基础教育教材治理现代化的历程、逻辑与展望

摘 要 教材治理现代化包括教材治理体系和治理能力的现代化。新中国成立以来，我国教材治理的现代化理路围绕教材治理目标方位的转换、教材治理体制的完善、教材治理机制的优化展开。在七十多年的变迁中，教材治理在历史和现实的融通中日渐彰显“人的全面发展”，在规制和放权的探索中逐步凸显国家“元治理”的职能，在继承与创新的互动中日益形成系统规范的治理机制，推进了我国基础教育教材治理现代化进程。展望基础教育教材治理现代化的未来路向，要坚持党的领导、立德树人、“人的现代化”相结合的三重逻辑，深化上下贯通的教材治理体制改革，构建协调联动的教材治理长效机制。

关 键 词 基础教育；教材治理；教材政策

孙文静，王攀峰.基础教育教材治理现代化的历程、逻辑与展望[J].教学与管理，2024（33）：80-85.

党的二十大报告提出“加强教材建设和管理”，表明了教材建设国家事权的重要属性，凸显了教材管理工作在教材事业建设发展全局中的重要地位。教材治理是教材管理的现代化样态，教材治理现代化既是固牢高质量教材体系建设的重要支撑力量，也是深化教育现代化发展的必由之路。自新中国成立以来，我国基础教育教材治理在取得卓越成就的同时，也暴露出一些短板。本文围绕70多年以来教材治理目标方位的转换、教材治理体制的完善及教材治理机制的优化进行历史考察，进一步厘清教材治理现代化历程的内在逻辑，明晰教材治理现代化发展的未来路向。

一、基础教育教材治理现代化的历程

1.过渡与规整：教材治理的现代化蒙昧期（1949-1976年）

新中国成立初期，伴随着我国社会主义制度的基本确立，教育方针也由新民主主义教育方针向社会主义教育方针过渡，教材建设与管理的逻辑逐渐由革命逻辑转为建设逻辑。在此基础上国家开始有步骤、有计划地接管和改造旧有教育制度和教学内容，教材建设在探索中缓慢迈出自主统编的步伐。

首先，以“服务社会主义建设”为目标。1949年10月，时任中宣部部长陆定一指出：“教科书要由国家办。”[1]这揭示了教材管理服务国家建设的目标取向。1957年6月，周恩来总理在《政府工作报告》中指出：“在学习苏联经验的时候同我国的实际情况结合不够。”[2]这明确了单纯的仿照和学习苏联是行不通的，需要基于本土实际寻求突破口。1958年10月，人民日报社论指出教材要切合当地实际，符合我国社会主义建设的需要[3]。这些奠定了我国教材管理的根本指针。

其次，短暂放权尝试后，仍以国家直接管理为主，建立并完善国定制。1958年，国家尝试下放教材管理权力以激发教材编写的活力，扩大教材编写的主体，推动教材治理由完全统一走向局部多样化发展。但由此带来一系列规范化问题，致使教材质量参差不齐，破坏了教材的系统性、逻辑性和科学性。鉴于此，国家很快收回了编写权力，在1959年公布的教材编写意见中[4]，教材再次回归“一纲一本、统编通用”状态。

再者，教材治理机制侧重保障供应、编写审查方面。1950年，第一届全国出版会议上确立了中小学教材实行全国统一供应的方针[5]。国家相继成立了多个机构，如国家出版总署、人民教育出版社、教科书出版发行委员会[6]、课本出版领导小组[7]，旨在分类管理保障教材供应。随后，1951年教育部、出版总署在第一届全国教科书出版工作会议及课本发行会议上，重点探讨了当前教材供应的滞后问题，并针对资金、纸张以及印刷等紧迫性议题寻求解决方案[8]。伴随着区域内教材统一定价机制的确立[9]以及“中小学教科用书表”的颁布使用，教材供应的秩序逐步稳定。从1949至1966年，人民教育出版社先后编辑出版了四套统编教材，力求保障教学质量与宣传无产阶级意识形态并行。1960年，教育部成立中小学教材编审小组，建立相应的审查制度。同时，责令相关领域专家专管编辑工作，实行专人专责、分开管理的原则，提升了教材治理的专业性。

