江苏人才政策文本的多维分析

摘要：江苏人才政策的持续优化，有效促进了人才队伍建设，为推动江苏经济高质量发展提供了有力支撑。文章选取2013年1月1日至2022年12月31日的江苏省人民政府、江苏省科学技术厅以及各地级市政府所发布的196份江苏省内的人才政策文件为研究对象，构建了“政策工具—政策目标—政策主题”的三维分析框架，探究江苏人才政策文本的多维特征。研究发现，人才政策主要呈现出注重人力资源建设、培育人才创新能力、促进人才协调发展等特点。

关键词：江苏；人才政策；文本；多维分析

中图分类号：G40-011.8 文献标志码：A

基金项目：中国高等教育学会2022年度高等教育科学研究规划课题；项目编号：22YZ0205。教育部人文社科项目；项目名称：地方高校协同创新中大学社会资本作用机制和培育路径研究；项目编号：20YJA880044。

作者简介：盛永祥（1969—），男，教授，博士；研究方向：高等教育管理。

0 引言

江苏省作为中国经济发展最为活跃的地区之一，一直高度重视人才政策的制定与实施。江苏省出台了一系列优惠政策，包括提供高额薪酬待遇、完善的社会保障体系、教育资源倾斜等，以增强对人才的吸引力。同时，还建立了人才引进、培养、使用和激励等全方位政策体系，为人才发展创造良好的环境。目前，人才政策的研究主要聚焦于以下3个维度。

人才政策比较研究。Dass Mc［1］从人才识别、培养、发展以及文化4个维度进行了深入剖析，对比了美国和马来西亚高校在人才政策上的差异与相似之处；曹钰华等［2］从政策系统失灵的视角出发，对比深圳、苏州和沈阳的区域创新人才政策，探究人才政策对地区的人才工作和经济发展的作用；Olga I等［3］通过对比分析不同国家的人才政策，深入探讨了它们之间的共通之处和独特差异，进一步寻求在全球竞争环境下人才流动和国际合作的机遇；刘嘉瑜［4］运用比较研究法，对呼和浩特市与其他10市的人才引进政策文本进行了分类统计和深入分析，着重分析了呼和浩特市人才引进政策中存在的问题；潘娜等［5］对我国15座新一线城市颁布的海外人才政策进行了综合评价和横向比较，旨在有针对性地优化和完善海外人才政策的执行效率和品质。

人才政策演变研究。Hasan J等［6］借助多源流理论，对伊朗新人口政策的议程设置展开了深入剖析，强调问题流、政策流与政治流三者共同构成了政策变迁的核心驱动力，为未来的政策制定提供了清晰的指引；刘逸青［7］从历史角度出发，详细梳理了我国高层次人才引进的历程，将其划分为萌芽、恢复重建、探索完善及蓬勃发展4个时期，针对各时期的主体结构和动力机制进行了详尽的分析，进而提出了针对性地引进策略；陈丽君等［8］则通过聚类分析政策主题词的方式，系统回顾了自1978年以来浙江省人才政策的发展历程及其内在逻辑；徐倪妮［9］全面梳理了1978年至2016年间出台的科技人才政策，深入探讨了其变迁特征和路径，提出了政策建议；Lu M等［10］通过分析中国国际人才政策的4大核心组成部分的重大变革，将国际人才政策的发展划分为4个主要阶段，深入揭示了其演变趋势。

人才政策评价研究。Anca S等［11］成功构建了一套具有全球普适性的评价指标，该体系详尽地划分为输入指标与产出指标2大类别，旨在全面衡量国家的人才竞争力，从而客观评价人才政策的实施成效；孙蕾［12］立足于科技创新等核心要素，精心设计了一套专项指标体系，运用此体系对全省16个城市的人才支撑状况进行了深入细致的评估，揭示其存在的问题及其根源；李国峰等［13］以计量分析法为工具，构建政策评估指标体系，对济南、武汉和成都高层次创新创业人才引进政策文本中的核心属性展开量化探究；薛红杰［14］建立了城市人才生态评价指标体系，从客观与主观2个维度对重庆市的人才生态进行了全面深入的评估，提出了优化重庆市人才生态的参考对策建议；Gong X［15］从满意度的视角出发，通过问卷调查的方式进行了实证分析，构建了一个五维结构模型，深入探究了不同群体对人才引进政策满意度差异。

