赵燕菁：城市更新的要义在于重新捕获流失的价值

赵燕菁厦门大学教授、中国城市规划学会副理事长

在房地产进入存量时代的背景下，如何有效管理和重塑城市空间已成为关键议题。随着房屋和基础设施的老化，许多城市建筑正面临资产贬值和功能失效的困境。

传统意义上，人们认为城市更新与政策的推行密切相关。但厦门大学建筑与土木工程学院、经济学院双聘教授赵燕菁认为，城市更新不是一种政策响应的结果，而是在城市发展进入另一阶段后的产物，政策的出现只是对环境变化的反应。随着存量资产的重要性上升，政策的调整正在聚焦于如何有效管理和利用这些资产，以激发更高的商业和社会价值。

在赵燕菁看来，城市更新的要义就在于通过对资产的重置，重新捕获因时间演变而流失的价值。城市更新的方法有很多种，主要路径是改变容积率、改变用途和改变品质这三种。无论如何改造，只有更新后所收获的价值高于为此付出的成本，才有更新的可行性。

Yi：YiMagazine

Zh：赵燕菁

Yi：城市更新与政策有密切关系，包括政策上的变化。你认为政策的出台与下达和城市更新之间是一种什么样的关系？

Zh：城市更新并不是简单由政策驱动，它实际上是中国城市化转型过程的一个必然结果。过去40年是城市化的1.0阶段，我们主要关注的是新城建设和基础设施建设。随着大量农村人口转移到城市，新城建设的需求逐渐减少，基础设施基本完成，我们不再需要那么多房子和道路。城市化随之从资本型增长阶段进入运营型增长阶段，重点也从城市开发转向城市更新。国家政策也在这种城市化发展中逐步演变。过去，我们的政策主要集中在开发新区，但现在我们需要关注已经形成的资产。过去30到40年间，这些资产经历了折旧，功能也已经不再适应当前需求。所谓城市更新，就是把随时间和需求变化而贬值的存量资产转变为高价值资产。

所以，城市更新与城市新区建设对应的是城市化的不同阶段，是城市发展阶段的转型驱动了我们政策的转型。早期城市化水平较低时，更新的需求并不显著，但随着城市面积的扩大，更新变得越来越重要，许多发达国家都经历过类似的过程—在城市尚未建成时，城市更新处于次要地位；在城市建成后，更新的意义变得突 出。最近国家提出城市更新，就是响应城市化的转型。只有理解了城市更新政策出台的宏观背景，才能理解城市更新政策为什么是战略性、长期性的，而不是一个权宜之计。

Yi：我看到有人将城市更新划分为“三旧”改造前和改造后两个阶段，这中间是否有一些政策因素在驱动这种变化？

Zh：更准确的划分应该是“土地财政”和“后土地财政”两个阶段。在原来土地财政时期，城市更新主要通过房地产融资。比如三旧改造和棚户区改造等项目，都是依靠提高容积率、变相卖地在房地产市场过日子。这一阶段城市更新政策操作的前提，在于土地在市场上有无限的需求。

但是随着土地财政进入尾声，房地产泡沫消退，这种方法变得不可持续。2022年下半年开始，市场上的房屋供过于求，土地流转。政府不得不转向不依赖土地财政的城市更新模式，城市更新随之进入“后土地财政”阶段，城市更新政策的变化都是基于这一宏观经济背景的转变。城市更新政策不是宏观经济函数中的“自变量”，而是对环境变化的反应，是“因变量”。

Yi：近几年关于城市更新有哪些重要趋势和变化？

Zh：城市更新的新趋势和变化主要基于对两个问题的回答：首先，新的城市更新模式的资金从哪里来；其次，城市更新后财务是否可以持续，新的收益是否能够覆盖运维成本。第一个问题回答的是城市更新项目的资产负债表，第二个问题，回答的是城市更新项目的利润表，也就是盈亏平衡表。

以往的城市更新依赖于土地财政，只要土地易于出售，就可以通过改变用途、增加容积率等方式在房地产市场上为项目融资。这种方式的本质是政府出钱做负债端，现成的资产在家庭端。显然，这种通过政府向居民转移资产的更新模式是不可持续的。特别是随着房地产市场萎缩，政府通过卖地为城市更新融资已经基本不可能了。

城市化存量阶段和增量阶段最大的不同，就是存量资产的产权人是分散的。每一个产权人都有自己的资产负债表，可持续的城市更新必须建立在业主自有资产的基础上。首先，产权人必须为自己的“老破小”的更新出资，公共财政只能负责公共资产的更新。其次，城市更新如果带来运维成本的增加，产生新的公共服务需求，就必须有新增税费覆盖新的成本。例如，如果小区从10户增加到20户，政府需要提供相应的学位、公交、保安等服务，但如果没有新增税收，未来政府的支出就会恶 化。

其中第二条尤其容易被城市更新项目忽视。在国外，政府普遍征收财产税，改造后资产升值，政府通过财产税的增加自然获得新增税收。然而中国是间接税，政府无法从财产升值中获得增量收入。这就要求更新项目不能带来新增的公共服务支出，否则，城市就会越更新越穷。由于公共服务支出主要同人口（特别是户数）正相关，严格控制改造前后的户数便成为城市更新审批的重要前提。