这一时期，除旧布新，规范统一。对旧教材进行规整改革，迈出统编自制的步伐以确保社会主义的办学方向，自觉明确教材建设的指导思想和管理目标，初步形成了集中、有序的教材治理格局。但是，现代化器物层面的基本问题如经费、物质条件等仍困扰着教材的编写与供应，在人员上也供不应求，使得改革开放前我国的教材治理基本处于蒙昧状态，制约着教材治理效能的发挥。值得注意的是，这一时期的治理主体已经开始意识到教材的建设与管理单纯靠模仿是行不通的，需要寻求制度突破口，从权力集中、一元主导的传统治理体系样态开始转向放权探索的初步尝试，拉开了教材治理现代化的帷幕。

2.恢复与尝试：教材治理的现代化萌芽期（1977-1984年）

十一届三中全会的召开，标志着中国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新纪元。1977年8月，邓小平同志在《关于科学和教育工作的几点意见》中提及：“关键是教材，教材要反映出现代科学文化的先进水平，要符合我国的实际情况。”[10]直至1983年，邓小平同志提出：“教育要面向现代化，面向世界，面向未来。”教材建设成为实现四个现代化的当务之急，中小学教材建设步入短暂的恢复期，随后大踏步走上为现代化服务的道路。

第一，教材治理目标指向“为国家培养现代化人才”。改革开放以后，党和国家的工作重心变为“以经济建设为中心”，教材从政治附庸与阶级专政的工具开始转向为国家现代化培养人才的抓手。1977年，全国中小学教材编写工作会议的各科教材编写组确定了新统编十年制中小学教材的指导思想：“为实现我国四个现代化培养又红又专的人才。”

第二，重建国家主导与统一要求的国定制。1977年，成立了中小学教材编审领导小组，制定了全国统一的教学计划和教学大纲，确定中小学统编教科书的指导思想和编辑要求。1982年，国家出版事业管理局成立教材办公室，确保各类教材的出版发行和及时供应，标志着国家主导的基础教育教材治理体制的全面恢复。

第三，一纲一本，编审合一，高度统一。1977年召开的全国教材出版发行工作会议要求，统编教科书由国家统一发行、统一定价，教材出版发行要“按时、足量”供应，做到“课前到书，人手一册”[11]。为此，国家组织重建教材编写队伍，除原有人教社的中小学教材编辑人员外，还向全国各地区借调中小学教师和教材工作人员，不断充实和加强教材编辑出版的专业力量。1978年秋季，人教社第五套十年制中小学教材在全国供应试用，扭转了各地使用教材参差不齐的局面。此外，教材编审和出版发行仍沿用过去相关规定，教材建设逐步恢复。1980年12月，中小学学制从十年制向十二年制过渡，随后教学计划不断调整、教材频繁修订，涌现大量面向不同学制和区域的通用教材和实验教材。

在改革开放后快速恢复教材治理秩序，以适应经济社会的发展形势。此时，保障教材建设与教学需要成为摆在教材治理主体面前的首要工作。因此，治理模式仍是以自上而下的单一政府治理、保障教材治理的基本运行为主。值得注意的是，国家从政策层面提出了教材治理的现代化目标，实验教材的频频涌现成为助力改革开放的育人依托。

3.革新与转型：教材治理的现代化探索期（1985-2011年）

20世纪80年代，伴随着教育体制改革的深入推进，国家调整了教材建设与管理的策略方式。在保持统一标准的同时，政府开始强调教材治理的灵活性和适应性，推动教材治理体系的全面革新。统一的前提下，增强教材治理的灵活性与适应性。此外，国家也积极推进基础教育课程教材改革，致力于促进教育公平。

第一，教材治理目标积极与社会主义市场经济体制相适应，强调促进“人的全面发展”。这一时期经济与社会发展出现了阶段性转换，筑牢基础、稳扎稳打成为制定各项战略的出发点。党中央、国务院多次以政策文件形式明确提出把我国以经济增长为目的转变到依靠科技创新和提高国民素质的发展道路上，推动了素质教育在基础教育中的实施。素质教育目标的确立为教材的多样化发展创设了必要性前提和可能性条件。教材治理目标定位从效率优先、注重双基转向优质均衡、强调学生发展，致力于培养学生的“知识与技能、过程与方法、情感态度与价值观”。

