农村宅基地有偿使用改革：历史回顾、现实困境与优化路径

编者按：城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和全面乡村振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。

本期继续开设“乡村振兴战略”专题，邀约四川农业大学管理学院冉瑞平教授团队、五邑大学经济管理学院曹俊勇副教授团队，分别就“农村宅基地有偿使用改革”和“数字普惠金融对乡村振兴的影响及门槛特征”展开研讨，现刊出有关成果。

摘 要：采用归纳演绎法、比较历史分析法和政策文本分析法等，梳理宅基地有偿使用改革历史理论逻辑并探索其现实困境，历史回顾发现，宅基地有偿使用改革正在向着更人性化、更公平和更符合农村实际情况的方向发展。目前“宅改”仍面临政策系统性不足，村集体权益面临观念性、法律性、人力资源性困境构成的综合性体制机制困局，潜存着权力寻租、贫富差距扩大、干群冲突等社会风险。“宅改”需破除上述三重困境，构建一套综合性的支持体系，强化政策间的耦合衔接性；建立“监督—评估—问责”三位一体机制；提升政策公平性和透明度；完善集体土地法规体系与加强基层激励约束体系建设；立法明确政府和集体在宅基地管理中的职责以及设定补贴制度。

关键词：农村；宅基地；有偿使用；现实困境；优化路径

［中图分类号］ F301.1 ［文章编号］ 1673-0186（2024）010-0029-015

［文献标识码］ A ［DOI编码］ 10.19631/j.cnki.css.2024.010.003

具有“无偿取得、无偿使用、有限流转”等特性的宅基地使用权制度是计划经济时期的产物，其初衷是保障农民的基本居住权利，维护社会的稳定。但随着改革开放后我国商品经济、市场经济的发展以及随之而起的快速的城市化进程，过于侧重保障权能的宅基地使用制度不仅限制了农民财产权益的实现，也阻塞了市场化机制高效配置土地资源的路径。据统计，改革开放以来，我国农村人口减少约2.39亿，但农村宅基地面积却累计增加超过3 000万亩［1］，这表明大量宅基地处于闲置或季节性闲置的低效利用状态。究其原因，宅基地无偿取得与保有的制度安排难辞其咎。

为抑制农民侵占耕地大规模无序建房的热潮，国家土地管理局早在1988年于山东德州开展了最早期的农村宅基地有偿使用制度探索。1990 年，国务院批转了《国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知》，明确提出“确立农村宅基地有偿使用试点”，随后全国各地农村普遍开展了宅基地有偿使用试点工作。1993年，出于维稳的政治目的，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于涉及农民负担 项目审核处理意见的通知》紧急叫停了“宅基地有偿使用”收费工作。直至2015年，国务院《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》再次明确提出“对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用”。宅基地有偿使用政策重提的背后主要动因仍是宅基地超占与闲置浪费并存［2］的严峻问题亟待破解。

目前，学术界对宅基地有偿使用的内涵尚没有明确的界定。结合学界观点，本文认为狭义的“宅基地有偿使用”主要是指宅基地的有偿取得［3］和有偿保有。其中，宅基地的有偿取得主要指的是对新增的宅基地依据面积与地理位置等要素收取有偿选位费。而宅基地的有偿保有一般指的是对存量宅基地收取有偿使用费，主要包括三类：因历史原因形成超标准占用的宅基地、一户多宅的多宅部分、非本集体经济组织成员通过继承房屋等占有的宅基地。由于宅基地有偿使用试点地区大多“重保有，轻取得”，少有试点地区开展“有偿取得”改革，鉴于此，本文重在讨论宅基地有偿使用改革中“有偿保有”的情形。

