学校发展公众议程的认知、行为与环境三维转向

摘 要 智能时代改变了我国公众参与度低的传统状态，提高了公众对政策议程的影响力。探讨学校发展的公众议程具有重要的现实意义与理论价值。通过基于议程设置与社会认知理论，建构认知、行为与环境理论分析框架，借助模糊集定性比较分析法（fsQCA）对24个典型中学舆情案例深入分析可知，学校发展公众议程的应然路径需要在认知理念上重视多元利益需求与人文教育价值，在行为塑造上及时主动回应与提升专业能力，在环境优化上形成多元信息交流与良好舆论氛围。

关 键 词 公众议程；学校发展；公众舆论

引用格式 代杰，蒋建华.学校发展公众议程的认知、行为与环境三维转向[J].教学与管理，2024（33）：40-45.

新媒体网络正以其快捷性、互动性和便利性的独特优势汇聚越来越多的公众声音。中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的《第52次中国互联网络发展状况统计报告》表明，截至2023年6月，中国网民数量已超10亿，互联网普及率达76.4%[1] 。传统媒介主导话语权的格局已逐渐被公众话语替代，公众作为公共舆论与公众议程的主体，自在地对外部信息有共同的社会知觉。“传统议程设置模式由于对公众议程的忽视，使得某种程度上政府决策缺乏民主性。随着公众参与政策制定、公众维权意识增强、话语影响力提高等转变，公众议程构建价值也逐渐显现。”[2]

《中国教育现代化2035》指出：“中国逐步迈向教育强国，2035年主要发展目标包括推进教育治理体系和治理能力现代化、加快信息化时代教育变革和形成全社会共同参与的教育治理新格局。”[3] 教育治理和变革意味着对旧教育体制和秩序的调整及新秩序和利益格局的重塑。近年来，社会公众对中学发展的相关事件讨论热度不断上升，如高考成绩、清北录取、教师清退等。在看似进步、热闹的学校发展景象下，激进、滞后等现象裹挟而来，造成一定的社会误解和认同危机。“教育行政推动、社会需求驱动和学校自主选择是影响学校变革的三种主要力量。”[4] 在多元教育诉求与教育改革发展之间，如何有效沟通民意，为学校最大限度获得社会公众的理解和支持成为一大现实问题。

一、学校发展公众议程的内涵阐释

“在议程设置研究的新进路中，‘由多元个体组成的社群通过互联网等新媒介对于人们想什么或者怎么想具有重要作用。’”[5] 1972年，麦库姆斯（Maxwell MeCombs）和唐纳德·肖（Donald L.Shaw）在《大众媒介的议程设置功能》中提出媒介议程与公众议程、政策议程之间存在密切联系[6] 。科布和埃尔德在研究中提到公众议程涉及公共利益的表达，主要包含个人和群体两种[7] 。苗海洋从公众层面分析议程设置，其中包括公众的心理层面需求与行为导向等[8] 。黄瑚、李俊在其研究中指出公众的话题参与和讨论的主动性逐渐提高[9] 。白楠认为互联网下的公众议程颠覆了传统“沉默螺旋”理论，她从公众“使用与满足”的心理层面阐述了对议程设置的影响[10] 。高宪春发现在新媒介环境下，微议程的议题逐渐发生显著性转移[11] 。

公众议程是“一种利益要求和社会问题引起公众的广泛关注和讨论，进而影响公共政府决策的过程”[12] 。美国社会学家布鲁默认为“公众”面临的是一个共同议题，针对该议题彼此之间存在争议，进而就议题的解决方法展开讨论[13] 。托马斯·伯克兰（BirklandＴ. Ａ.）指出，政策议程包括一般议程、系统议程、制度议程和决策议程四部分，其中，系统议程即公众议程，指引起公众注意且属于政府权限范围内的议题[14] 。拉雷·格斯顿（Larry N. Geston）认为公众议程是在经济、社会和技术等范畴所形成，并且得到公众不同程度关注的问题[15] 。张金马提出，某一社会问题成为公众议程需满足问题被广泛关注和传播、大多数人都认为要采取行动，公众大多认为这一问题应该被政府部门所关注，并且是该政府部门所应该管辖的事务三个因素[16] 。陈庆云认为公众议程是一个社会问题从与之相关的群体向外延伸到广大公众的讨论和变化的过程[17] 。

