教育治理效能的本质、特征与提升路径

摘 要 教育治理效能是教育主体及其他教育利益关涉方在教育活动中，以符合国家教育目的为前提，通过平等共治、民主协商、多元参与和动态平衡等治理措施，促进教育效率、教育质量、教育效益、师生身心健康与可持续发展水平提高等积极作用实现的整体能量。教育治理效能具有合目的性、整体性、有效性、过程性、多元参与性五个主要特征。通过设定与时俱进的目标、明确教育治理主体的定位、推进教育治理主体的交流、健全教育治理保障机制、确保教育治理效能评价科学，实现教育治理效能的整体有效提升。

关 键 词 教育治理；教育效能；教育治理效能；教育治理现代化

引用格式 韩毅初，温恒福.教育治理效能的本质、特征与提升路径[J].教学与管理，2024（33）：30-34.

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，让治理问题成为各领域研究的热点，到十九届四中全会提出“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”重要论断，再到十九届五中全会提出“国家治理效能得到新提升”，重点体现在“新”上，要让“社会主义民主法治更加健全，社会公平正义进一步彰显，国家行政体系更加完善，政府作用更好发挥”，就是要在现有的国家治理效能基础上，向更好、更快、更强、更科学、更幸福层次迈进。教育治理是善政与善治的统一，教育治理效能是国家治理效能的有机组成部分。在推进教育治理体系和治理能力现代化进程中，政府、学校、社会之间应该科学统筹、协调合作、融合并蓄，从而提升育人的整体性功能。

探寻教育治理效能如何提升的路径，首先应当厘清教育治理与教育治理效能的理路，避免教育治理的滥用和曲解，即有的学者将治理应用于一切管理活动，有的学者混淆了治理的本意，造成了教育治理效能理解上的混乱。其次，从融合式教育现代化的角度审思教育治理体系与治理能力现代化的时代意蕴，将“时代先进性”注入教育治理体系与治理能力现代化中，还教育治理以时代本色，赋予教育治理效能以时代能量。最后，以实现“合目的的整体有效性”为抓手，从既“对”又“快”、既“好”又“省”、既“全”又“久”出发，提炼出提升教育治理效能的有效途径。

一、共治到善治：教育治理的应然愿景

1.治理与教育治理的本质

治理，其意指国家与人民更好地运用科学有效的方法来管理诸多事务，以期达到先进水平，且促进多元主体的广泛参与，实现国家和人民的切身利益。从本质上来看，治理是一种非暴力、非统治、非压制的协同动态过程，更应该是面向国家、组织、个人进步的一种有效工具。怀特海在《教育目的》中也指出，对一个国家来说，重要的是它的各种类型的进步因素之间应该存在一种极密切的关系[1]。学校通过自我管理，协调教育、教学、科研、后勤和师生员工等诸多要素，同时受到教育行政部门对学校的管理，还受到社会舆论的监督，因此，学校成为了交汇着社会进步诸多要素的载体。单向度的、线性的、刚性的教育管理模式很难有效协调要素间的相互作用，教育逐步转向系统性、复杂性、柔性的治理，为整个教育系统及相关利益关涉方从共治向善治提供了内在发展动力和更加包容开放的参与性基础，同时，这也促使我们思考何为教育治理以及教育治理何为？