综上所述，人才政策研究是学界与政府关注焦点，对人才政策的认识处于螺旋式上升过程，在经济和创新领域已取得系列研究成果。但对人才政策，尤其是江苏省人才政策的文本研究还处在初步阶段。本研究选取2013年1月1日至2022年12月31日江苏省人民政府、江苏省科学技术厅以及各地级市政府所发布的196份江苏省内的人才政策文件为研究对象，构建了“政策工具—政策目标—政策主题”三维分析框架，探究江苏人才政策文本的多维特征，发现江苏省人才政策主要呈现出注重人力资源建设、培育人才创新能力、促进人才协调发展等特点。

1 研究设计和数据来源

1.1 研究设计

公共政策作为一个庞大而复杂的体系，其涵盖的内容既广泛又多元化，涉及经济、社会、文化、环境等多个领域。这些领域之间错综复杂、相互关联，因此，在审视某一具体政策问题时，政策制定者必须充分考虑到其他领域的潜在影响和制约因素。David Easton［16］所倡导的政治系统论将公共政策视为政治系统对外部环境中的“要求”或“支持”所作出的积极回应。这种回应不仅作为政治系统的输出，还会对外部环境产生相应的反馈，从而实现政策的功能和效果。而Peter Hall亦着重强调了“政策范式”的概念，政策主体在制定政策时，需在一个明确的框架内进行活动［17］。这一框架内置有既定的理念和规则标准等组成部分，确保了政策制定的一致性和连贯性。

针对江苏省人才政策的分析中，从多维度对政策文本内容进行了分析，聚焦于其所采用的政策工具、设定的政策目标以及制定的政策主题，以期更加深刻地理解其政策实施的实际效果与影响。由此，构建了“政策工具—政策目标—政策主题”的三维分析框架，将三者相结合，对江苏省人才政策进行分析与研究，如图1所示。

1.2 数据来源

江苏人才政策文件的选取主要来源于江苏省人民政府、江苏省科学技术厅以及各地级市政府所发布的公开文件。同时，也参考了一些具有代表性的县（市、区）级人才政策文件，北大法宝网、中国法律法规库等权威网站的搜索结果作为补充材料。筛选出在2013年1月1日至2022年12月31日这一时间段内发布的“通知”“意见”“规划”“办法”“决定”等政策文件，排除“复函”“请示”“批复”等类型的文件。删除重复文件以及与本研究主题相关性不高的文件，最终确定了196份江苏省内的人才政策文件作为本研究的研究对象，如表1所示。

2 江苏人才政策工具分析

政策的工具属性是其固有的特性，Rothwell基于政策工具的作用机制，将其细致地划分为供给型、需求型以及环境型3种政策工具［18］。供给型政策工具是政府从供给端发力，采取一系列措施和手段，旨在为人才提供必要的支持和资源保障，以满足其成长和发展的需要，主要包含人才教育培训、资金投入、信息支持、基础设施建设和公共服务等方面；需求型政策工具是政府从需求端出发，解决人才的实际需求，根据人才结构的不同，通过适合的方式吸引人才加入，主要包含人才引进、政府采购、海外人才机构、企业扶持、产学研合作等方面；环境型政策工具是政府采用不同方式为人才创设宜居宜业的外部环境，创造吸引人才迁入和扎根当地的有利条件，主要包含目标规划、金融税收、知识产权、法规管制、保障措施等方面。通过对江苏省人才“政策工具”维度进行整理和统计，政策文件通常涉及2个及以上工具，统计得出196份文件使用政策工具频次为735次，最终得到江苏省人才政策工具统计表，如表2所示。

供给型政策工具占比较高，为39.32%，略低于环境型政策工具。这反映了供给型政策工具在人才政策制定中的重要性。从供给型政策工具的二级工具运用状况看，公共服务的运用频率最高，共涉及118次，占比16.05%。通过公共服务的提升和改善，可以进一步提升高层次人才的归属感，从而达到吸引和留住人才的目的。资金投入的运用也颇为频繁，涉及93次，占比12.65%。充足的资金和经费支持，能够引导人才更好地进行科研创新和自主创业，助力人才事业可持续发展。基础设施建设的运用相对较低，涉及39次，占比5.31%。科研中心、研发基地及重点实验室平台等基础设施搭建，使得硬件设施保证了人才发展进度。教育培训和信息支持的运用偏低，分别涉及23次、16次，占比3.13%、5.18%。教育培训有利于进一步提高现有人才素质质量，发挥更好的人才效益；人才在大数据时代更需要信息的交流和更新，推动知识体系不断创新。政府机构应进一步加强这2项工作的建设。