可见，学者们普遍认同公众议程是由个人或组织发起的公共事件，是通过议题设置，利用不同媒介传播、曝光、放大，进而增强传播效应的过程[18] 。公众议程通常与公众舆论、舆情相联系，如舆论宣传、舆情应对等。本研究中，学校发展公众议程是社会不同利益主体向学校表达利益需求的过程。同时，由于在社会环境中公众议程的信息流向“自下而上”，这为公众民主参与提供一定机会，多元的认知观念通过多样行动就此展现。因此，从外延看，学校发展公众议程可从认知、行为与环境三方面探讨。

二、议程设置与社会认知视角下的理论框架

麦库姆斯和唐纳德·肖强调媒介会影响公众议程[19] 。媒介通过日常的新闻选择与发布，影响公众对问题与事件的认知理解，媒介的优先议题随着时间传播逐渐变为公众优先议题。王绍光从政治政策学的角度指出，政策制定过程中必须了解议程设置的主体、议程如何设置、哪些议题会被广泛讨论等。公众议程则指引起社会大众广泛关注的热点问题[20] 。可见，议程设置理论与公众舆论研究的核心领域皆为公众议题。麦库姆斯认为，“随着时间的变化，新闻中强调的那些议题将会成为公众认为重要的议题”[21] 。他将议程设置纳入政策、媒介与公众，三个层面进行考察，形成了议程分析的理论框架。

20世纪80年代初，班杜拉（Bandura）基于人文主义、行为主义与认知心理学，融合内、外因两种理念提出社会认知理论，指出个体、行为与环境之间相互影响，在此基础上建构“三元互动”决定模型（如图1）[22] 。该理论具有两个突出特点：一是强调行为、个体与环境是“你中有我，我中有你”的相互作用关系。二是突出个体能动性，即个体在特定环境下行动的主观性能力。

基于议程设置理论，融合社会认知理论的个体、环境和行为三个层面来分析，正是对公众议程深入研究的恰当阐释。公众议程主体为公众，对具体事件而言，表现为个体的利益诉求与情感表达。多元个体的言语表达与情绪展现，推动舆情形成。这种舆情的产生有赖于一定的外部环境，即社会环境、媒介环境等。在这一过程中，无论是个体的言行还是政府等权威部门的舆论回应，都将对公众议程的发展起到重要作用。因此，三元互动决定论深刻阐释了个体内外部因素和行为之间的多内核关系，在理论与实践双向耦合视域下，将认知、行为与环境三个层面分别聚焦于学校发展舆情事件的公众关注、公众诉求、政府干预、舆论回应、舆情传播和事件热度六要素。三个层面互相补充、相互影响，认知是前提和基础，将整个动态系统平衡联结，环境与行为是认知的外显。由此，三维度共同构成学校发展的公众议程理论分析框架（如图2）。

三、学校发展公众议程的实践探讨与辩证分析

定性比较分析（Qualitative Comparative Analysis，QCA）是结合案例导向（定性方法）和变量导向（定量方法）两种方法优势的一种混合研究方法[23] ，包括清晰集（csQCA）、模糊集（fsQCA）和多值集（mvQCA）3种。其中，模糊集能更为精确、严格地进行一致性评估和更广泛评价。由于学校舆情事件对学校公众议程的影响包含多重因素，需进行综合性分析。因此，本研究借助模糊集进行实践探讨。

1.学校发展公众议程的实践探讨

（1）案例选择与阐述

本研究遵循案例选取的适当性、相似性、多样性和典型性原则，通过文献检索、新闻报道、舆情监测平台和报刊资料等，以知微事件平台作为数据收集渠道。选取2019年1月-2023年12月间影响力均在50%以上的较为典型的24个中学学校舆情事件作为分析样本，见表1。

（2）分析过程

本研究采用“二分法”“三值模糊集校准法”和“四值模糊集校准法”。依据变量的非连续性数字和类别属性特征，进行“0”与“1”赋值，“0”表示非完全隶属或不隶属，“1”表示完全隶属。部分变量采用三值模糊集校准法，设定[0.05-0.5-0.95]隶属点校准，依据案例在条件和结果变量的隶属关系，“0.05”为完全不隶属，“0.5”为中间点，“0.95”为完全隶属。部分变量采用四值模糊集校准法，依据案例在条件和结果变量的隶属关系，根据隶属高低采用[0-0.33-