第二，完成由国定制向审定制的转变。20世纪80年代以来，在教育体制改革和基础教育课程改革的大背景下，教材建设的体制机制也开始转型发展，地方教育诉求的差异性进入了决策者的视野，国家开始赋予地方制定具体化实施政策、计划的权力，管理体制从整齐划一的统一管理走向多方参与的治理，治理权力开始由国家向地方和学校重新配置，以适应不同地区经济发展和办学水平差异的需要，逐步形成了“党委领导、政府实施、学界参与、属地管理相结合的教材管理体制”[12] 。2001年5月，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，提出“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。明确了地方、学校教材治理的主体职责，指出由省级中小学教材审定委员会负责地方课程教材的审定。

第三，引入竞争机制，深化编写审查、出版发行、选用供应等治理机制。1985年1月，教育部印发《全国中小学教材审定委员会工作条例（试行）》，规定中小学教材建设编写与审查分离，各级各类主体都可以参与教材编写[13]，第一次建立审定中小学教材的权威机构——全国中小学教材审定委员会及各学科教材审查委员会，规划协调教材审查的各项事宜。中小学教材多样化由此开始。此后，陆续出台了一系列审定条例和章程，对教材审定的组织机构、工作原则、经费使用、送审办法和审查标准作出具体规划。1988年颁布的《九年制义务教育教材编写规划方案》还指出，要“把竞争机制引入教材建设，通过竞争促进教材事业的繁荣和教材质量的提高”。此外，首次以制度建设协调保障经济欠发达地区教材的供应，教科书循环使用制度与免费供应制度也进一步完善了教材的保障机制。

国定制以往对于一元化管理的过度侧重一定程度上限制了地方和学校参与教材治理的积极性。这一阶段由两级管理体制转向三级管理体制，分级规划的教材治理体制体现了教材治理多元参与的民主诉求，在保证国家宏观管理的基础上，促进课程教材改革的顶层设计与地方实际探索相结合，教材治理的现代化道路由此产生了新的治理基础和结构动力。同时，教材治理的主体权责逐渐分明，教材治理各个环节从各自为政向循章依制转变，市场参权成为基础教育教材治理机制的新型运行方式。为后期基础教育教材治理的发展与繁荣奠定了坚实根基。但变革的同时也存在一些问题，比如教科书克隆现象严重、教科书评价制度缺失、教科书市场机制混乱等[14]。

4.赋能与繁荣：教材治理的现代化增速期（2012年至今）

党的十八大以来，党中央高度重视教材建设，明确提出教材建设是国家事权，强调了教材培养时代新人的重大使命，为深化教材建设体制机制的改革创新注入了强大动能和新的活力。由此，教材治理进入新时代。

第一，教材治理目标彰显“教材建设国家事权”与“立德树人”。党中央高度重视教材建设，强化了党对教材的领导和教材的育人功能。落实立德树人任务和健全立德树人机制是贯穿课程教材改革的一条内在主线，也是党对“培养什么人、怎么培养人、为谁培养人”提出的具体要求。2018年9月，习近平总书记在全国教育大会上强调：“教材是传播知识的主要载体，体现着一个国家、一个民族的价值观念体系，是老师教学、学生学习的重要工具。教材要坚持马克思主义指导地位，体现马克思主义中国化的要求，体现中国和中华民族风格，体现党和国家对教育的基本要求，体现国家和民族的基本价值观，体现人类文化知识积累和创新成果。”[15]党的教育方针和人的全面发展目标的具体化凝聚在核心素养上，构建了学生发展核心素养的总体框架，凸显了以人为本的价值理念。

第二，教材治理体制呈现宏观指导下的多元共治特征。健全了“统筹为主，统分结合”的三级教材管理体制，形成国定制与审定制并行、国家集权和多元共治并存的治理格局。治理的主体责任与分级管理全面落实，治理权力的配置进一步优化，教材管理和研究的专业机构相继成立。

