乡村教师补给政策多源流机理与路向前瞻

摘 要 21世纪以来，我国乡村教师补给政策经历以组织建设性政策为主，初步构建乡村教师政策体系阶段；以能力建设性政策为主，逐步完善乡村教师政策体系阶段；以权威性与激励性政策并重，基本形成乡村教师政策体系阶段。运用多源流理论探寻乡村教师补给政策变迁机理发现，经过三大源流之间嵌套、耦合与汇聚，政策议程建立，政策变迁随之发生。为提高政策效益、提升源流耦合精准性，实现问题源流与政治源流精准嵌套、提高政策源流对问题源流覆盖程度、增强三大源流破窗动力，实现政策科学化变迁。

关 键 词 乡村教师补给政策；多源流理论；乡村教师；政策变迁

引用格式 方红，姚品俊.乡村教师补给政策多源流机理与路向前瞻[J].教学与管理，2024（33）：13-17.

乡村教育振兴的关键在于高质量教师队伍建设。21世纪以来，为优化乡村学校师资配置结构，政府出台一系列政策，取得一定成效。当前学界关于乡村教师补给政策研究较为丰富，主要集中于以下三方面：一是从政策制定角度，探讨文本内容合理性。如政策设计存在城乡二元倾向与关注点过于碎片化等问题[1]；乡村教师补给政策在政策工具选用上存在供给型工具过少与需求型工具缺位等问题[2]。二是从理论角度，分析政策执行过程中的问题。如运用史密斯政策模型分析发现政策内容存在失真与模糊、执行主体有机械与逐利倾向、目标群体消极态度以及执行环境落后与冲突等问题[3]；基于多重制度逻辑发现，中央政府在信息不完全下的政策失衡、地方政策在自由裁量权下的道德风险与乡村学校在多重压力下责任逃避等执行困局[4]。三是从政策评估角度，分析政策效果及现存问题。如乡村教师支持计划拓宽补充通道，促进专业化发展，但存在师资配置僵化与结构不合理等问题[5]；乡村教师支持计划有效解决编制问题，但仍存在政策激励效果不显著与师资交流体系形式化等问题[6]。以上相关研究主要集中于政策出台后分析，未能对前决策时期乡村教师补给政策变迁逻辑及机理进行剖析。本文借鉴多源流理论模型，对21世纪以来乡村教师补给政策进行分析，探寻政策议程建立逻辑，试图对政策变迁机理进行诠解，以系统性思维推动乡村教师补给政策完善，实现政策效益最大化。

多源流理论由美国学者金登基于“组织行为学的垃圾桶模型”提出，该理论认为政策变迁取决于一定时机下不同要素相互耦合，使问题进入国家政策议程。为理解这种动态、复杂政策过程，多源流理论识别贯穿其中的三大源流即问题源流、政治源流与政策源流。数据指标、焦点事件以及政策反馈构成问题源流；政治源流由国民情绪变化、利益集团竞争以及政府内部事件组成；政策源流是政策共同体针对问题，讨论与修改备选方案的过程，其中只有少数符合价值可接受性与技术可行性的提案会被接受。一般情况下，各源流按照自身规律独立演进，只有在恰当时机（“政策之窗”开启），三大源流耦合与汇聚，建立政策议程，政策变迁随之发生。目前，我国学者运用多源流理论分析网络教育政策[7]与职业教育政策[8]变迁逻辑，这证明该理论对于我国公共政策变迁分析具有适切性。但已有研究发现，中美决策体制上存在不同，为了更好地诠释我国乡村教师补给政策变迁机理，本文基于穆希尔劳尼与扎哈里尔迪斯模型研究[9]，对多源流理论进行修正（如图1）。首先在政策之窗开启前，三大源流并非完全独立，彼此之间会相互影响。其次考虑到我国基本政治制度，政治源流体现在国家政策理念之中，故将其作为分析内容。