0.67-1]四分等差校准，“1”表示完全隶属，“0”表示完全不隶属，“0-1”之间的数值越高，表示案例在此变量的隶属度越高，见表2。

根据模糊集分析步骤，对每个案例进行编码并汇总，得到变量原始数据。随后，采用三值、四值校准法，分别对原始数据进行校准，对不符合的数据进行清除，以此作为定性比较分析的校准数据——真值表。根据真值表进行单个条件的必要性分析，即检验单个条件及其非集是否构成学校公众议程设置的必要条件。在模糊集中利用一致性来衡量条件变量的必要性程度。一致性指被分析案例多大程度上导致结果发生的某个条件，当一致性大于0.9时，则该条件构成结果的必要条件，分析结果见表3。

从中可知，所有条件在各阶段的一致性水平均低于0.9，表明没有单个条件构成公众议程的必要条件。因此，学校发展的公众议程表现出一定的复杂性，某单个要素或条件无法导致结果的产生，即单个条件信息无法构成学校发展的公众议程。

2.学校发展公众议程的辩证分析

组态分析，主要探讨若干条件构成的多组态引发某种结果的充分性。根据模糊集的标准规则，将组态分析的充分一致性阈值设置为0.8，案例频数阈值设置为1。通过分析，得到简约解、中间解和复杂解。参考已有研究与模糊集数据分析标准，将中间解作为组态分析的标准解，并辅之简约解。同时出现在中间解和简约解的条件为核心条件，只在中间解出现的条件为辅助边缘条件，组态分析结果见表4。

分析结果一共出现三条不同路径。首先，政府干预、舆论回应、舆情传播和非事件热度共同影响学校公众议程。学校出现舆情后，若能及时给予舆论回应与政府干预，不管事件的影响力、性质以及公众关注如何，都会实现高公众议程设置效果，如案例C1、C12、C14、C18。此结果中，舆论回应与舆情传播是核心条件，说明学校舆情事件的发生具有一定的传播影响力。同时，官方应及时作出舆论回应。政府干预为边缘条件，说明政府、教育或公安等权威部门的干预有利于公众议程设置。而公众对事件性质的看法、事件受关注程度以及造成的影响与舆情事件的应对与处理相关性较低。可见，学校舆情事件无论是涉及学生安全还是其他方面，公众更关注的是对自身利益诉求的解答。只要有及时的舆论回应和权威部门的适当干预，都将有利于学校对该事件的妥善解决。

其次，非公众诉求、政府干预、舆论回应和舆情传播共同影响学校公众议程。其他类型的学校舆情事件出现后，学校应及时给予舆论回应，政府及时干预，无论该事件影响力高低或公众是否持续关注，都将实现高公众议程设置效果，如案例C2、C11、C17、C21。此结果中，舆论回应与舆情传播同样是核心条件，政府干预为边缘条件。可见，若学校舆情事件不涉及学生安全，给予及时的舆论回应和权威部门的适当干预，无论其影响力大小，将有利于学校舆情应对与公众议程设置。

最后，公众关注、非公众诉求、政府干预、非舆论回应和非事件热度会影响学校公众议程。不属于学生安全的学校舆情事件出现后，在舆情传播过程中，若公众持续关注该事件，如果有政府干预，虽未及时进行舆论回应，且事件影响力不高，也将产生高公众议程设置效果，即学校可以较好进行公众议程设置并应对舆情事件，如案例C6、C15。此结果中并不存在核心条件，但存在公众关注与政府干预的边缘条件，即学校舆情事件如果不涉及学生安全，也并未产生较大影响，公众持续关注且权威部门进行干预，也会有利于学校对该舆情事件的应对与处理。

四、学校发展公众议程的应然路径

本文探究的公众议程基于学校发展视角，通过认知、行为与环境三个维度，从“公众关注、公众诉求、政府干预、舆论回应、舆情传播、事件热度”六个条件变量进行分析，得出不同的条件组合路径。因此，笔者提出如下建议（如图3），期望提升学校应对舆情危机的能力，不断推动学校良好发展。

1.认知理念：重视多元利益需求与人文教育价值

智能时代下社交媒体日益丰富，充分表明公众主动参与和表达意愿的理论畅想得以实现。传统公众作为信息被动接收方的格局已被打破，如今公众兼具信息发送方与接收方的双重身份。麦库姆斯曾提到公众议程的发生源于公众的导向需求，即一种关联性与不确定性。当公众认为该事件与其自身具有一定联系时，就会积极参与并等待最终结果。因此，学校重视公众的情感、利益等多元诉求，有助于应对学生安全、课程教学、师德师风等不同性质的舆情事件。