文献回顾发现，针对宅基地有偿使用的研究内容主要集中在多个方面，包括：制度设计的必要性［4-7］、法律权利构造［8-9］、收费范围与标准［10-12］、农户的接受度和使用意愿［1，13-15］，以及实施效果的评估［16-17］等。在研究方法上，关于宅基地有偿使用的研究绝大多数为质性分析，其中既有全局性、前瞻性的探讨，也不乏着眼于局部试点地区改革实践的案例研究。譬如，余永和考察了“平罗经验”“余江样板”与“义乌智慧”，指出各地存在征费政策不一、征费难度较大、倒逼效果（使用人退出宅基地）欠佳等问题［12］；陈红霞基于四川泸县田坝村的实践思考，指出有限市场化宅基地有偿使用机制受市场机制和乡村治理结构不完善等因素影响而存在内在矛盾［3］；刘锐以浙北某镇为考察对象，认为村民自治制度实践存在瑕疵，乡镇一级具有强烈的地利谋取冲动，宅基地有偿取得成为乡村治理主线［18］。然而，既有研究在丰富该领域探索成果的同时也存在一些不足：一是对宅基地有偿使用改革与其他相关政策制度的衔接、适应性的分析相对薄弱，未能形成一个相互支撑和促进的政策网络；二是既有文献尚未分析宅基地有偿使用的潜在风险并提出解决方案［19］；三是既有文献对农户缴费态度、意见预期以及对改革的具体需求和期望了解不深，缺乏对农户多样性和多维需求的全面性评估。因此，本文借助实地调查数据，剖析宅基地有偿使用改革的政策历程，以四川泸县等宅基地有偿使用改革试点区为例，探索试点地区实践案例，梳理改革的历史、现状、挑战及其内在的复杂性。本着剖析困境、探求原因、提供解决方案的研究逻辑，本文将提出更具针对性的策略建议，为推动宅基地有偿使用政策的深化与优化提供参考。

一、农村宅基地有偿使用改革政策的历史回顾

总体来看，我国农村宅基地有偿使用改革经历了阶段性的政策演变与两次试点。

（一）不同历史阶段农村宅基地有偿使用改革政策的演变

通过对历史政策的回顾，本文联系宅基地所有权归属与权利分置的演变进程，主要围绕宅基地是否有偿使用这一关键维度，详细梳理并归纳了宅基地有偿使用改革政策的历史演进情况（表1）。

从宅基地所有权的归属来看，宅基地制度以1963年出台的《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》（以下简称“《通知》”）为界，大致可分为“农民私有”和“集体所有”两个阶段。该《通知》标志着宅基地不再为农民私产，而归生产队集体所有。

从宅基地的权利分置来看，经历了“房地一体（1950—1962）”到“两权分置”（1962—2018）再到“三权分置”（2018至今）这三个阶段。1962年与2018年分别是划分这三个阶段的关键节点。其中，1962年出台的《农村人民公社工作条例（修正草案）》不仅首次使用“宅基地”这一概念，还首创了“房地分离”的制度。宅基地所有权与宅基地使用权“两权分置”的格局在此草案发布后基本奠定［11］。随后，在2018年中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》的文件中，首提宅基地“三权分置”。至此，探索宅基地“所有权、资格权、使用权”分置的改革拉开序幕。宅基地三权分置为宅基地有偿使用提供了制度基础，而宅基地有偿使用则是宅基地三权分置的一种具体实践内容，两者相互促进，共同推动了农村土地制度改革和农村经济的发展。

以宅基地使用是否有偿为依据，我们认为可以将宅基地使用政策的历程划分为五个阶段：“无偿取得与无偿使用阶段（1950—1990）”“首次有偿使用试点阶段（1990—1993）”“取消有偿使用阶段（1993—2010）”“无偿到有偿使用的过渡阶段（2010—2015）”及“第二次有偿使用试点阶段（2015至今）”。1990年国务院批转国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作的请示的通知》，该通知首次提议实行农村宅基地有偿使用试点。至彼时起，全国近7万个行政村相继试行了宅基地有偿使用［5］。然而，到了1993年，政府考虑到农民的经济压力和政策的公平性，在《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》中决定取消宅基地有偿使用试点。这是因为当时农民的经济状况普遍较差，一律实行有偿使用可能会对他们构成过重的经济压力，同时也可能引发公平性问题。此外，政策执行过程中产生的问题，如收费名目繁多、标准不一、过程不透明等，也引发了农民的不满和社会不稳定。因此，政府决定取消宅基地有偿使用试点，以减轻农民的经济负担，保障公平性，并防止可能的政策执行问题。值得一提的是，2010年国土资源部发布了《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》，允许经济条件较好、土地资源供给矛盾突出的地方村集体对新申请宅基地的住户开展宅基地有偿使用试点。该《通知》虽没有大刀阔斧地迈出改革步伐，但它确实为宅基地无偿使用向有偿使用的过渡奏响了序曲。这一政策旨在通过有偿使用试点来提高宅基地利用效率，缓解农村宅基地供需矛盾，舒缓对耕地的压力。同时，试点也为农村村集体带来经济收益，一定程度上推动了农村经济发展。此外，政策强调在试点过程中必须确保农民权益，保障收费标准合理、程序透明，避免权力寻租和不公平现象，以切实保护农民的合法权益。