关于教育治理，不同学者由于关注的视角不同，给出的界定也丰富多样。国内对于教育治理的界定深受联合国全球治理委员会对治理的解读的影响。例如，孙绵涛认为，教育治理是通过一定规则和程序对教育中相互冲突、相互竞争的利益各方进行调解的一种过程[2]。褚宏启认为，教育治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程[3]。进一步分析两位学者有关教育治理的界定，可以发现很多相同之处：第一，两者强调秩序性。治理不是无序地参与，而是在一定秩序的基础上，即依据规定的制度、规则和程序，有序地开展合作和调解矛盾，是一种有意向的秩序性。第二，两者强调多主体性。前者强调利益各方，后者进一步明确教育治理范畴内的主体构成，体现出教育治理更具多元化、整体性、联系性和生动性，富有强大的生命律动。教育治理超越了占有性单子式个人主体性的局限，避免了各主体在参与过程中肆意放大自身利益诉求，在制度民主的基础上，增加了协商的民主，通过主体间性实现和谐、平等的多主体参与的协同机制。第三，两者强调合目的性。教育治理符合预定和不断生成的目的，旨在解决教育公共事务中存在的难题，积极反馈各方利益的诉求，并通过有效手段和措施予以实现，从而促进教育能够持续健康发展，而不是无目的或者满足单一方的利益诉求。第四，两者均强调过程性。教育治理是调解或管理教育事务的一种过程，教育治理是动态演绎，多方积极参与，调解利益相关方的矛盾，协调各主体间的利益诉求，进而实现多元参与、动态平衡的教育民主治理。然而，两位学者对于教育治理的界定在实现的路径上存在一定差异，前者侧重于“调解”和“参与”，后者倾向于“共同管理”。从理解上来看，“调解”是针对多元主体间存在的现实矛盾而提出，“参与”则是治理的方式。控制和叙述是两种取向的教育管理组织的治理模式，前者旨在行使对教育组织的控制，后者提供一种语言和对话的结构，即给所有人以平等的话语权力[4]。而参与就是叙述的外显形态，让利益相关方以平等的姿态从事公共教育事务。共同管理则更加关注多元主体间的联系性，更强调教育治理是多元主体的民主共治。

由此可知，教育治理并不是政府单一主体的自上而下的管理[5]。教育治理创造的结构和机制是多元主体间相互影响、彼此合作、开放共享的，而不是依靠外部强加管制和统治来实现。教育治理需要在多元参与主体间构建一种动态平衡机制，将消极的教育治理状态科学地转化为一种“和实生物”的共同参与的积极状态。共治机制便是教育治理的实现路径，通过协调诸方利益，为共同参与主体朝向积极目标提供机制支持，以积极的目的将共同参与主体有机地联系起来，自发地形成一个彼此融合发展、协商对话与共生共在的成功机体，而这一成功机体正是良好的教育治理生态形成的过程实体基础。这种成功机体内部的个体，作为教育治理生态网络中的一个有生命力的节点产生着各自的影响，各个节点的联结便是协商对话的途径，正是自我中的他者会引发一种否定张力，维持精神的活力[6]。所有的利益关涉主体可以有效地运用教育治理生态网络，即个体与他人协商合作，化解分歧的同时，追求自身有关教育价值的诉求。如果说共治是教育治理的手段，那么善治便是教育治理的终极目的，而好的教育治理恰恰是教育治理的应然愿景，从共治到善治是一种教育治理逼近理想的探索过程。如果说教育的善治是对政府、学校与社会的整体要求，而善教则是对学校的内在规定性要求，善教是实现教育善治的基石。欲实现教育的善治，必须不断优化学校各要素的功能，提高学校治理效能，进而推动教育治理效能的转型升级。

2.教育治理效能的本质

探究教育治理效能是什么，首先要明确教育效能的内涵。教育效能是学校效能的延伸和发展，从1966年发布的《教育机会均等》（《科尔曼报告》），到2009年查尔斯·佩恩（Charles. M. Payne）撰写的《改革如此之多，变化如此之小》，可以看到学校教育的无效和失能的“证据”，一度让我们对学校教育产生了些许的怀疑。学校教育改革成效似乎较低，或许教育改革规划与学校的现实需要存在脱节是最主要的原因。然而，科尔曼等人的研究依然是有问题的，只是考核了不同族裔学生的学习成绩，而且研究控制缺乏精确性，更为片面的是，仅将学生成绩作为学校教育的有效性评价指标，而忽视学生整体人格发展的考量，曲解了学校效能或者教育效能的应有之义。通过系统梳理和综合分析前人与自己有关教育效能的观点，温恒福认为，教育效能是教育主体在教育活动中展示出来的积极作用的整体能量[7]。该论断是一种内在品质论，并提出了“合目的的整体有效性”作为教育效能的特殊品质，以此应对教育效益、教育效率和教育质量都不能全面系统地解读教育效能的困惑。因此，教育效率、教育质量、教育效益是工业文明的产物，已经无法适应新时代中国特色社会主义对教育的总体要求。信息文明、生态文明时代呼唤教育效能，更是对传统教育弊端的建设性批判，避免人们在追逐“分数GDP”的道路上狂奔，从而更高效地发挥教育活动各要素的积极作用。因此，教育治理效能就应该是：教育主体及其他教育利益关涉方在教育活动中，以符合国家教育目的为前提，通过平等共治、民主协商、多元参与和动态平衡等治理措施，促进教育效率、教育质量、教育效益、师生身心健康与可持续发展水平提高等积极作用实现的整体能量。