“以人为本”是马克思主义哲学思想的内在要求，也是学校教育工作所坚持的原则和理念。在案例分析中，涉及学生安全的事件若没有及时的舆论回应与政府干预，将有碍于良好公众议程效果的产生。因此，学校建设与发展要时刻以学生为本，遵循主体性与人文性原则，尊重学生主体地位，保护学生合法权益，与公众达成教育共识。个体对某一事件的认知与看法往往来于该事件与自身的理念与价值是否相符。公众舆论的主要关注点在于学校对学生的教育与影响，既牵涉到学生个体本身，也同时影响家庭与社会的教育生态。就公众议程来说，要注重整个社会教育生态，重视多元主体的利益诉求与情感表达，其核心价值理念应符合教育本质与公众期待，如素质教育、以人为本、全面发展等。无论是教育理念还是教学方式，只有明确公众舆论背后的价值需求与情感思维，才能更契合公众的需求，获得公众的普遍认可。

2.行为塑造：及时主动回应与提升专业能力

公众既是教育政策的主体之一，也是教育政策作用的对象，具有非官方教育与政策主体的双重属性。这种身份使公众能通过政治参与、媒体言论等多种途径，影响学校发展与教育政策的制定和执行。弗兰格尔曾说过，人所拥有的任何东西都可以被剥夺，唯独人性最后的自由，即选择回应生活的方式与态度不能被剥夺[24] 。换言之，每一个体、组织都有自主选择与决定的主导权。根据“乌合之众”观点，公众的思想很容易被主流观点所引领，在学校舆情事件出现后，若“事后反应过慢，改变这些谣言和看法会非常难，也会因错过最佳时机而处于‘被动’”[25] 。学校需在舆论回应中从被动等待转为主动应对，从消极推脱转为积极回应，如“回报递增”。事件之间的联系不仅是个体点对点的连接，也包括群体之间的多方交流互动，任何细小的变化在网络世界中都可能被无限放大。学校应重视公众议程的实际作用和影响力度，有效发挥学校的引导作用，进行一定干预，采取措施确保舆论朝着正确的方向发展[26] ，从而增强对公众议程设置的专业能力。

意见领袖往往在舆情事件的有效解决中具有重要作用，如政府干预下的案例有利于学校公众议程设置。学校可与政府、教育委员会、网信办等有关部门形成多方合作协调关系，把握信息发布的主动权。根据舆情回应的黄金时间，争取在事件出现后的4小时内予以回应。同时，回应内容做到公正、客观、真实，切忌含糊其辞、自说自话。阳光是最好的防腐剂，只有把事件的真实情况透明化地发布在公众视野中，才能实现学校公众议程设置的良好效果。“无论在何种社会，话语的产生都是按照特定数量的程序加以控制、选择、组织和重新传播，以防范应对偶然事件，防范危险的产生。”[27] 掌握话语权能够让学校在舆论引导中占据有利地位。在大数据时代，学校应积极利用多样化新智能手段，宣传学校正向内容，兼顾公众价值诉求，提升学校社会地位。

3.环境优化：形成多元信息交流与良好舆论氛围

在市场经济体制下，高度分化的利益格局使公共利益结构逐渐趋向多元化，利益主体不断增多、利益来源多样化、利益表达公开化、利益差距扩大化等特点也随之产生。传播速度快、信息量大、影响范围广、渠道多元是新媒体时代网络平台的突出特点，为形成多元信息交流的良好舆论环境提供条件。传统媒介与新媒介融合，逐渐形成信息传播的多元局面。促使学校可以通过不同宣传方式进行公众议程设置，如学校官网、政府平台、官方媒体账号等。利用网络客户端、移动客户端等多样化方式，营造多元信息交流环境。

学校应重视公众对教育问题的理性诉求，理解公众的非理性诉求。公众关于学校形成的舆论主要是公众在社会生活中形成的价值观体现。学校无法控制公众想什么，但却能影响公众如何想。随着近年舆情事件频繁出现，学校逐渐意识到公众舆论对学校发展的影响作用日益扩大。“避免舆情产生”“谨慎实施政策”等思想也成为学校领导者的重要观念之一。此外，在考虑内部建设的同时注重外部发展，积极营造有利于学校发展的外部环境。明确自身定位，发挥舆论领导者作用，让公众更多了解学校积极、正向发展内容。良好的舆论环境可以提升学校自身公信力与权威性。学校应提升强化公众议程设置，结合社会发展与教育需求改革创新。