（二）两次农村宅基地有偿使用改革试点比较

尽管2019年国家扩大了宅基地制度改革试点范围，但对于宅基地有偿使用改革试点而言，其特点并没有发生本质变化。因此，并不因2019年扩大试点覆盖面的变化而将宅基地有偿使用改革以2019年为时间节点划分为不同批次。但始于20世纪90年代的宅基地有偿使用改革试点与始于2015年的宅基地有偿使用改革试点却有着明显的性质差异。因此，我们将宅基地有偿使用改革试点划分为两批次，分别为：首次宅基地有偿使用试点（1990—1993）与第二次宅基地有偿使用试点（2015至今）。

通过比较首次宅基地有偿使用改革试点（1990—1993）与第二次宅基地有偿使用改革试点（2015至今），我们发现宅基地有偿使用改革试点具有不断深化的趋势（表2）：

第一，收费范围更加聚焦超标占地。在1990年的试点阶段，收费范围包括了试点地区农村的所有宅基地，无论这些宅基地是否存在超占现象。然而，随着改革的深入，政策的重点逐渐转向了对超占宅基地的有偿使用规制。这种收费范围的变化，反映了宅基地有偿使用改革试点在不断深化和完善。从最初的全面收费，到后来的聚焦超占宅基地，改革试点的方向更加明确，更加注重解决农村宅基地使用中的关键问题。

第二，更强调村集体组织的决策权。从两次试点的对比可以看出，宅基地有偿使用改革试点从最初的由地方政府部门和村集体协商决定收费标准，到后来由集体经济组织自主确定。这显示出国家在推进改革时，逐步提高了农村集体经济组织的决策权。

第三，收费性质发生变化。在1990年的试点阶段，收费性质主要是行政性资源收费。然而，随着改革的深化，收费性质开始发生变化。在后来的试点中，收费成了一种经济手段，用于解决历史遗留问题，主要由农村集体经济组织自主决定并收取费用。这种变化意味着农村集体经济组织在宅基地管理中的作用得到了加强，同时也更加强调了农村宅基地有偿使用的经济属性，通过经济手段调整和优化土地资源的配置。

第四，收费方式逐渐多元化。在收费方式上，从最初的按年缴纳，到后来的多元化缴纳方式，如一次性缴纳、按时间段缴纳等，这表明收费方式在不断优化，更加注重对农民的人性化考虑，使其在支付有偿使用费时有更多的选择。

第五，费用使用途径越来越聚焦农业农村发展。从最初的政府参与分成和用于村庄公益事业，到后来的费用“取之于民，用之于村”，收到的费用主要用于村庄基础设施与公益事业、农村环境综合整治、宅基地退出补偿以及农户分红（部分地区），这说明随着改革试点的逐步深化，费用的使用途径更聚焦，旨在更好地服务农民和农村社区发展。

第六，主导主体逐渐由政府过渡为集体经济组织。从最初的地方政府主导，到现在倡导农村集体经济组织主导，主导类型的渐进改变显示了有偿使用改革更加强调村集体在宅基地所有权中的权益。

综上所述，从这两次“宅改”试点的对比中，可以看出宅基地有偿使用改革正在向着更广泛、更深入、更人性化、更公平和更符合农村实际情况的方向发展。

（三）历史视角下农村宅基地有偿使用改革演变的启示

新中国成立初期，废除半封建的土地制度旨在兑现党对农民的承诺，获得农民支持以及普及共产主义理想。因此，当时农民土地私有制是特殊时期的政治产物。然而，在土地私有化背景下，令政策制定者始料未及的是土地这一生产资料不断流转向“富农”阶级。为了避免弱势的农民群体流离失所，宅基地集体所有制便应时而生并长久保持着“重保障、轻财产”的制度惯性。“重保障”主要体现在宅基地基于身份无偿取得、无偿无期限使用、限制流转等特点上［20］。但随着历史车轮滚滚向前，土地制度设计渐渐落后于社会经济的发展现实，再难以满足农民对宅基地财产权能实现的诉求，亦无法处理好土地资源配置的效率与公平问题，涉及宅基地有偿使用的土地制度变革呼之欲出。