一、多源流理论视域下乡村教师补给政策变迁历程

1.2000-2007年：以组织建设性政策为主，关注师资数量配置，初步构建乡村教师补给政策体系

2000年至2007年间，我国颁布7项与乡村教师补给有关政策文件（见表1）。这一时期主要围绕以下三个方面进行建设。一是将乡村教育事权与财权上收至地方政府，建立以县为主管理体制。在经费保障上，中央、省级以及县级财政共同承担不同比例教育经费，满足乡村学校需求。在人事制度上，县级政府监管教师招聘流程，这皆为乡村教师补给工作开展提供了稳固保障。二是开创多样化师资配置渠道，实现教师稳定流入。2005年，国家规定公开招聘成为教师准入主要途径。同时，乡村教师补给方式既有项目签约式的特岗教师与免费师范生计划，亦有短期师范生支教计划，还有区域间教师交流，皆旨在促进城乡教师资源均衡。三是运用现代化信息技术，以学历提高为目标，开展乡村教师职后培训。2003年至2005年间，乡村小学教师学历达标率从97.22％上升到98.11％，与同年全国小学教师平均达标率基本持平[10]。远程网络培训不仅能提升应用信息化技术能力，还能满足新课改对于专业化素养要求。

2.2008-2014年：以能力建设性政策为主，侧重师资质量配置，基本形成乡村教师补给政策体系

2008年至2014年，我国颁布8项与乡村教师补给有关的政策文件（见表2）。2008年颁布《2008年中小学教师国家级培训计划》，采取多种模式开展教师培训。质量配置为政策重心的乡村教师补给政策体制逐步形成，各项政策相继出台。一是构建职前与职后衔接教师教育体系，着重提升培训质量。县级教育主管部门制定分层化培训方案，根据不同学科、教龄以及身份教师群体，扩大培训范围，以期提高全体乡村教师业务能力。同时，远程培训保证在短小精悍培训周期内，提升乡村教师专业素养，实现学有所得、学有所悟、学有所用的目标。二是建立“县管校聘”教师交流制度，推动区域内优秀教师有序流动。多样化教师增量供给为乡村地区输入大量教师，优化学科、学历以及年龄结构，缓解了教师短缺难题。三是落实省级统筹、市级协调、县级教育为主的乡村教育管理体制，优先保障教育领域经费支出，初步建立配套化教师激励制度。2013年，教育部颁布乡村教师生活补助政策，要求中央与地方政府根据乡村学校的偏远距离与贫困程度等因素，制定倾斜性津贴补助标准，提高教师薪资待遇。

3.2015年至今：以权威性与激励性政策并重，聚焦师资均衡配置，逐步完善乡村教师补给政策体系

2015年至今，我国颁布8项与乡村教师补给有关的政策文件（详见表3）。这一时期政策内容主要涵盖以下三个方面。一是全面推进《乡村教师支持计划（2015-2020）》，建立乡村教师支持框架。从职称（职务）评聘、荣誉制度建立、津补贴提高、补给渠道拓展、编制管理科学化、教师培训规范化构建起乡村教师补给政策体制。二是深化教师教育体制改革，协同提升薄弱地区师范教育质量。师范教育作为改革重心，突出师德师风与乡土情怀培养的重要性，将教师必备职业素养融入管理的全过程，从而构建具有中国特色教师教育体系。三是实现乡村教师供给侧结构性改革，深化地区间师范院校帮扶助学机制，加大地方定向师范培养规模。部属师范院校与地方师范院校协同制定定向师范生培养计划，从源头上培养大批“一专多能”教师，改变教师匮乏现状。同时，通过师资存量二次调配，均衡优秀教师资源。“三区”教师援助与退休教师返聘计划进一步补齐乡村薄弱学科师资缺口。

二、多源流理论视域下乡村教师补给政策变迁机理诠释

运用三大源流耦合机制分析政策演进历程，厘清不同时期政策议程建立逻辑，诠释政策变迁机理。具体而言，首先问题源流与政治源流初次嵌套。问题因其触发机制属性引起政府部门关注，处于重要议程地位。其次政策源流与问题源流再次嵌套。针对亟需解决的问题，政策共同体商议并提出意见。在此过程中只有契合政治源流的建议会被吸纳，反之问题会因缺乏合适政治气候而直接漂出。最后政治源流与政策源流深度嵌套。两会召开标志着政策之窗开启，人大代表与政协委员的议案进一步促进政策源流生长，悬浮在政府议程内外的政策提议经过政治源流筛选后，三大源流实现耦合汇聚，政策议程建立，推动乡村教师补给政策变迁。