简言之，依赖政府大包大揽的传统模式已经走不通了。各地正在探索居民自主更新的模式，这也是“后土地财政”阶段更新政策最重要的转变。

Yi：现实情况下，在可预期的范围内，你觉得业主、政府和开发商的角色应该是什么？

Zh：要推动城市更新，这几方角色都必须有更新的动力。

首先，怎么样让居民有动力，愿意投资改造旧房？最主要的是示范。第一个更新项目往往最难。一旦这个项目把所有卡点走通，随后的更新就会势如破竹。周边的居民看到别人的房子被成功改造后就会受到震撼，产生参与的意愿。地价越高、房屋越破，改造的动力就越大。

其次，政府也要有动力。城市更新的“固投”虽然体现在居民的资产负债表里，但同样会拉动本地经济的增长；城市更新还会通过装修、家具换新带动本地消费，给政府带来新增税收。特别重要的是，城市更新可以帮助政府解决因房地产市场低迷导致的失业问题，建材、施工、设计等下游产业都会有活干。由于老旧物业存量巨大，大规模更新足以弥补房地产产业链带来的损失。所以政府要从战略的角度意识到城市更新的重要意义。

最后，开发商可以转型为城市更新的中介角色。集合产权带来的协调成本，是中国自主更新最大的阻力，中介可以极大地减少居民的协调成本。特别是开发商非常熟悉建造的过程，帮助居民做房屋改造可以说是驾轻就熟。作为中介，他们可以以轻资产的方式运作，通过帮助居民解决融资、周转、设计、报审和施工等难题，不断推出新的居住产品，而这些不断迭代、升级的居住产品，有可能形成比汽车、手机规模更大的产业链。

让居民、政府、企业的动力形成合力，建立起完整的城市更新生态，就可以孵化出住房领域的比亚迪、华为，使城市更新为AI、新能源、健康等“新质生产力”提供广阔的应用场景。

Yi：解决城市更新的投融资困境的一个关键在于项目回报机制的设置。针对项目更新，回报机制应该如何设计？应该如何控制风险并实现可持续运营？

Zh：城市更新的根本动力在于能否捕获城市发展过程中漏失的价值。任何物业建成后，随着时间推移，都会面临价值的漏失和贬损。价值的漏失主要源于政府对基础设施的投资，比如，地铁、学校或公园等新增公共服务，这些新的投资都会使周围房产的价值提升，如果老旧资产不更新（改变用途、容积率），这部分投资的价值就难以被市场捕获。价值的贬损则主要来自物业的自然折旧，物业和设施通常在30到40年后都会变得陈旧，甚至成为危房。只有通过城市更新，物业才能修复折旧带来的价值贬损，才能确保地价和房产价值的同步上升。

比如原本位于城市边缘的工厂随着城市的发展成为市区的中心，如果将产业用地改为价值更高的商业、居住功能，周边的学校、医院、公园的投资价值才能体现。再比如原本没有地铁的社区只能承载较低的容积率，有了地铁以后，容积率如果不能随之提高，地铁的价值就会漏失。只有通过城市更新，不断将土地转变为最优的用途和强度，公共服务的价值才能实现。在国外，许多开发商正是通过收购低价值的老房子、翻新改造，让老房子改造后符合新的功能再出售，从中获利。不断将低价值资产转变为高价值资产，是城市更新的主要动力来源。

Yi：所以关键其实还是在于如何促进这些相关方做自主的更新？

Zh：没错。发现价值资产洼地，乃是城市更新的开始。好的城市更新就是发现这个地方有更高的价值，没有本事的所有者要把资产让给有本事的所有者。就像阿那亚，原来也是一个烂尾的项目，但是后来通过引进各种文化和娱乐项目，重新定义了土地的价值。城市更新的要义，就是不断发现低价值使用或者低效使用的土地，然后制度性地将土地不断转移到能创造出更高价值的人的手上。

具有发现、创造更高价值资产能力的企业家，乃是城市更新最稀缺的要素。高价值运营商将成为各个城市在更新过程中争夺的主要对象。

Yi：你觉得目前有哪些政策需要创新，以应对越来越多的更新需 求？

Zh：首先，土地政策亟须变革。目前，服务于土地财政的一次性收费模式导致城市更新困难。只要土地是一次性收费，用途、容积率和使用年限就无法更改。任何城市更新都有可能触发违章。进入存量更新阶段后应该按照不同的用途和强度改为分年收费，如果某地块今年用于居住，就收居住的钱，明年转为商业就收商业的钱，让土地随时能根据市场变化做出调整。

其次，老城改造面临的问题是现有规范不适用。许多老房子在建造时并没有日照、抗震、消防等规划标准，严格执行现行条例会导致改造无法获批。所以，我们应该借鉴国外的规划指引的做法，为老房子设立定制化的审批规则，以适应老旧建筑的实际情况。

第三，要探索一些新的融资方式。许多居民拥有高价值地块，但由于经济状况拮据，难以承担改造费用。可以考虑用高价值的物业做抵押，让后继者在转让或继承时支付改造费用，以减轻老年居民的经济压力。政府可以成立政策性银行并为融资担保。更新过的房子往往具有很高的“市值”，大多可以成为高价值的抵押品。以此为核心，很多融资工具都可以根据城市更新的需求设计出来。

第四，新的施工方法和工艺也应随之创造出来。城市更新的特点就是施工场地狭小、周边居民众多，如果施工周期过长，对周边干扰严重，就可能极大降低居民更新的积极性，提高建造的成本。只有广泛应用装配式建筑等新工艺，才能将城市更新对既有城市的冲击减到最小。