为了解决这些问题，政府在不同的历史阶段进行了一系列的宅基地有偿使用改革试点。通过对宅基地有偿使用改革历史演变的梳理，我们能够获得以下启示：其一，有偿使用改革政策制定需兼顾保障与发展。初期的宅基地使用政策主要关注保障农民的基本生活需求，防止弱势群体失地。然而，随着社会经济的不断发展，单一的保障功能已难以满足农民对财产性收入和生活质量提升的需求［21］。宅基地使用政策的演变反映了从“重保障”向“保障与发展并重”的转变。未来的政策制定应继续在保护农民基本权益的同时，积极探索宅基地的财产功能，实现经济效益和社会效益的双赢。其二，坚持有偿使用改革的渐进性与灵活性。历史经验表明，宅基地制度的每次重大变革都伴随着试点的开展。试点不仅是政策创新的实验田，更是了解基层实际、完善政策细节的重要途径。通过试点可以及时发现和纠正问题，积累经验，为全面推广提供科学依据。因此，在推进宅基地有偿使用改革时，应继续坚持先试点、后推广的渐进式改革路径，确保改革稳妥推进。与此同时，不同地区的经济发展水平和土地资源状况差异较大，统一的政策往往难以适应各地实际需求。两次试点的经验表明，灵活的政策设计能够更好地解决地方实际问题。因此，未来的改革应允许地方根据自身情况进行探索和调整，形成多样化的政策模式，满足不同地区的具体需求。其三，重视集体经济组织的关键作用。改革过程中，集体经济组织逐渐成为宅基地管理和使用的重要主体。这不仅增强了农村基层组织的自治能力，也提高了宅基地管理的效率和公平性。未来，需进一步明确和强化集体经济组织的职责和权利，确保其在宅基地有偿使用中的主导地位，真正实现“村民自治、村民受益”。其四，持续优化有偿使用政策执行机制。改革过程中，政策执行的问题（如收费标准不一、过程不透明）曾导致部分地区的社会不稳定。为避免类似问题，未来需进一步健全政策执行的监督机制，确保执行过程公开、公正、透明。通过加强政策执行的规范化和透明化建设，可以提高政策的公信力和执行效果，维护社会稳定。

综上所述，宅基地有偿使用改革的历史演变为我们提供了宝贵的经验和启示。未来的改革需在保障农民基本权益的基础上，积极探索宅基地的经济功能，增强政策的渐进和灵活性，强化集体经济组织的主导作用，并持续优化政策执行机制，以实现农村宅基地资源的有效配置和农村经济的可持续发展。

二、农村宅基地有偿使用改革面临的现实困境分析

本文在审视不同层级、不同区域的农村宅基地有偿使用改革试点中的做法与经验基础上，对农村宅基地有偿使用改革面临的困境进行如下梳理。

（一）宅基地有偿使用改革的系统性不足

宅基地有偿使用改革应该是一个系统性的改革［22］，需要有配套的政策和措施来支持和保障。然而，有些地区在推行有偿使用改革时，相关配套政策措施不够完善。这导致改革实施困难，农民的积极性受到了影响。

第一，改革政策间耦合度偏低。宅基地有偿使用制度是农村土地改革中的重要一环，需要配套政策的支持。首先，我国多数农村存在登记发证工作落后的问题［23］，导致“确权登记”与“宅基地有偿使用”政策的衔接和耦合难以实现。尽管全国范围内的多数地区在完善“宅改”政策支撑保障方面仍面临挑战，一些地方（如海南省）已取得了积极的进展。海南省已于2022年6月全部完成146.67万宗宅基地“房地一体”地籍调查，并对其中符合登记发证条件的96.3万宗宅基地登簿缮证［24］。海南省的该项政策举措与宅基地有偿使用改革相辅相成，互为促进。一方面，“宅基地超过面积限额部分按宅基地有偿使用等规定处理后予以确权登记”的举措既促进了土地确权登记，又推动了宅基地有偿使用的改革进程；另一方面，在宅基地面积确权与超占有偿使用制度的共同作用下，将有效缓解未来的宅基地违法、违规乱占现象［25］。其次，宅基地退出通道不畅导致部分愿意有偿退出的农户被迫选择“有偿使用”。宅基地有偿使用改革旨在倒逼闲置或低效利用的宅基地自愿有偿退出，进而促进宅基地集约节约利用，缓解农村紧张的人地关系。然而，宅基地有偿退出机制的缺失或不健全（如退出条件、补偿标准、安置措施等内容设计不尽合理）［26］，导致部分愿意有偿退出的农户无法退出闲置的宅基地，被动地选择有偿使用宅基地，违背了政策设计中“倒逼退出”的初衷。此外，诸如工作底数不清、数据汇交不到位、颁证不到户等在内的“宅改”配套政策支撑保障不足的问题［27］也普遍存在，亟须进一步解决以实现政策间的良好耦合。