第三，形成规范的教材治理长效机制。主要体现在两个方面，一是教材选用机制的民主趋向，下放定价权力[16]；二是教材编写取消立项核准制度，完善非统编教材的送审制度，实行主编负责制。2014年《关于全面深化课程改革落实立德树人根本任务的意见》恢复了道德与法治（思想政治）、语文、历史三科统编、统审、统用，强调教材建设的意识形态安全。此后，还进一步要求增强教科书内容的适切性、时代性，提出了重大主题进课程教材的新要求。三是教材审核实行“五审三关”，实行政治审核、专业审核、综合审核、专题审核和对比审核，全面把好政治关、科学关、适宜关[17]。四是加强教材的跟踪监测机制。全面调查与追踪各区域内各级教材使用状况，对教材使用情况进行有效监测与反馈，净化教材建设的市场与制度环境，为教材更新机制提供有力支持。2019年，国家教材委员会发布《全国大中小学教材建设规划（2019-2022年）》，随后教育部颁发《中小学教材管理办法》等四个管理办法。这些规划和管理办法体现了对教材建设国家事权的推动与落实，标志着对教材建设的统筹指导、规划引领、管理体系完善及检查监督的系统性布局。

这一阶段，培根铸魂，启智增慧，施行彰显国家意志的教材政策，伴随着课程教材研究的深化以及对教材重要性的认识，教材治理机制不断完善，教材治理呈现出多主体、制度化、法治化、体系化的现代样态特征。国家对于教材治理的现代化制度体系进行了较为完整的顶层设计与实践探索，构筑了多元参与、互动有序的治理格局，政府的主导协调作用得以发挥，提升了地方、学校等主体的能动性。

二、基础教育教材治理现代化的演进逻辑

1.在历史和现实的融通中日渐彰显“人的全面发展”

在教材治理现代化蒙昧期，我国教材事业的发展仍以“自强”为核心，在当时众多矛盾积聚的情况下，教育、经济、文化等方面的利益要服从政治利益[18]。教育资源的分配、教材制度的提出与落实、教材治理体制机制的构建，都从国家和人民的整体利益出发，意在满足当时社会发展的迫切需要。在教材治理现代化萌芽期，我国把经济建设作为社会主义建设的中心任务，重新厘定了教育服务国家经济建设的重要战略地位，教材治理的目标定位转向“为经济建设服务”，全社会形成了尊重知识、尊重科学技术的风气，教材以强调“双基”为主的学科本位为基本进路。在教材治理现代化探索期，为了让教材更好地适应科技发展的新要求，国家在进行教育体制改革简政放权的基础上，全面推进素质教育。教材治理目标定位真正从“为经济建设服务”转向对“人的发展”的关注，教材在内容选择和编制上关注学生主体、联系社会生活和科技发展，致力于培养整体发展的人。在现代化增速期，教材治理承担着落实立德树人的重要使命，人的全面发展具体化为培养学生的“核心素养”，教材改革进入核心素养时代，重大主题进课程教材更是彰显了党领导教材的中国特色。

2.在规制和放权的探索中逐步凸显国家“元治理”的职能

教材治理现代化蒙昧期直至现代化萌芽期，教材在过渡的基础上逐渐迈出自主编制的探索步伐，确立了我国教材的国定制度，国家仍以直接管理的角色出场。在社会主义教育方针的背景下，教育权限曾短暂下放，但由于忽视主客观条件，“大跃进”色彩浓厚，尤其导致教学质量的下降，最终中央以“提升教材品质”为目标对教材进行全面整顿。教材治理现代化探索时期，从分级管理、地方参权到三级管理体制的确立，彰显出“统一管理”向“多元参与治理”的转变。顶层设计与基层探索的结合方案，调动了地方和学校主动参与教育管理和改革的积极性和创新性，使权力配置陆续从“规制”走向“赋能”，不仅为有序实现教育治理主体的协商共治提供了政策指引，也为构建具有中国特色和世界水平的高质量教育体系提供制度支撑。现代化增速期，在三级教材管理模式下，国家教材委员会负责教材工作的宏观统筹，教材局负责制定完善教材建设的基本制度规范，课程教材研究所负责开展教材建设重大问题的理论与实践研究，形成了决策、实施、研究三位一体的工作格局，搭建起分工明确、权威性高、专业性强的教材治理框架，确定了国家宏观调控、谋划全局、统筹协调的“元治理”角色定位。政府发挥作为“元治理”的唯一主体，协调、平衡不同治理主体、不同治理安排与行动之间的关系，缓和不同治理模式结合所产生的冲突，承担着制度设计、框架确立、决策主导的“元治理”职能。

