粮食总产量13731亿斤，粮食产量连续8年稳定在13000亿斤以上。虽然我国粮食连年持续稳产丰产，但粮食安全仍然面临着严峻的数量风险、质量风险、结构风险、营养风险、国际贸易风险和种质资源风险，粮食安全形势总体来说仍然不容乐观。

山东是我国重要的粮食主产省，连续9年粮食产量稳定在千亿斤以上，德州市作为产粮大市，常年种植面积1600万亩左右、粮食产量150亿斤以上，为确保国家粮食安全做出了巨大贡献。然而，保障粮食安全具有典型的公共产品和外部性特征，德州市在稳粮保供的同时也面临巨大的经济压力。一是由于耕地红线等政策限制，多数耕地定位于基本农田只能用于粮食生产，耕地非农化、非粮化被严格限制，德州市二、三产业的发展受到一定程度的制约。二是为了有效保障民生和防止成本推动型通货膨胀，政府一直管控粮食价格，这使得“粮强民不富、粮强市不强”“粮食大市、财政穷市”等问题成为困扰产粮大市的难解之题。三是为了稳粮保供，德州市投入了大量的资金支持，收益上却未得到与其贡献相匹配的补偿，支出刚性增长背景下的财政收支矛盾异常凸显，微弱的种粮收益补偿难以满足其选择种粮决策所带来的潜在机会成本，农民种粮和地方政府抓粮的积极性受到不同程度的影响。

二、德州市粮食产供概况

德州市农耕文明源远流长，是我国重要的粮食生产基地，全国首个“亩产过吨粮、总产过百亿”的地级市，全国5个整建制粮食高产创建试点市之一，为国家粮食安全做出了突出贡献。

一是粮食单产稳步增长，产能持续提升。德州市现有耕地面积951.7万亩，占全国耕地面积的0.5%，贡献了全国1.1%的粮食。2013-2022年，全市粮食平均单产由440.8千克增至479.0千克、增长8.7%，粮食产量由658.3万吨增至768.3万吨、增长16.7%，人均粮食产量由1160.8千克增至1378.1千克、增长18.7%（见表1），粮食产能持续提升。2021年10月，德州在全国率先开展“吨半粮”生产能力建设，2022年全市120万亩“吨半粮”核心区平均亩产1490.1千克，其中61.8万亩地块达到“吨半粮”产能创建标准，实现首年告捷。

二是粮食结余量大，外调贡献量大。德州市粮食产量远远高于本地人口粮食消费量。2013年以来，按国家每年人均粮食消费量（原粮）计算，除满足本地人口粮食自给之外，每年为国家贡献商品粮数量逐年增长，德州市2022年粮食外调贡献量比2013年增长了20.6%（见表1），粮食外调贡献率一直高居87%以上。以2022年为例，德州市粮食产量达到历史最高水平768.3万吨，常住人口557.5万人，人均消费粮食（原粮）136.8千克，粮食总消费量76.3万吨，粮食外调贡献量692.0万吨，粮食外调贡献率高达90.1%（相当于浙江省人口全年用粮）。