1.以数量配置为重心的乡村教师补给政策变迁解释

在问题源流上，20世纪90年代刚性的教师整改计划使乡村教师数量急剧减少，大约有一百万人离开乡村教师队伍[11]。此外，传统师范教育体制重组导致大量中师毕业生退出教师队伍，使乡村学校面临无师可用困局。同时，乡村教师薪资拖欠问题的报道进一步降低乡村教师职业吸引力，并引起社会大众的广泛讨论。在政治源流方面，在舆论力量持续增压之下，党和国家领导人意识到乡村教师短缺对于教育发展消极影响，强调通过帮扶式师资配置，补齐教师数量缺口。这一时期的公共问题被提上政策议程，两大源流实现初次嵌套。在政策源流方面，各领域专家学者们针对乡村地区师资短缺问题提出一系列政策主张，如建立专项师资配置计划、建构以县为主的教育管理体制以及远程培训机制等。两会期间，人大与政协委员利用这一契机，及时提交针对性议案，如由民进中央提交的《全面落实科学发展观，大力发展我国农村教育的提案》，迅速引起决策者对于政策方案关注。三大源流耦合与汇聚，以数量配置为重心的备选方案纳入政策议程，一系列政策得以出台。

2.以质量配置为重心的乡村教师补给政策变迁解释

在问题源流上，学界发现农村教师学历层次达到国家标准，但教学能力并没有同步提高。这表明上一阶段以学历达标为目标的培训体制忽略了教师专业化水平的发展。同时，市场导向下的教师聘用机制使优秀教师不愿意到乡村任教。相关调查显示农村义务教育阶段高学历教师只占到37.2%，而城市则达到65.65%[12]。在政治源流上，国家在延续上一阶段支援式师资配置思路基础上，注重提升乡村教师整体质量，强调向乡村薄弱学校配置优质教师资源，以满足新一轮教育改革需求。因此，优质教师缺乏问题被政府关注，两大源流迅速嵌套。在政策源流中，专家学者针对优质教师匮乏困境，提出以下政策建议：首先，完善激励性政策以吸引优秀教师任教；其次，通过区域内间优质教师周期性流动，实现校际和区域内优质师资均衡；最后，通过优化培训制度，提高整体教师素质。两会期间，人大与政协委员提交《关于要大力促进义务教育均衡发展的提案》《关于提高农村基层和艰苦贫困地区义务教育教师待遇的提案》，一系列政策提议涌入政策源流，产生许多备选方案。国家立足于乡村教师质量提升，筛选出相关政策方案。随后，源流之间耦合与汇聚，以质量均衡配置为重心乡村教师补给机制逐步形成。

3.以师资均衡为重心的乡村教师补给政策变迁解释

在问题源流上，研究表明全国乡村学校中具有高级职称的教师比例仅为4.2%，比城区低了12个百分点[13]。城优乡劣的职称制度导致乡村教师向上流动，加剧教师队伍不稳定性。在政治源流上，十八大后强调乡村教师队伍发展在全面建成小康社会与教育现代化中的关键作用。同时，诸如“寻找最美乡村教师”等活动为乡村教师搭建交流平台，教师群体通过媒体表达利益诉求，引发全社会对城乡教师地位、薪资待遇与生存环境讨论。社会舆论加速问题进入政府议程，问题源流与政治源流嵌套，等待可行性方案产生。在政策源流中，政策共同体针对乡村教师配置困局，重点关注乡村教师初次流入、过程支持与专业发展，从待遇保障、编制标准与职称评选等方面入手，改变传统外援式乡村教师队伍补给思路，为问题解决提供新方向。“两会”召开推动政策之窗开启，为三大源流之间结合提供契机。政协委员与人大代表围绕乡村教师配置难题提交提案，如《关于进一步推进义务教育校长教师交流轮岗等提案》，促进政策源流生长。最终，源流之间实现耦合与汇聚，催生出专门化乡村教师支持政策，基本形成城乡一体化发展乡村教师补给政策体系。