3.在继承与创新的互动中日益形成系统规范的体制机制

首先，以制度体系建设为手段。在教材治理的现代化历程中，教材编审制度由国定趋向混合，发行制度由单一转向多元，选用制度由制定走向选择，保障机制上教材由购买变为免费。由此，教材治理在现代化历程中从单一政策文件的规定，逐步发展到制度、机构、人员的整体规范与完善，形成了卓有成效的教材制度体系。其次，以管理机构建设为支撑。现代化蒙昧期，成立专管教材编写出版的人民教育出版社；现代化探索期，全国中小学教材审定委员会和各学科教科书审查委员会相继成立，承担审定职责，成立“国家基础教育课程教材工作领导小组”负责基础教育课程教材建设的规划协调、领导决策[19]。现代化增速期，教育部将“国家基础教育课程教材工作领导小组”的名称更改为“教育部课程教材工作领导小组”，管理职责范围由基础教育扩大到基础教育、职业教育、高等教育[20]。随后，国务院成立国家教材委员会，指导统筹全国教材工作，承担全国教材的管理协调工作。管理机构的确立进一步厘清教材治理与国家意志的内在关联，更加体现了教材作为国家事权的重要性。此外，国家积极筹建教科书研究平台，推进我国教科书建设进入新时代。最后，通过市场参权激发治理活力。通过引入市场机制，达成政府与市场的良性互动，构建教材治理中政府、学校、市场以及社会的新型关系，优化治理格局，提升教材治理效能，激发制度体系的活力。现代化探索时期，《九年制义务教育教材编写规划方案》明确要求“引入竞争机制”[21]；在现代化探索期，市场地位明显增强，在教材编写上由统一规划变为立项核准，建立了出版发行的招投标制度，进一步推动教材建设的多样性，激发制度体系的创新。教材治理机制以制度为依托，以市场机制为动力，以机构为抓手共同推动教材治理现代化转向，体现出教材治理能力的提升。但在此过程中，仍旧存在一些问题亟待解决，如监督评价机制缺位、教材信息化建设落后治理现代化进程等。

三、基础教育教材治理现代化的未来路向

1.锚定方位：坚持党的领导、立德树人与“人的现代化”相结合的三重逻辑

坚守正确政治方向与价值引领，是教材治理现代化的核心基石，引领着教育高质量发展。首先，坚持以党的领导为纲领，是基础教育教材治理现代化的应有之义。立足新时期教材建设的全局，首先要明确教材治理现代化路向的指导思想和方位，而坚持党对各项事业的领导地位就是教材治理的思想方位的本质内涵[22]。由此，为实现教材治理的现代化，必须坚定地以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，将党的指导思想融入教材治理的每个环节，以确保教材治理工作具备科学性、时代性和前瞻性。其次，坚持以立德树人为核心，是基础教育教材治理现代化的必然要求。教材建设必须坚持以立德树人为统领，正确处理好人才培养方向性与人才培养质量与规格的关系[23]。实现教材治理的现代化，就要把育人效益、社会效益放在首位，坚持育人价值导向。再者，教材治理现代化通过人的现代化得以实现，人的现代化又会促进教材治理的现代化，人的现代化也是教材治理现代化的根本追求。教材治理体系和治理能力的改革创新离不开对人的现代化的认识与把握，而人的现代化包括治理理念、能力结构及价值追求等方面的现代转型。这就需要从教材体制机制出发，始终秉持以人为本，充分尊重主体的需求，全面兼顾主体能力培养的全面性、协调性与创造性，将上述发展观念嵌入教材治理的现代化实践。