三、产粮大市可持续发展存在的问题与制约因素

调研发现，影响德州粮食产业可持续发展的问题与制约因素较多，但与产粮大市利益补偿相关的问题和因素，主要体现在以下四个方面：

一是经济结构调整空间受限。产粮大市承担稳粮保供政治责任，受耕地红线等政策限制，产粮大市种植高附加值经济作物及二、三产业发展受到一定程度的制约，粮食产业对财政贡献率较低，致使产粮大市财政负担沉重，公共服务供给不足，经济发展迟缓。为了验证粮食生产与区域经济发展及公共服务供给之间的关系，一方面，课题组采用比较分析法，选择浙江省金华市（粮食主销区）进行比较发现：2013—2022年德州市的粮食播种面积呈持续增长态势，从1383万亩增加到1603.8万亩，10年间增加了220.8万亩，增长了16.0%；2013—2022年金华市的粮食播种面积呈递减态势，从230.1万亩减少到128.5万亩，10年间减少了101.6万亩，降低了44.2%。同粮食播种面积递减态势相反，10年间金华市的常住人口增加了169.9万人，而德州市的常住人口反而减少了9.6万人；金华市10年平均人均GDP、人均财政支出和农村居民人均可支配收入分别比德州市多出12931元、2145元和10177元。另一方面，课题组运用最小二乘法（OLS）对山东省及德州市2003—2022年人均财政支出和单位面积粮食产量数据进行分析，检验结果显示，粮食产量水平和人均财政支出之间存在正向显著关系，山东省单位面积粮食产量每增加1%，人均财政支出增加11.1%；而德州市单位面积粮食产量每增加1%，人均财政支出仅增加5.3%（见图1）。可见，与全省相比，德州市粮食生产的财政回报率明显偏低，不及全省人均财政支出增长的一半。

二是“粮财倒挂”矛盾突显。产粮大市投入了大量资金支持粮食高产创建，粮食产量提高与其对地方财政增收的贡献度并不同步，形成“粮财倒挂”现象。例如，德州市人均财政支出只相当于山东省人均财政支出的72.3%，财力保障水平较低，若按达到全省财政支出平均数进行测算，德州市财政资金缺口10年间平均为149.2亿元（见表2）。

三是财政支农压力大。近年来，虽然国家加大了对农业生产支持力度，但大都需要市县财政配套，产粮大市陷入了“种粮越多财政负担越重”的困境。德州市2022年对农业农村投入及涉农项目配套资金占全市可用财力的43.6%，但德州市获得上级财政补偿资金年均仅为3.5亿元左右，难以有效调动地方各方面主动抓粮产粮的积极性和主动性。

四是种粮成本持续攀升。2023年，德州市粮食生产人力成本、农资价格、土地租金分别上涨20%、30%、20%左右，极大压缩了种粮利润空间，在一定程度上影响了农业可持续发展。据禹城市供销社反映，2023年化肥价格与去年同期相比普遍上涨，尿素销售价格同比上涨55%，硫酸铵销售价格同比上涨210%，硫酸钾型钾肥销售价格同比上涨210%。

四、健全产粮大市利益补偿机制的政策建议

德州市作为农业大市，面临着“产粮大市、财政穷市”的窘境，需积极发挥中央和地方“两个积极性”，试点探索完善产粮大市利益补偿机制的实践路径，这对全国粮食主产区可持续发展、夯实粮食安全根基具有重要指导意义。

（一）立足政策，完善国家支持激励措施

一是建议中央、省调整产粮大市高质量发展考核指标。提高产粮大市粮食总产量在高质量发展考核中的比重，将粮食外调贡献量作为其主要考核指标，激发产粮大市抓粮兴粮积极性。

二是建议国家提高产粮大市主粮最低收购价。参照国家对大豆主产区实行高于其他非主产区的差异化价格政策，提高小麦、玉米等主粮国家最低收购价，有利于种粮主体收益保障及投入，有效缓解地方政府对粮食生产投入不足的压力。

三是建议中央对产粮大市农资价格实行指导价。农资投入成本占粮食生产总成本的50%以上，建议国家对产粮大市农资价格实行指导价，控制种粮成本、降低种粮风险，提高种粮积极性。

（二）立足体制，加大财政扶持政策力度

一是建议中央财政加大一般性转移支付，实行“两挂钩”政策。利用5～10年时间，探索增加对产粮大市的利益补偿，逐步解决地方财政困难，调动地方政府抓粮积极性。建议中央财政转移支付与产粮大市上缴国家储备粮数量挂钩，统筹乡村振兴发展资金向产粮大市倾斜，完善纵向财政转移支付补偿机制。建议按照“谁受益，谁补偿”原则，构建横向财政转移支付补偿机制，中央政府协调粮食主销区按年度对应承担主体补偿责任，促进粮食产销区之间的利益均衡。

二是建议中央财政降低产粮大市共享税上缴比例。通过“双向驱动”增加财力，按照“缺什么，补什么”原则，为地方政府因地制宜补齐农业发展短板提供财力保障。2022年，德州市上缴中央共享税99.6亿元，若降低10个百分点，全市财政将增加可用财力约10亿元，是目前中央财政奖励全市产粮大县奖补资金的2.5倍。

