辽宁省加快特色农产品保险高质量发展的主体激励策略

摘 要：《辽宁省加快农业保险高质量发展的实施方案》明确未来辽宁省农业保险的立体发展战略，也指明特色农产品保险的改革方向。在此背景下，基于辽宁省特色农产品保险发展现状，探讨如何从主体激励强化视角“加快县域特色农产品保险高质量发展”保障农民收入、促进农业可持续发展。由此尝试从“政府-保险公司-农户”主体视角探讨具体激励策略，一是强化市县政府农险补贴边界扩张的动力；二是逐步构建差异化的、契合农户风险需求的农险产品保费补贴体系，实现特色农业经营主体参保激励；三是启动特色农产品保险业务的经营费用补贴，鼓励农险经营公司业务创新。

关键词：农业保险；高质量发展；主体激励；特色农产品保险；补贴边界

中图分类号：F840.6 文献标志码：A 文章编号：2096-9902（2024）21-0104-04

Abstract： The "Implementation Plan for Liaoning Province to Accelerate the High-Quality Development of Agricultural Insurance" clarifies the three-dimensional development strategy of agricultural insurance in Liaoning Province， and also points out the reform direction of specialty agricultural product insurance. In this context， based on the current development status of specialty agricultural product insurance in Liaoning Province， we discuss how to "accelerate the high-quality development of county-level specialty agricultural product insurance" from the perspective of strengthening subject incentives to ensure farmers' income and promote sustainable agricultural development. This attempt is made to explore specific incentive strategies from the perspective of "government-insurance company-farmers"： first， strengthen the driving force for the expansion of the boundary of agricultural insurance subsidies by municipal and county governments; second， gradually build differentiated agricultural insurance product premiums that meet farmers' risk needs. Subsidy system to achieve incentives for specialty agricultural business entities to participate in insurance; third， start operating expense subsidies for specialty agricultural product insurance businesses to encourage business innovation of agricultural insurance companies.

Keywords： agricultural insurance; high-quality development; subject incentives; specialty agricultural product insurance; subsidy boundaries

2019年10月，我国财政部、农业农村部、银保监会、国家林草局联合印发了《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，确立了以农业保险为基础的农业保险保障体系。2021年11月发布的《辽宁省加快农业保险高质量发展的实施方案》（以下简称《实施方案》），提出了推动农业保险与区域特色农业产业融合发展，逐步提高辽宁省优势特色农产品保险比重的发展方向。2022年《辽宁省农业保险保费补贴管理实施细则》颁布，首次明确了将日光温室大棚、棚内作物、食用菌、中药材、肉牛、肉羊、驴和梅花鹿作为省级财政补贴的地方特色险种标的，但是对于市县地方特色农产品保险的补贴政策思路尚未明晰，特别是市县财政对“该对哪些特色农业进行补贴”“具体的补贴比例该如何确定”“补贴方式怎样”等问题仍然缺乏明确的策略执行路径。市县特色农业优势发掘产业化推进进程中，在“农业保险高质量发展”的“乡村振兴、农民增收、农业发展”的三维框架下，政府、农险经营公司、农户三方主体激励相容与协同推进更是实现辽宁省农业保险“扩面、增品、提标”的关键所在。

自修正农业保险市场失灵依托于政府补贴工具的运用成为理论共识以来，政策性农业保险已经成为保证农户福利实现、稳定农业经营活动及推动农业产业化、特色化的重要方式[1]。实施针对保险公司的具有产品差异化的经营费用补贴及再保险补贴，优化农险业务结构以实现农业产业现代化[2]。在农业保险市场规模、深度、范围日益扩大的同时，其结构性矛盾也逐渐显现[3]，并突出地表现在风险保障水平较低[4]、覆盖风险类型相对单一[5]、地方特色优势农产品保险供给不足上，导致农业保险市场供需结构偏离。而通过完善农业保险体系以适应示范区新型农业经营主体需求，可以有效提升风险保障水平，推动农业示范区建设[6]。开发和推广特色农产品保险，对于稳定农民收入、保障食品安全、推动农业产业升级具有重要意义[7]。从现有研究看，农业保险在风险保障能力、产品创新方向、补贴策略等方面提供了诸多启示，但就优势特色农业发展趋势视角，现有研究仍存在不足：一是未将农业地域特别是县域特征、风险结构等方面的异质性充分纳入到分析框架中，从而缺乏基于特定农产品审视农险供给与政府激励策略的分析。二是未考虑特色农业与农业产业化发展中，市县级特色农业优势挖掘进程中风险保障需求的差异。三是现有研究虽然认可政府财政补贴边界应该从基础农产品向特色农业经营拓展这一方向，但仍然缺少从市县政府财力约束、地方农业发展在政府目标体系中的相对权重视角来对地方政府农险补贴承载能力展开分析，从而无法迈进到县域特色农产品保险“政府如何补”的问题上。