随着公众参与意识逐渐增强，越来越多有关教育的理性与非理性声音在各大媒体平台显现，虚拟与现实世界、理性与非理性诉求不同程度地影响着教育事业推进与学校改革发展。教育关系千家万户，其核心宗旨是“以人为本，办人民满意的教育”。何为人民满意的教育？这不仅体现在政府部门的政策意志上，也同样表现在最普通民众的理性诉求中。因此，教育要符合绝大多数人民的利益，满足绝大多数人民的需求，应重视公众声音。

参考文献

[1] 第52次《中国互联网络发展状况统计报告》[EB/OL].https：//www.cnnic.cn/n4/2023/0828/c88-10829.html.

[2] 杨志军.公众议程的形成逻辑、演进过程与政策影响——基于一起邻避型环境治理案例的分析[J].南通大学学报（社会科学版），2021，37（01）：85-96.

[3] 中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》[EB/OL].http：//

www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s271/201902/t20190223_370865.html.

[4] 陈佑清.学校变革的三种影响力量[J].教育发展研究，2012，32（04）：20-23.

[5] 高宪春.新媒介环境下议程设置理论研究新进路的分析[J].新闻与传播研究，2011，18（01）：12-20.

[6][19] McCombs M.E. ，Shaw，D.L. The Agenda-Setting Function of Mass Media[J]. Oxford：Public Opinion Quarterly，1972（36）：176-187.

[7] 于家琦.政策议程设置模式研究：基于舆情的视角[M].北京：社会科学文献出版社，2021：30.

[8] 苗海洋.从媒介议程设置到受众自我设置：网络媒体议程设置理论的新特点[J].北京邮电大学学报（社会科学版），2011，13（06）：30-33.

[9] 黄瑚，李俊.“议题融合论”：传播理论的一个新假设[J].新闻大学，2001（02）：29-32.

[10] 白楠. 微博传播的议程设置功效探析[D].保定：河北大学，2011.

[11] 高宪春.微议程、媒体议程与公众议程——论新媒介环境下议程设置理论研究重点的转向[J].南京社会科学，2013（01）：100-106.

[12] 马嘉.舆论引导中的媒介议程与公众议程——以侯耀华代言门事件为例[J].记者摇篮，2011（05）：16-17.

[13] 潘忠党.舆论研究的新起点——从陈力丹著《舆论学——舆论导向研究》谈起[J].新闻与传播评论，2001（00）：87-99+266+272-273.

[14] Birkland. T. A. An Introduction to the Policy Process：Theories， Concepts and Models of Public Policy Making[J]. New York：M. E. Sharpe，2001：106.

[15] 拉雷·N·格斯顿.公共政策的制定——程序和原理[M].朱子文，译.重庆：重庆大学出版社，2005：64-65．

[16] 张金马.政策科学导论[M].北京：中国人民大学出版社，1992：147.

[17] 陈庆云.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社，2006：106.

[18] 蔡启恩.从传媒生态角度探讨西方环保新闻报道[J].新闻大学，2005（03）：63-66.

[20] 王绍光.中国公共政策议程设置的模式[J].中国社会科学，2006（05）：86-99.

[21] 马克斯韦尔·麦库姆斯.议程设置[M].郭镇之，徐培喜，译.北京：北京大学出版社，2018：59.

[22] 田高洁.主流媒体微博的政治传播效果研究[D].上海：上海交通大学，2019.

[23] Ragin C. Redesigning Social Inquiry：Fuzzy Set and Beyond[M]. Chicago：University of Chicago Press，2008：36-49.

[24] 弗兰格尔. V. E. 活出生命的意义[M].吕娜，译.北京：华夏出版社，2018：165.

[25] 邹建华.突发事件舆论引导策略[M].北京：中共中央党校出版社，2009：13.

[26] 张家军.论教育舆情预警机制的建构[J].中国教育学刊，2013（08）：19-22.

[27] 朱振明.福柯的“话语与权力”及其传播学意义[J].现代传播（中国传媒大学学报），2018，40（09）：32-37.

[作者：代杰（1994-），女，河北承德人，首都师范大学教育学院，博士生；蒋建华（1965-），男，四川安岳人，首都师范大学教育学院，教授，博士生导师，博士。]

【责任编辑 王秀红】

*该文为北京市社会科学基金项目“学校舆论建设的理论与实践研究”（19JYB006）的研究成果