二、让治理增效：教育治理效能的特征

通过对教育治理效能赋予“合目的的整体有效性”这一核心品质，进而激发教育治理效能内部诸多要素的耦合反应，研究发现教育治理效能具有五个主要特征。

1.合目的性

合目的性是教育治理效能的制度性和方向性的特征，只有符合国家的及其他层次教育目的的实现程度才能成为教育治理效能的主要内容，那些看似热闹，对实现教育治理无任何用处的协商与探讨就不能纳入教育治理效能的范围。这也说明教育治理要考虑时间成本，在一定的制度和规则、有效的时间和有效的利益主体的共同作用下，通过多元参与、协商共治以实现诸多层次的教育目的基本一致。教育治理效能的高水平合目的性就是促进国家教育目的的贯彻落实、学校办学目的的顺利完成、教师教学目标的高效达成、学生学习效果的积极提升，满足家长对学生健康成长的热烈期望以及社会对理想学校的强烈渴盼。

2.整体性

教育治理效能从本质上看是多元主体协商共治的能力，涉及诸多教育主体及利益关涉对象，这也决定了教育治理效能的提升不是线性的提升路径，是一种整体涌现性、关系网络性、协同多元性的新思路。单纯地依靠若干次协商会议就希望实现最佳的治理效果是不可能实现的，需要建立健全教育治理的协商机制、决策机制以及监管机制，以求建立健全现代教育治理体制和建设现代学校制度。它取决于从上位到下位、从宏观到微观、从要素到整体、从管理到治理、从听取到参与、从孤立到关系、从实体到机体、从零散到融合、从对立到统一的整体观照与把握，从教育治理的大局着手，政府转变职能，社会积极参与，学校主动变革，解决显性的和潜在的冲突和矛盾。

3.有效性

有效性是教育治理的本质特征，与合目的性是相得益彰的。教育治理的有效性是政府机构、社会组织和相关主体在符合国家教育方针的基础上，实现各方教育目标的诉求，更好参与处理教育的公共事务。通常以目标达成度为标准，审查教育治理的成效。教育治理的目的是为了创生“强国福民”的教育，是为了国家富强和中华民族伟大复兴，是让人民更满意、更奋进、更幸福，通过发挥各方的积极力量，为教育公共事务的高效处理提供高质量、高水平、高境界的观点、方法和策略。教育治理有效性的测量，不能简单地采用单一指标，避免还原论，因为人的潜在能力很难仅通过若干测量工具就可以检视。同时，通过若干指标或许可以协助判断学校发展的效果或者发展的程度，但是却很难测量学校育人效果的潜在性和长久性，这或许是《科尔曼报告》所无法解答的。

4.过程性

教育治理本身就是一个多元参与教育事务的过程，而教育治理效能更是这个过程的产物，而且是动态增减的。满足诸方利益的协商就会促进教育治理效能提高，若不能有效地解决诸多利益关涉方的矛盾，则会在一定的时间周期内维持较低的教育治理效能。教育治理的成效受制于协商的动态性的影响，而且过程性也是教育治理成效的重要指标，积极高效的过程可能产生较高的教育治理成效，因为积极高效的过程本身是教育治理的保障，偶然性的高效教育治理并不是教育治理效能的本质特征，而应该是持续的高效教育治理。同时，积极高效的教育治理旨在实现诸多层次的教育目的的一致性。

5.多元参与性

人们普遍认为通过协同努力来解决自己的问题，改善自己的生活[8]。当集体失能，无法通过合理合法的方式去解决涉及自身利益的问题，就会变成“乌合之众”，通过大多数人的“暴政”方式实现自身的诉求，这样只会造成教育活动的混乱，缺乏建设性的力量，也不符合教育改革与发展的实际。而多元参与性是教育治理效能的重要特征，确定了参与主体的范畴，从单一转向多元，能够有效解决利益诉求无法上传问题的困扰，有利于满足多元主体的利益诉求，更好地实现弱势群体的利益。多元参与是为了更好地解决多元教育利益和教育目标的有效实现，也是教育公平的有效保障。