第二，缺乏有效的监督机制和评估机制。宅基地有偿使用改革不仅需要有完善的监督机制以保证政策的执行，还需有科学的评估机制以对政策成效进行量化分析并提供政策调整依据。从当前的实际操作来看，监督和评估机制的不健全成为制约改革深入推进的关键因素。首先，有偿使用改革要素未能被有效监督。有效的监督体系应当能够对宅基地有偿使用的政策推行情况进行全面跟踪，审视是否达到既定的政策目标，包括收费标准的合理性、资金征收和使用的透明度、倒逼超占宅基地退出效果等。然而，在当前实践中，这些要素往往未被有效监督，因此无法及时调整政策中的偏差，可能导致农民对于宅基地有偿使用改革的信任和参与度下降。其次，缺乏一个多方参与的监督机制。宅基地有偿使用改革涉及政府部门、社会组织、农户、村干部、下乡资本等多方利益相关者。多方监督可以提高政策透明度，监督并纠正可能出现的违规操作，确保农民权益不受侵害。但绝大部分试点地区缺乏定期发布有偿使用费用收取和使用情况的公示报告，因而难以为有偿使用改革实施提供相对客观公正的反馈。最后，现行体系中缺乏一套科学的评估方法论，使得政策效果难以量化，从而无法为政策调整提供充足的信息支持。事实上，尽管绝大多数试点地区的宅基地有偿使用改革已实施多年，但由于评估机制的缺失，改革成效至今难以准确评估，也无法为下一步的政策调整提供有效依据。

（二）村集体权益在宅基地有偿使用改革中面临三重困局

其一，农民对宅基地所有权的错误认知引发改革抵触情绪。根据我们在2023年8月在四川省成都市郫都区、崇州市与泸州市泸县三地的调研，450份有效样本数据显示，仅有19.1%的农户对宅基地所有权权属有正确认知，即认为宅基地属于村集体所有，然而高达48.2%的农户错误地认为宅基地属于其私人所有。这表明调研区农民普遍存在“宅基地私有观”的认知误区，而这一认知偏误给农村宅基地有偿使用改革带来了困境——农民对宅基地私有的错误理解可能导致他们对有偿使用改革持抵触情绪［25］。

其二，现行法规对宅基地集体权益保护不足。法律注重保障农民权益，而集体权益得不到正确的主张。在农民与集体之间，往往选择牺牲集体权益。这种现象在执法过程中尤为明显，只要涉及农民的问题，执法者往往为了避免冲突而采取“绕道而行”的策略，使得村集体权益无法得到应有的保障，集体反而成了弱势主体，长此以往便滋生了土地私有的错觉。在立法层面，宅基地有偿使用费的收取作为一种集体内部行为，却缺乏上位法的明确支持，导致村集体在执行这一政策时面临巨大的法律风险。岳永兵调研发现，部分村庄担忧试点结束后失去法律支持，尚须退还费用而不敢轻易使用收取来的有偿使用费［28］。

其三，宅基地村集体代理人存在局限性。由于农民集体经济组织“弱势”地位，在实践中村干部和基层行政组织往往成为宅基地所有权的实际代理人。然而，农村基层组织所拥有的强制动员能力在不断萎缩［29］，多数村集体并没有自发开展有偿使用的能力［28］。他们在宅基地有偿使用改革的实际执行过程中存在动力与能力方面的局限性。首先，基层干部有畏难情绪，驱动力不足。一些村干部反映收费阻力大，费时费力，吃力不讨好，害怕得罪群众。此外又缺乏相应的激励措施，村干部没有充足的收费动力。同时，村干部能力（包括组zkgAi8ANIYJ5CVRHmQ62zw==织动员能力、政策解读能力等）有限。村两委能否准确理解政策意图、改革初衷以及是否具有较强的组织管理能力，都会直接影响改革效果。