通过上述分析发现，经过问题源流与政治源流的“影响”与“建构”、问题源流与政策源流的“漂进”与“漂出”以及政策源流与政治源流的“预设”与“筛选”等一系列相互嵌套过程，三源流之间耦合与汇聚，政策议程建立，乡村教师补给政策变迁随之发生（如图2）。

三、多源流理论视域下乡村教师补给政策路向前瞻

综上所述，三大源流之间耦合与汇聚实现政策议程建立，推动不同阶段乡村教师补给政策变迁。在全面推进教育优质均衡发展的时代背景下，从多源流视角出发，为推动乡村教师补给工作提质增效，从源流耦合机制入手，增强问题源流与政治源流嵌套精准性，提高政策源流对问题源流覆盖程度，注重政策共同体软化效果，从而增强三大源流破窗动力，加速政策议程建立，实现政策科学化变迁。

1.发挥媒介议程对大众舆论的引导作用，实现政治源流与问题源流精准嵌套

格斯顿认为，大众情绪转变会促使人们提出改革需要，加速不同源流之间汇聚，推动政策议题诞生。一方面，建立媒体平台长效化管理体制，避免错误信息广泛传播引起“蝴蝶效应”。在互联网时代，各类媒体平台涌现，通过各种信息传递形式，展示热议话题与现实事件，但其质量参差不齐。因此，国家要设立资格审查制度，防止以牟取流量为导向的营利性媒体平台大肆入驻，构成潜在舆论危机。同时，相关部门要承担维护社会稳定和公共利益责任，出台法规条例加强对媒体平台过程监督，全面筛查出与实际状况相悖的信息，避免虚假内容肆意传播，对社会舆论产生负面影响，导致本应解决的乡村教师队伍建设难题未能及时进入政府视野，从而陷入无法解决的恶性循环。另一方面在行政力量约束下，利用媒体议程发射性传播特点，借助网络圈层的舆论聚焦效应促进两大源流汇聚。具有社会影响力的新闻平台为社会大众提供信息获取与问题交流的渠道，使相同观念主张与利益诉求聚焦于某一问题，为问题源流建构获得更多民众支持。媒体的深入报道与大众民意充分融合可以借力舆论压力对相关政府部门形成影响，加速公共问题获得政府相关部门的识别，提高关键问题最终进入政策议程的可能性，实现问题源流与政治源流精准性嵌套。

2.有效吸纳多元政策经验，提高政策源流对问题源流的覆盖程度

当源流实现初次嵌套后，政策议题迅速漂进政策源流。一方面要尽可能吸纳多元化政策经验，突破单一主体政策认知局限性，促进政策原汤丰富化。根据分析可知，在乡村教师补给政策制定过程中，政策源流中的政策共同体存在话语权不均等问题，人大代表、政协委员与专家学者掌握绝大部分政策提议权，而乡村教师政策诉求却极易被忽视，这种差序格局的形c2B0e8xhkbRZ1ws4G3gJ7Q==成会极大程度减少各类实操性的政策主张涌入政策源流。科学、民主的政策制定要满足多元主体利益诉求，否则权威对价值的控制就极易出现偏差。因此，国家应借助大数据智能技术，建立政策意见反馈平台，引导政策对象（主要指乡村教师）参与政策修订过程，全面收集来自不同教育资源分配区域的利益诉求与政策建议，并按照关键词、关注度、关键事件对信息进行分类统计与智能合并，逐步形成体系化“问题—方案”合集。同时，将汇总的多元政策诉求提交给政策咨询机构，提升政策对于公共问题回应性。具体而言，专业化的政策评估团队和专家学者咨询组共同开展可行性检验，周期性实地调研、大范围课题研究，评估意见转化为方案的可能结果，过滤出不符合实际发展的无效观点，以有效避免陷入路径依赖的低效政策循环。另一方面形成主动创新的政策设计取向，扩宽政策思路，促进政策源流生长，以实现乡村教师政策体系突破性创新。面对乡村教师资源非均衡化短缺问题，相关领域专家学者通过国际性专题交流峰会，对比不同国家乡村教师补给政策方案，吸纳实用性师资配置模式，为问题解决提供多样化思路。同时，我国公共政策设计必须与已有政策具有一定相容性，即使是重要政策调整也是以局部改进和渐进式改革方式来实现。为此，对于具有应用价值的他国乡村教师补给经验，我们不仅要保持秉持开放与接受的态度，而且要避免陷入“拿来主义”思维陷阱，要立足于乡村教育的实际情况，在全面结合以往政策实践经验基础上，适当本土性修正，以尽可能小的试错消耗破解城乡教师资源配置层化现象，以实现乡村教师补给政策体系创变。