三、为治理赋能：教育治理效能的提升路径

1.立足长远：目标设定要与时俱进

新时代中国特色教育治理现代化亟需提高教育治理效能，以应对“不均衡”和“不充分”带来的中国特色教育现代化的复杂性和多元性特点。当今，中国教育既有农业文明和工业文明的时代特征，也具有信息文明和生态文明的时代特征。如何实现教育治理现代化，就是要科学地处理教育治理进程中的“变”与“发展”的问题，推动教育治理“合目的性”的实现。中国的教育现代化进程，不是经典现代化理论、新现代化理论或者后现代化理论就能解决的，亟需一种更为开放包容的、有机整合的、积极中庸的、谦逊进取的教育现代化理论，即融合式教育现代化理论。融合式教育现代化是科学地将教育的工业化进程、信息化进程和生态化进程融合于教育改革创新的统一进程之中，提高教育的健康、发展与文明程度，创建世界先进教育体系的过程。既要尊重历史传统和现实条件，又要解放思想，勇于开拓创新，积极拥抱新文明；既要学习总结西方现代化经验，又要关注借鉴后现代思想的深刻洞见；既要客观地学习资本主义教育的优秀经验，又要充分发挥社会主义的优越性，努力创造具有中国特色和世界先进水平的“强国福民”教育[9]。没有观念的现代化，就没有先进的观念引导现代化[10]。基于融合式教育现代化理论，新时代中国特色教育治理现代化所需要的先进观念就应该包括与时俱进、民主和谐、整体有机、包容开放、互学互鉴、幸福奋进、积极高效，以剔除西方科学理念中的政府和市场、自由与保守、专制与民主等简单二分法的消极观念。要正确把握我国教育治理的现实，以“时代先进性”作为教育治理的时代改革方向，创新性发展并超越国内外教育治理的观点和措施。教育治理需要立足国内和国外两个宏观的大局，还要兼顾校内和校外两个微观现实，调动政府、社会、学校以及其他有益的教育参与力量，共同协力推进教育治理体系的构建和完善，全面提升教育治理效能。

2.立身尽责：高效载体要各司其职

教育治理要“同人民群众期待相契合”，教育治理主体中的社会，就是这种“契合”的重要载体，是教育的支持者和监督者。教育的其他主体还有政府和学校。政府是教育的举办者，是“舵手”，明确教育发展的基本方向和根本目的；学校是教育的执行者，是“划船人”，贯彻教育的总体目标，并结合学校与地方特色制定自身的发展目标。新时代中国特色教育治理现代化的实现，就是要明确各主体的职能和权益，让政府管好应该管的事，根治政府的“多动症”和“乱动症”；让学校甩掉形式主义的负担，学校既无法忍受“不可承受之重”，亦没有理由享受“不可承受之轻”，应该让学校承担起应该承担的责任。教育治理的质量还需要接受社会的监督、社会的支持和参与，学校与社会的关系决然不是割裂开的，不同层次、不同类型的学校都需要与社会密切地开展合作，汇聚社会的力量办教育，让受教育者能够顺利适应社会，满足社会对人才的渴求并创造巨大的社会价值。教育治理不是通过分享权力而实现高效能的治理，而是通过参与、存在和叙述来影响教育政策的制定和执行。国外学者通过实证研究发现，教师参与决策的程度与学生决策程度、学生动机激发及学生自我效能感之间存在正向关系[11]。学校的内部治理还要明确教师和学校的关系，激活教师的领导力，提高其学校事务的参与度，有利于学校进行积极有效的民主变革，克服学校内部僵化的行政管理痼疾。要确保教职员工的主体地位，将教学管理的自主权合理地反馈给教师，让教师可以积极开展教研活动，鼓励教师根据自身的人格特点和知识结构，形成多元的教学风格，让教师更加出彩，让学生学得更快乐。