（三）宅基地有偿使用改革面临潜在社会风险

首先，潜存权力寻租风险。根据诺斯悖论①，政府在制度变迁过程中可能表现出积极性和消极性［30］。在宅基地有偿使用改革中，也存在这样的社会风险困境。这并非一个孤立的社会风险，而是由公权力的扩张与透明监管机制缺失共同作用的结果。当公权力过度介入宅基地有偿使用的过程，可能会触发资源配置的不公和效率低下的问题，这对农村社会秩序产生负面影响。另一方面，由于国家权力具有扩张性，且其扩张可能会以侵蚀个人权利为代价，这加剧了农民对改革_{m7sPwT2zfcEXQaskBJo5jw==}的疑虑。

其次，宅基地有偿使用改革面临农民贫富差距潜在扩大的社会风险。在支付有偿使用费的过程中，经济条件较好的农户能够更轻松地承担这些费用，而对于经济条件相对困难的农户来说，有偿使用费可能成为一项沉重的经济负担。此外，宅基地的地理位置和市场需求也会造成不同区域农民从改革中所获收益的差异性，进而加剧区域间农民的贫富差距。在经济相对发达或市场需求较高的试点地区，部分农户能够通过宅基地有偿使用获得更多收益。相反地，在经济相对落后或市场需求较低的试点地区，农户获得的利益可能远低于前者，这将进一步扩大了贫富差距。例如，一些试点地区如浙江义乌和四川泸县等允许轻微违法的宅基地在缴纳一定费用后合法化——农户在缴纳宅基地有偿使用费后被允许取得不动产权证书，进而有资格申请抵押贷款。地理位置相对优越的试点地区农户能够获得比其他试点地区农户更高额度的宅基地抵押贷款，也更有可能享有更多的发展机会。

最后，收费问题和资金管理问题可能引发干群冲突的风险。如果农民认为宅基地有偿使用的费用不合理，或者对资金的管理和使用缺乏信任，可能会引发干群矛盾。这不仅影响社会稳定，降低改革政策的可持续性，还可能导致农民对公权力的信任度进一步降低。

二、农村宅基地有偿使用改革的优化路径设计

农村宅基地有偿使用改革可以通过构建改革系统框架与增强政策间的耦合性，构建“监督—评估—问责”三位一体机制，强化政策的公平性和透明度，加强上位法保障与基层激励约束体系建设以及化解改革的社会风险这5条路径进一步优化。

（一）构建改革系统框架与增强政策间的耦合性

构建宅基地有偿使用改革的系统性框架。加强宅基地有偿使用政策与其他农村土地政策（如宅基地确权登记、退出、流转、抵押等）的衔接，确立一个统一的农村土地管理改革框架，推动形成一个多环节互动、协同推进的有机整体。应出台集体经济组织成员认定办法，为农村宅基地有偿使用创造条件［6］。还可以借鉴海南省经验，使得宅基地有偿使用改革与宅基地“房地一体”地籍调查、确权登记等政策举措互为促进。

强化政策间的耦合性，权责对等，奖惩挂钩。政策间的耦合性是实现改革预期效果的关键，各项政策应形成相互配合、相互促进的关系，而不是孤立片面地“单兵作战”。这需要在政策制定和实施过程中，充分考虑各项政策之间的关联性。在宅基地有偿使用改革试点探索过程中，广西壮族自治区贵港市覃塘区将有偿退出补偿标准对标有偿使用收费标准：按每平方米300元一次性收取有偿使用费，也按每平方米300元的标准对宅基地退出进行补偿；四川泸县将宅基地退出与有偿使用费挂钩：当年退出宅基地的，不收取当年有偿使用费；已缴纳多年有偿使用费而退出宅基地的，按未使用年限退回有偿使用费。借鉴试点地区“权责对等、奖惩挂钩”的政策关联思路，我们建议对于节约用地的农户，其子女因结婚而确需分户的，同等情况下优先考虑新增宅基地的分配。

（二）构建“监督—评估—问责”三位一体机制

建立全面的监督体系。全面的监督体系应能跟踪宅基地有偿使用的政策推行情况，对收费标准的合理性、资金征收和使用的透明度、倒逼宅基地退出的效果等进行审视，以便及时调整政策中的偏差，提高农民对政策的信任和参与度。例如，通过建立一个由专家组成的独立委员会，定期对政策的实施进行审查和评估，以便发现并及时调整政策中的偏差。

构建多方参与的监督机制。宅基地有偿使用改革的监督机制应包括政府部门、社会组织、农户、村干部等多方利益相关者。通过建立一个多方参与的平台，让各方能够在平台上分享信息，提出建议和反馈，以提高政策的透明度和公平性，监督和纠正可能出现的违规操作，保护利益相关者权益。