需求型政策工具占比较低，为19.59%，但近几年有逐渐递增的趋势。从需求型政策工具的二级工具运用状况看，人才引进的运用频率最高，共涉及89次，占比12.11%。作为吸引人才直接又快捷的政策手段，政府往往通过出台人才需求目录和人才引进计划，壮大本地的人才队伍，提高人才质量。海外人才机构和企业扶持的运用相对较低，分别涉及19次、17次，占比2.59%、2.31%。国际化的交流与海外人才平台的搭建，有利于强化海外人才联络，增强人才事业发展的国际化程度；给予企业税收优惠、贷款增加等支持，能够一定程度上增加对人才的需求。紧随其后的是政府采购的运用，涉及14次，占比1.90%。政府购买人才研发的科技产品并推广运用，将科技成果落到实处，激发人才活力，推动产业发展。产学研合作的运用最为稀少，涉及5次，仅占比0.68%，接下来需要进一步加强与高校和科研机构的紧密合作。

环境型政策工具占比最高，为41.09%，是人才政策制定中使用最为频繁的工具。从环境型政策工具二级工具运用状况看，首先，运用频率最高的是保障措施和法规管制，分别涉及122次、71次，占比16.60%、9.66%。这两类工具较为相似，人才政策的出台，需要相关配套措施的大力保障，不断完善体制机制和政策体系，更好地将人才政策落到实处，进而顺利高效地完成政策目标。其次，目标规划的运用也较为频繁，涉及57次，占比7.76%。在出台的人才相关政策中进行长远而又明确的发展目标规划和制定科学的战略部署是推动人才事业进一步发展的前提和关键，为今后的发展指明了方向。再次是金融税收的运用，涉及39次，占比5.31%。作为一种高效的市场化手段，为人才提供了更多的贷款与风险补偿等方面的政策帮扶，调动了人员的积极性。知识产权的运用相对偏低，涉及13次，占比1.77%。在人才的培育和发展中，需要注重保护其所持有的软件著作、技术成果的知识权益，保障人才获得无形资产的增值效益，从而营造一个更良好的创新创业环境。

3 江苏人才政策目标分析

政策目标的设定，作为政府决策的重中之重，不仅为政府未来的行动提供了明确的指引，更是国家发展道路上的重要参照。这一目标的制定过程2df4749ef98e2fb9979125c75af6eaca，往往涉及社会、经济、文化等多个层面的考量，紧密结合国家战略需求与民众福祉，既包含短期内切实可行的具体目标，又着眼于长远发展的战略规划［19］。目前，关于政策目标的研究，主要围绕“引育留用”这一核心理念展开深入剖析，这一思路不仅拥有扎实的理论基础，还在实践中展现出强大的实用性和广泛的应用价值［20］。按照“新时代人才强省”建设要求与《江苏省“十四五”人才发展规划》内容，结合“引育留用”目标维度，本研究将人才政策目标维度划分为人才流动、人才质量、人才规模、人才保障4个方面。对“政策目标”维度进行整理和统计，部分政策表述涵义同时包括两种或两种以上政策目标，经归类统计政策目标共469次，如表3所示。