3.立言有理：多元主体要集思广益

教育治理实效性是教育治理主体共同参与治理以及多元博弈的结果，就是各个教育利益主体通过理性决策以及彼此间的相关作用形成共识性的决策。教育治理的多元主体要以有约束力的规则和制度作为保障，促进多元主体由非合作博弈转向合作博弈，以“又快又省”的理念开展教育治理，注重理性、公正和效率。教育治理不是突出个人能力，而是发挥教育机体的整体效能，以创新和变革为动力。学校与教师不应该拘泥于当下而以偏狭的视野和迟滞的思维模式教授陈旧的知识，而是要面向未来，将学校变成一个接纳改变的地方，并鼓励不断进行再审视、再创造，将社会中发生的颠覆性变革体现在教育中[12]。要追求动态性的教育治理效率，而不是片面追求一时的和谐一致。节约教育治理成本，追求教育治理的最佳效益。教育治理的成本是政府、社会与学校各主体之间利益目标相冲突而导致的教育效益损耗，最优的教育治理就是教育治理成本总和最低。教育治理应该发挥中国特色社会主义民主制度的优越性，通过协商民主形式，提升教育活动各要素的协同配合，充分重视现代科学技术和生态理念在教育治理中的应用，构建“互联网+协商”“大数据+决策”“云会议”等线上治理机制，降低教育治理相关主体的时间成本，以强化主体关系的有机整体性，通过整体协商达成整体结构最优化，创建高效教育治理体系，实现合作效率的最大化。

4.立志公平：保障机制要权责明确

教育治理更应该兼顾教育公平理念，让弱势群体和困境人群及其子女能够畅通表达利益诉求，保障此类群体可以广泛参与教育治理，并有能力、有渠道、有策略去捍卫弱势群体受教育权益。归根结底，教育治理就是要杜绝权力与资本的滥用与联合，避免教育公平受到侵害。更应该深层次地审视教育治理的新要求，不仅保障每一名学生公平享有受教育权，更要让学生学会创造幸福，拥有持续的幸福，促进学生身心协调发展[13]。如何解决人民群众对美好、幸福、阳光、公平、优质教育的需求与教育供给不足间的内在矛盾，成为教育治理改革的深水区和核心区。为了让更多的人通过公平的教育实现自身健康发展、高效发展以及幸福发展，就应该改革招生考试制度，保障学习者公平地参与各级各类考试。教育善治的终极目的就是让教育各主体感受到幸福和公平，建立健全各项教育治理的体制和机制，确保政府能够依法履行自己的职责，践行其对教育者与受教育者的承诺，明确教育治理满意度指数的重要考核指标地位。建立以第三方评价机构为主的社会监督和社会调查机制，发挥政府的服务功能，实现依法治理。要进一步优化教育资源配置，发挥现代科学技术的功效，积极推进教育信息化建设，构建云教育平台，促进优质教育资源共享。秉持教育精准扶贫的理念，针对主要弱势群体、贫困地区、偏远地区，通过对重点区域或群体进行政策扶植和增加财政投入，激发其参与教育治理的积极性，扭转其心理贫困和对教育无感等消极影响日益加深的趋势。

5.立论科学：评价机制要精益求精

教育治理效能的可持续性测量源于教育治理的过程性特征。教育治理不仅要做到既“对”又“快”、既“好”又“省”且“全”，更重要的就是“久”，教育治理的可持续性关乎到教育治理的全局和终极评价。要明确教育治理是一个复杂的关系模型，而非实体模型，故而任何以实体思维去审视教育治理效能的行为都具有还原论倾向。要想实现教育治理效能的可持续性，就要确保相应的评估能够重视对教育治理效能的持续性评估。教育治理效能的测量应该引入复杂性科学，建构系统的评估模型，采用定性与定量结合的综合集成方法进行科学评判。在复杂系统中，其组成要素往往具有主体性，能够主动适应内外环境[14]。通过测评教育治理中各主体的建设性提议率、有效参与度、目的达成度、冲突化解率以及政策执行度和完善度等指标，以丰富教育治理效能的操作性定义，为教育治理效能实现新提升赋“新”能。

参考文献

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[13] 韩毅初，温恒福.为学生发展打好积极人格底色[N].中国教育报，2020-09-03（008）.

[14] 黄欣荣.复杂性科学的方法论研究[M].重庆：重庆大学出版社，2012：200.

[作者：韩毅初（1991-），男，黑龙江鸡西人，湖州师范学院教师教育学院，讲师，硕士生导师，博士；温恒福（1961-），男，黑龙江哈尔滨人，哈尔滨师范大学教育科学学院，教授，博士生导师。]

【责任编辑 杨 子】