三是建议提高产粮大市种粮主体的补贴力度。建议中央加大产粮大市涉农政策性补贴力度，提高种粮主体耕地地力保护、农机购置、农业保险费等补贴标准，让多种粮者多得补贴，保障种粮基本收益，形成“多种粮多受益”的政策导向。

（三）立足机制，健全完善粮食产业运营机制

按照“系统性思维，体系化规划；全链条开发，产业化发展；多主体联动，独立性经营”的原则，构建“政府引导，市场运作，利益联结，集成推进”的新型粮食产业运作体系，推动粮食产业各类主体相互融合、协同联动、联农带农，实现粮食产业高质高效发展。

一是政府主导，构建“国有农企+龙头企业+村党支部领办合作社+农户”运营模式，整合各类要素资源，促进农业产业化、体系化、专业化协同发展，撬动金融、社会资本投入粮食产业，做到惠农带农、富农不离农。二是市场运作，市县政府授权相关国有农企，按照市场化运作机制，牵头推动域内粮食产业全链条开发、产业化发展，构建从原粮到成品、产区到销区、田间到餐桌的“大粮食”“大产业”“大流通”格局。三是利益联结，以村党支部领办合作社为引领，并入股国企或龙头企业，采取保底分红和超额利润分红模式，建立小农户与现代农业产业体系利益联结机制，带动种粮农民增收致富。四是集成推进，国有农企与供销联合社、村党支部领办合作社互惠合作，推广“土地股份合作+全程托管服务”为农服务模式，大力发展粮食产业社会化服务，推动域内粮食规模化种植、体系化服务，破解未来“谁来种地”难解之题。

（四）立足发展，完善稳粮增效保障措施

调研发现，由于市场主体的趋利性，以市场化措施落实粮食惠农政策及财政补助资金，易导致资金使用“碎片化”、成效低。建议作为产粮大市应着重发挥好“有为政府”引导作用，辅以市场调节功能，强化农业产业化企业对当地财政的贡献率，全力推动粮食大市向粮食强市转变。

一是全力支持产粮大市全产业链提质增效。由于国家提高粮食“最低收购保护价”制约因素较多，易诱发其他不良连锁反应。所以中央财政应统筹整合扶持农业产业财政奖补资金。一方面大力支持农业大市发展农业产业化龙头企业。通过构建“龙头企业带动，配套企业联动，经营主体互动，服务部门推动”的发展模式，调动地方政府发展农副产品深加工、农业资源综合利用提升附加值、实现价值增值，促进产粮大市全产业链提质增效，做优做强做大农业产业化企业，不断发展壮大地方经济，提升农业对当地财政贡献率。另一方面，以品牌建设为引领，引导农业产业化企业横向密切合作，培育壮大龙头企业，推动各类新型农业经营形成共生共存、融合发展，功能互补、差异化竞争的产业布局，促进农业全环节提升、全链条增值，调动地方政府抓粮兴粮主动性、积极性，实现从抓生产到抓链条、抓产品到抓产业、抓环节到抓体系的转变，从根本上破解农业增效、农民增收多年未解之难题，切实提升农业产业对当地财政的贡献率。

二是健全涉农项目一体化运行机制。应统筹整合各类涉农项目，采用一体化规划、一体化实施、一体化管理、一体化运营模式，大力支持农业大市粮食产业全链条发展。产粮大市要以建设高标准农田为切入点，构建“投建管护”农业项目一体化运营机制，将高标准农田建设成为优质高效粮食生产基地、农业产业化企业原料供应基地、乡村振兴齐鲁样板示范基地，实现资金多元投入，耕地集约经营，带动粮食生产品种培优、品质提升、品牌打造，切实提升惠农资金使用综合绩效，走出一条多元经济主体相互依存、协同联动、联农富农现代农业高质量发展之路。

参考文献

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（作者单位：1.德州市财政局；2.德州市农业科学研究院）