从表3中可以看出，人才保障作为江苏省人才工作的重要部分，不仅聚焦于引进人才的薪酬福利待遇保障，还涵盖了科研工作的经费和设施支持保障，社会关系中的基本生活需求保障等多个方面，频次为174次，占比最高为37.10%。政府通过实施一系列精心设计的激励机制与科技成果转化机制，充分挖掘并发挥人才的潜力和效用，确保人才所创造的丰硕成果能够得到充分的运用和转化。以人才规模为目标的也比较多，基本出现在人才引进计划中，频次为151次，占比32.20%。政府正在积极营造一个既适宜居住又适宜工作的优质环境以及事业发展舞台，不仅在住宅供给、户口迁移、医疗服务、交通建设、教育体系等多个领域给予了全面的扶持，同时，在创业培育、科研指导等关键领域也提供了全方位的援助。这些政策为人才消除了后顾之忧，使他们能够全心全意地投身于科研创新和自身成长，进而吸引他们在此地生根发芽，为人才队伍的壮大提供了坚实的后盾。在人才规模扩大的同时，政策制定也没有忽略人才选拔和培养的质量，以人才质量为目标的频次为110次，占比23.45%。政府致力于深化高层次人才的培育与培养工作，通过增强培养力度，创造丰富的学习交流机会，全方位地促进人才的成长与发展。政府不仅积极发掘和成就人才的自我价值，更是鼓励人才勇攀高峰，不断挑战自我，实现个人能力的飞跃。人才流动目标体现最少，频次为34次，仅占比7.25%。政府在区域间人才交流与流动方面的关注尚显不足，当前的人才流动政策仍有显著的完善空间。下一步应借助人才引进工程，积极吸引高技能人才、行业领军者及其他杰出人才加入，构建学习交流平台，促进沟通协作，实现人才资源的优化配置与高效利用。

4 江苏人才政策主题分析

高频关键词作为政策文件内容的精髓和概括，能够以最直观的形式展现多篇政策文件的研究焦点和具体内容，从而迅速帮助政策研究者把握政策的核心要义［21］。利用Jieba分词工具，结合自建的词典和停用词列表，对文本进行精细的词语切分。基于初步得到的词频分析结果，对同义词、虚词和数字等进行合并和剔除，据此构建一个专门的分词词典，从而提高分词结果的准确性。在此基础上，开展了题词的统计与分析工作，将排名前40的关键词作为研究对象，如表4所示。

为了更精准、明确地展现40个高频关键词之间的深层联系，进一步分析这些关键词的内在联系，绘制了社会网络图谱。这张图谱可以提供一个更为直观的视角，用以透视政策之间的紧密联系，如图2所示。在网络图中，每一个节点都代表着政策间相互关联的紧密程度，节点间的连线则揭示出词组间的深层关联。在此基础上，将紧密相关的高频词进行整合，进而将政策主题大致划分为人才队伍、支撑措施、体系建设、创新发展、开放合作5大类。

从网络分析图可以看出，“人才”“发展”等关键词处于整体的中心位置且连线最为密集。人才的蓬勃发展对于提升国家竞争力、推动经济增长及实现可持续进步具有举足轻重的作用。人才不仅是社会进步与科技创新的稳固基石，更是江苏省乃至全国经济活力的重要源泉。通过精心培育、广泛吸纳以及有效激励优秀人才，能够为江苏省的经济发展注入持久不衰的动力。进一步而言，人才的发展对于优化江苏省的产业结构、增强创新能力具有深远意义。引进与培养高端人才，不仅有助于推动产业向高端化、智能化方向迈进，更能显著提升产业的整体价值与市场竞争力，为江苏省的未来发展奠定坚不可摧的基础。

“创新”“科技”“技术”等关键词同样处于整体中心位置，连线也相对较多。科技创新对于企业来说至关重要，因此，在制定人才政策时，针对“科技”“技术”以及“创新”水平的提升将是政策制定的重点。政府应当主动担当起引导者的角色，积极鼓励本地企业深化与各大职业院校、高等院校、科研院所之间的产学研合作，以加快科研成果的转化与应用步伐。同时，政府还应致力于构建智能化、多元化的新型研发机构，充分利用国家和地方政府的资金及资源扶持政策，不断优化和完善相关配套服务，为科技创新和产业发展提供坚实有力的支撑和保障。

“服务”“建设”“资源”“社会”等关键词与其他关键词有多条连线，说明政策重点作用于科创载体平台的建设，提高政府服务质量。大众对于创新创业的热情持续升温，科技企业孵化器和众创空间等创新创业发展平台，通过其专业的服务以及系统化的资本运作模式，正在逐步加强和完善创新创业服务体系。这些科技创业创新服务机构与平台，不仅具备解决企业在成长过程中可能遇到的各种问题的能力，有效减少了企业所面临的风险，还能够大幅减轻企业创业初期的成本负担，从而极大地激发了企业的创新热情。如同为创新创业者筑起了一道坚实的屏障，让他们在创业的征途上更加稳健地迈进。