引入科学的评估方法论。通过数据分析和模型模拟等方法，对政策实施的成效进行量化分析，以便为政策的完善提供依据。例如，建立一个政策效果评估模型，通过模型预测政策实施的效果，为政策调整提供依据。

建立问责机制。在监督评估过程中，应建立问责机制，一旦发现问题，应对相关责任人进行问责，确保政策改进和责任落实。例如，设立公开的问责渠道，以对问题相关负责人或问题部门进行问责，以促进责任落实。

（三）强化政策的公平性和透明度

公平性和透明度是提升宅基地有偿使用政策效果的两大要素。公平性能保障农村弱势群体的权益，透明度则有助于农民理解和接受政策。

其一，兼顾经济弱势与身份弱势群体，强化有偿收费政策公平性。首先，通过减轻农村经济弱势群体的经济负担来提升宅基地有偿使用政策的公平性。具体地，在宅基地有偿使用政策中考虑普及对农村经济弱势群体的照顾性收费政策（如减免收费或允许缓缴）。但目前部分试点地区收费标准并没有考虑到对此类弱势群体的照顾。根据课题组2023年7月底在四川省郫都区、崇州市与泸县的实地调研，45.7%和33.7%的样本农户分别非常支持和比较支持对经济弱势群体减免宅基地有偿使用费，仅8.6%的样本农户不支持或非常不支持对村中经济困难群体采取照顾性收费措施。可见，推广对经济弱势群体的宅基地有偿使用照顾性收费政策不仅能提高该项改革的公平性，且是符合社情民意的。其次，试点地区应做到“应收尽收”，避免“厚此薄彼”。某试点村庄为避免所谓的“干群矛盾”，只针对党员干部户的超标面积试行有偿收费，来应付“宅改”试点任务。党员干部因身份反而成弱势，而其他应缴纳有偿使用费的农户因试点县域的“懒政怠政庸政”而逃过缴费，造成了新的不公平现象。建议在试点村庄探索实施家庭积分制、有偿使用缴费与征信挂钩制。若因各种原因无法一次性实施有偿使用收费政策，也可采取渐进式实施的方式。比如，先从党员干部开始，再逐步扩大到其他应缴费的普通农户群体，做到分批次的“应收尽收”。

其二，公开有偿使用政策内容与标准，数字技术赋能政策透明度。泸县在试点初期，没有充分意识到政策宣传与公示的重要性，导致农民对宅基地有偿使用改革的支持程度较低［25］。为此，各试点地区应明确并公开宅基地有偿使用政策的内容与标准，包括政策的目的、适用范围、执行条件、有偿使用资金的收费标准与收费用途等。例如，可以制定并公开详细的资金分配和使用计划，明确列出如何使用有偿使用资金来改善村庄的公共服务与基础设施条件。进一步借助现代信息技术（如社交媒体公众号、微信群）等，数字赋能宅基地有偿使用改革政策宣传。如此，可进一步增强农民对有偿使用改革的理解与支持。

（四）加强宅基地有偿使用的上位法保障与基层激励约束体系建设

宅基地有偿使用改革是农村宅基地制度改革的重要组成部分，其有效实施离不开健全的法制环境和强有力的基层执行能力。

在法律保障方面，亟须完善针对集体土地的法律法规体系，特别是明确宅基地有偿使用的法律地位，为集体土地权益提供坚实的上位法支持。在针对村干部的激励与约束体系设计方面，要通过合理的政策引导，使基层干部在宅基地管理中既有动力去积极履职，又有压力去遵守规范。为此，制定的奖惩措施需具有一定的针对性与可操作性，确保村干部在改革实施过程中既能感受到激励与支持，又能受到制度体系的约束与规范。例如，建立一个同时包含物质与精神奖励的激励体系，以鼓励村干部积极参与宅基地有偿使用改革的监管工作。与此同时，设立一个公开的检举渠道，鼓励村民或社区成员对基层干部的违法违规行为进行举报。

（五）化解宅基地有偿使用改革的社会风险

其一，防范权力寻租风险。首先，明确各级政府在宅基地管理中的权力边界以及村集体在宅基地有偿使用政策试点实施过程中的职责，降低权力寻租的概率。其次，设立独立的监督机构。该监督机构负责对地方政府和村集体在宅基地有偿使用政策实施过程中的行为进行监督，包括但不限于政策执行情况、权力行使情况等。