3.注重政策共同体的软化效果，增强三大源流的破窗动力

当源流之间实现环环嵌套后，进入等待耦合与汇聚最后阶段。政策之窗的开启为三大源流耦合与汇聚提供了契机。一方面在政策之窗开启前夕，政策共同体发挥专业话语影响力，促成改革的政治气候。政策共同体是由愿意投入大量时间、精力和声誉的专家学者、人大代表和政协委员所构成的集体。其中，相关领域专家学者因其被决策层认可的地位，是设想、制定与实践备选方案的智力支持。首先，他们通过全国多省份的实证调查，收集重要数据指标变化，如薪资待遇变化与城乡教师职称比例分布，并以此申报重要科研课题与撰写学术论文，对于政策机制现存困境深入思考。其次，在前期丰富研究成果的基础上，乡村教育发展研究所制定并发布具有重要影响力的年鉴，如中国农村教育发展报告，逐步形成新时期政策变迁的宏观政治气候，引起决策层对于现行乡村教师补给政策设计弊端与盲点的全面审视，意识到政策修订的迫切性，并初步接受一系列政策主张，从而减少相关备选方案在下一个窗口期开启时进入议程的阻力。另一方面在短暂窗口开启时间，政策共同体进一步进行“软化”活动，促使政府部门对于所提议方案积极关注，才有可能建立起相应政策议程。具体而言，在“两会”召开期间，人大代表与政协委员凭借独有资源禀赋与决策影响力，通过开展倡议活动等方式搭建多方价值博弈平台，反复讨论、修改并形成兼具价值可接受与实际可行性政策方案，力求决策者对于相关备选方案的支持。在我国决策机制中，国家领导人是决策系统的核心，政策议程中的关键决策都必须得到他们的肯定，并且他们关于政策修订的建议往往能够影响政策走向或直接纳入议程。在政策共同体的积极推动下，决策层最终将政治注意力集中于某个特定领域的提案，倾注更多地可用资源以促成政策方案进入议程，实现公共问题、政策方案与政治气候结构性嵌套。随后，三大源流深度耦合与汇聚，随后破窗喷涌而出，使政策议程迅速建立，推动备选方案向公共政策的本质性转变。

综上所述，不同时期政治源流、问题源流与政策源流之间相互嵌套、实现耦合与汇聚，建立政策议程，政策变迁随之发生。多源流理论为我们理解乡村教师补给政策变迁提供了全新视野，未来要发挥媒介议程对大众舆论引导作用，实现问题源流与政治源流精准嵌套，以及有效吸纳多方政策经验，规避政策设计盲点，提高政策源流对问题源流覆盖程度，并注重政策共同体软化效果，引起决策者对于政策源流重视，从而增强三大源流破窗动力，推动政策科学化变迁，以期全面推进乡村教师补给工作提质增效。

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[作者：方红（1983-），女，福建建阳人，湖北大学师范学院，副教授，硕士生导师，博士；姚品俊（1998-），男，江西南昌人，湖北大学师范学院，硕士生。]

【责任编辑 王泽华】

*该文为湖北中小学素质教育研究中心基金资助、2021年教育部人文社会科学研究青年项目“乡村教师补给政策的效应分析与优化路径研究”（21YJC880017）的研究成果