2.体制完善：深化上下贯通的教材治理体制改革

新时代深化基础教育教材治理体制改革的关键在于为三级主体建立一套行之有效的规范体系，明确各主体的权责关系、权力运行边界和运行空间以真正实现教材治理职能的现代化。

第一，国家要坚持系统设计，谋划教材治理新格局。当前国家层面已搭建起教材建设的“四梁八柱”，凸显教材国家事权的重要地位。未来，国家将继续统筹协调，整体设计，厘清地方、学校的主体权力，为三级主体参与教材治理规划好共同目标、基本原则、重点任务、权力边界和行为准则，谋划好基础教育教材建设的重点、关键、必要环节，保障教材公共利益的最大化实现，建立教材治理的现代化新格局。第二，激活地方教材治理体系，发挥地方政府上下协调的职能。地方教育行政部门作为上承国家大政方针下启学校教材治理的中坚力量，兼有决策层和普通行政层两方面职能[24]。在此基础上，地方要在国家教育改革精神的引领下，依据本地区教材建设实际情况，厘定教材开发与管理权的归属，探索因地制宜的地方教材治理与建设规划，完善地方教材治理的制度体系。同时还要积极组织专家学者进行政策文本、实施效能、教材建设的相关调研，以科学研究支持地方教材建设与管理。第三，强化学校教材治理职能，响应教材治理责任制。学校一方面要密切关注并响应国家政策，确保教材合理、合规选用；另一方面，应制定适宜本校特色的管理方案，如定期将教材使用和更新情况报告给地方教育主管部门，以此对国家的教材政策执行情况进行有效监控和质量评估。

3.机制创新：构建协调联动的教材治理长效机制

教材治理机制，就是利用制度管理来统筹协调教材各项事务，教材治理机制反映了教材治理能力，有着更深层次的决定作用。然而，囿于各种历史和现实因素，教材治理机制的协调性、联动性还需要加强，可以从以下几个方面进行优化。

首先，完善教材治理的法治基础。完善的教材法治体系构成教材治理现代化的核心指标，确保治理权力的合理与权威性。当前教材相关立法仅在《义务教育法》第三十八条至第四十一条中有所体现，应从法律层面上对于教材建设的关键环节和突出问题予以约束和规范，科学制定教材建设法律法规和相关行政法规来改变教材“无法可依”的建设现实[25]，实现教材治理行政法规与专门法律的协同规制。其次，健全教材审查和监督评价机制。强化教材审查，提升国家教材治理的监督评价能力，既是教材建设科学管理的必然要求，也是行稳致远、惩戒问责的应有之义。因此，一是要制定监督评价标准并依标推动第三方监测的常态化，监督教材治理主体及其人员依法准确行使权力，压实主体责任。通过合适的渠道向社会公示，广泛征求意见，探索教材审定的听证会制度，形成上下贯通的教材信息反馈系统。二是在审查原则上注意文化价值因素和公序良俗的把握[26]。优化教材审查和监督的队伍，对编审人员的组成以及人员本身的素养与学识进行筛选，提升编审人员的资质门槛。打造一支思想政治素质强、专业水平硬的高素质、专业化的编审队伍。再者，探索大数据、人工智能等技术与教材治理各机制的融合路径。一是规划国家教材数据平台，推动教材治理信息化建设。逐步开展社会化、服务型教材数据备份和认证，实施教材资源分级、分类管理，确保教材数据可溯源，实现教材信息资源的开放共享；二是着力构建基于数据的评估机制，完善的教材基本信息数据采集、传输、分析机制，以便从数据的角度对教材治理的效果和质量进行科学评估并提出基于数据的优化建议。

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[作者：孙文静（1993-），女，山东平度人，教育部课程教材研究所，助理研究员，博士；王攀峰（1977-），女，湖北荆州人，首都师范大学教育学院，教授，博士生导师。]

【责任编辑 郑雪凌】

引用格式 *该文为北京市教育科学“十四五”规划2021年度优先关注课题“教育研究范式创新研究”（BBEA21005）的阶段性研究成果

T：通讯作者