其二，促进社会公平正义。为缓解贫富差距的潜在扩大，村集体可以设定一定的专项补贴基金（源自宅基地有偿使用资金），对经济条件较差的农户进行适当的资助，以减轻其支付有偿使用费的压力。此外，根据地理位置和市场需求的差异，设定区域性的差异化政策。例如，对于地理位置优越、市场需求高的地区，可以设定更高的有偿使用收费基准；反之，对于地理位置较差、市场需求低的地区，设定较低的有偿使用收费基准。

其三，预防干群冲突风险。首先，政府应对宅基地有偿使用的费用进行科学合理的设定，并通过多渠道公开透明地向农民解释费用的构成和使用情况，以增强农民的信任度。其次，强化财务审计。对于资金的管理和使用，应建立严格的财务制度和审计制度，确保资金的合理使用。此外，定期召开村民大会或者通过其他途径收集村民的意见，加强村干部和农户间的沟通。最后，利用法律服务和社会调解机构来化解和预防干群冲突。

四、结语

宅基地有偿使用改革不仅关乎宅基地资源的合理配置，更涉及农民权益、村集体权益的实现以及农村的可持续发展，对推进新型城镇化、乡村振兴具有重要意义。本文分析宅基地有偿使用改革试点的历史沿革、现实困境以及优化路径，揭示当前宅基地有偿使用改革试点中存在的问题，提出相应的策略建议。这些问题包括有偿使用改革系统性不足，有偿使用改革中村集体权益面临观念性、法律性与人力资源性三重困局，有偿使用改革存在诸如权力寻租、农民贫富差距扩大、干群冲突的潜在社会风险等。针对这些困境，本研究提出“构建改革系统框架与增强有偿使用政策间耦合性，构建全面且多元化的“监督—评估—问责”三位一体机制，强化政策公平性、透明度和农民参与，加强宅基地有偿使用的上位法保障与基层激励约束体系建设，多渠道化解宅基地有偿使用改革潜在的社会风险”等优化策略，旨在为宅基地有偿使用改革提供多角度、全方位的政策建议，以期推动改革的深入进行。

未来，宅基地有偿使用改革应着重建立与市场化、法治化、数字化相结合的现代土地管理制度，进一步松绑宅基地使用权、激活存量宅基地资源，使农民在居住权益得以保障的同时，增加财产性收入并提升村庄生活品质。同时，关注农村宅基地有偿使用改革的政策执行效果及其与农村其他土地制度的协调联动，以营造更健康、公正的农村宅基地治理环境。此外，鉴于农村的多样性、复杂性，宅基地有偿使用改革需根据地方实际情况进行灵活探索，真正实现政策的地域性适配与优化。唯有如此，宅基地使用权制度的进一步改革才能为促进城乡融合发展、构建和谐社会提供坚实的制度保障和活力源泉。最终，完成由传统的“宅基地无偿使用”向现代的“宅基地合理有偿使用”模式的转变，更好地适应新型城镇化和农村现代化的发展要求。

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Paid Use Reform of Rural Homesteads： Historical Review， Current Dilemmas， and Optimization Paths

Abstract： This study employs methods including inductive-deductive reasoning， comparative historical analysis， and policy text analysis to scrutinize the theoretical logic and practical dilemmas of the Paid Use Reform of Rural Homesteads， providing strategic approaches for optimizing this reform. A historical review reveals that the reform is evolving towards a more humane， fairer， and rural reality-conformant direction. However， the current reform in China still confronts systematic deficiencies in policy， comprehensive institutional barriers composed of conceptual， legal， and human resource challenges towards Village Collective Rights， and social risk predicaments such as potential power rent-seeking， widening wealth gap， and conflicts between officials and the public. To overcome these three-fold challenges， the Paid Use Reform of Rural Homesteads necessitates the construction of a comprehensive support system that enhances the coupling and interconnection among policies; the establishment of 'Supervision-Evaluation-Accountability' Tripartite Mechanism; the improvement of policy fairness and transparency; the perfection of the Collective Land Legal System and the strengthening of Grassroots Incentive and Constraint Systems Development. Moreover， legislation should clarify the responsibilities of the government and collectives in Homestead Management and set up certain subsidy systems.

Key Words： Rural areas; Homestead land; Paid use; Current predicaments; Optimized path