“企业”“就业”“产业”虽处于整体边缘，但也拥有多条连线。江苏经济转型升级、迈向高质量发展的核心动力在于创新发展。通过引进并培育具备创新精神的人才，加大科技创新与成果转化的工作力度，能够有效推动江苏产业结构的优化升级，从而进一步增强产业竞争力，实现经济的长期健康发展。同时，还应建立并完善以创新成果为主导的评价与激励机制，对在创新领域取得卓越成就的人才予以高度表彰和丰厚奖励，这不仅能够极大激发人才创新热情与创造力，更能为江苏创新发展持续注入强劲动力。

“合作”“海外”“机构”等关键词网络比较分散、各个主题词之间耦合度较低，说明在政策制定的过程中，对于开放合作的重视程度可能还有待加强。接下来的工作应当更加注重推动国际间的人才交流与合作，以便吸引更多的国际人才来到江苏发展，同时也鼓励江苏的人才走出国门，积极参与全球竞争与合作。为此，可以打造线上线下相结合的国际人才交流平台，为江苏与国际人才之间信息交流、项目对接以及深入合作提供便捷高效途径。

5 结论

通过江苏人才政策工具、政策目标、政策主题3个维度的综合分析，可以得到如下结论和对策建议：

注重人力资源建设。“人才强国”战略凸显了人才资源作为首要资源的核心地位，着重强调了其在经济社会发展中的基础性、战略性和决定性角色。鉴于此，江苏省积极响应国家层面的号召，结合创新型省份的建设目标，出台了一系列政策措施，旨在提升对高层次创新创业人才的重视程度和支持力度。在人才培养方面，进一步加大了投入力度，政府积极引导，企业主导，共同增加对人才培养的投入。同时，通过产学研的紧密合作，拓宽人才培养的多元化渠道。此外，建立了多个培育基地，集聚丰富的人才培养资源，为人才培养提供了有力支撑。在人才引进方面，积极面向全球范围引进高层次人才。

培育人才创新能力。江苏省已经明确界定了人才队伍建设的核心任务与关键工程，通过实施如“双创计划”“汇智计划”以及“333高层次人才培养工程”等重点项目，努力打造一支具备高技能、专业技术等多方面的多元化人才队伍。在此基础上，江苏省进一步颁布了针对技能人才、领军人才、教育人才等各类人才队伍建设的指导意见，详细规划了人才引进、培养、激励、流动、评价及保障等各个环节的具体措施，确保高素质人才队伍建设的各项工作能够有章可循、有条不紊地推进并取得实效。

促进人才协调发展。为了深入实施科教兴省战略，依托省内10大关键人才工程计划，加速实现人才强省与人力资源强省的宏伟蓝图。在“高精尖缺”人才需求的引领下，加大对人才培养的投入，加强对国内外优秀人才的引进工作。同时，以创新人才发展体制机制为支撑，着力构建人才驱动发展高地、人才环境建设高地和人才价值实现高地，力求将江苏省打造成为具备全球影响力、竞争力和特色的国际化、高端化人才集聚中心。人才成长的自然规律，确保了对各类人才的精准扶持和有效激励，为人才的全面发展。

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（编辑 何琳）

Multidimensional analysis of Jiangsu talent policy text： based on policy texts from 2013 to 2022

SHENG Yongxiang， CUI Zhanpeng， WU Jie

（School of Economics and Management， Jiangsu University of Science and Technology， Zhengjiang 212003， China）

Abstract： The continuous optimization of talent policies in Jiangsu has effectively promoted the construction of talent teams and provided strong support for promoting high-quality economic development in Jiangsu. The article selects 196 talent policy documents issued by the People’s Government of Jiangsu Province， the Department of Science and Technology of Jiangsu Province， and various municipal governments from January 1， 2013 to December 31， 2022 as the research object， and constructs a three-dimensional analysis framework of “policy tools policy objectives policy themes” to explore the multidimensional characteristics of talent policy texts in Jiangsu Province. Research has found that talent policies mainly focus on human resource construction， cultivating talent innovation capabilities， and promoting coordinated development of talents.

Key words： Jiangsu; talent policy; text; multidimensional analysis