《实施方案》进一步提出了推动农业保险与区域特色农业产业融合发展，逐步提高辽宁省优势特色农产品保险比重的发展方向，但是针对特色农业补贴的政策思路尚未明晰，特别是市县财政对“该对哪些特色农业进行补贴”“补贴方式怎样”等问题仍然缺乏明确的策略执行路径。

1 辽宁省发展特色农产品保险的必要性

农业是辽宁省的支柱产业，农产品产量高、品种多，但受天气、自然灾害等因素影响较大。因此，辽宁省（以下简称“我省”）作为国家政策性农业保险试点省份，在中央与省政府高度重视、密集政策供给与强力财政扶持刺激下，农险市场也维持了一个高速增长态势。2022年辽宁省实现农险保费财政补贴19亿元[8]，在提升玉米、水稻、小麦完全成本保险保额基础上实现了我省产粮大县的全覆盖，稳步推进粮油作物物化成本保险、生猪保险、森林保险保障水平的提高，并首次将马铃薯、玉米、水稻制种保险纳入到政策性农业保险范围。同时，将我省特色农产品食用菌、中药材、棚内作物、驴和梅花鹿的省级保费补贴比例统一提高至45%。辽宁省在农户参保率、参保耕地面积、基础农业经营覆盖率等方面都处于领先地位，是国家农业保险完全成本与收入保险首批试点省份。

特色农产品保险对于促进辽宁省农业产业的发展体现在多个方面：一是通过保险机制分散农业生产中的风险，为农民提供经济上的安全网，从而激励特色农产品生产者增加生产性投入。二是促进了农业生产的稳定和发展，为农业转型升级和可持续发展提供了坚实的保障。三是有助于吸引更多的社会资本投入到农业领域，促进农业科技创新和服务体系建设，进一步推动农业现代化进程。

综上所述，特色农产品保险通过为农业生产提供风险管理手段，不仅增强了农业系统的抗风险能力，还促进了农业生产方式的转型升级，提高了农产品市场竞争力，为农村经济的稳定增长提供了支撑[9]。这些作用共同推动了辽宁省乃至整个农业领域的可持续发展。

2 辽宁省发展特色农产品保险发展的现实困境

在辽宁省农业保险市场规模日趋扩大、保险产品日渐繁多、涉及农业品类与覆盖深度逐渐增加的同时，该如何进一步地将农业保险与辽宁省特色农业大连大樱桃、丹东九九草莓、朝阳大枣等分布于辽宁省45个行政区、县的95种特色优势农产品发展需求相结合，该如何让农业保险完成基础农业“稳产”与农户“稳收”的同时，又能够服务于农业结构升级与新形势下的农业发展目标，是值得讨论的问题。更具体地说，该如何让农业保险能够加速辽宁省优势特色农业与“一县一业”产业化目标实现？从目前辽宁省县域特色农险实践看，其路径、推进步骤、市场激励模式与保险产品创新方向依然是尚不清晰且亟待厘清的。

一是特色农业在生产规模、参与农户数量、农业增加值构成与风险结构等方面，都明显有别于基础农业，而目前市场可供选择的农险产品则是基础农业农险的简单移植[7]，属于“物化成本保障”模式，难以覆盖价格、收入波动等市场风险，难以满足特色农业与产业化农业的基本风险结构，这需要结合辽宁省农业产业化发展特征，进行针对性的农业保险产品设计，即“一县一业”对应着的“一县一险种”，而目前在这方面市场实践明显不足。

二是政府提供保费补贴的理论基础建立在农业的公共品属性上，这也是我国“基础农业应保尽保、新型农业愿保则保”的“政策+市场”农险框架形成的制度逻辑，但对特色农业、产业化农业该不该补，该补多少，该如何补，或者说在特色农业领域，该如何处理政府与市场的关系，也是一个亟待解决的问题。从实践看，中央政府虽然确立了农业保险“增品、提标、扩面”的阶段性发展思路，但实际的补贴政策框架尚不明确，更多地将决定权下放到地方政府，由地方政府财政能力、农业结构等自由裁量，从而导致各省份在养殖保险、大棚蔬菜瓜果、水产品等农业领域政府补贴比例差异极大，且形成了“越富越补”的补贴逆向配置。

三是在辽宁省“设计恰当的农险产品，助推‘一县一业’”产业发展的特色农业培育过程中，该如何厘清政府与市场的关系，形成合理的政府、农户、保险公司间风险配置结构，以及该如何进行农险产品创新以满足特色农业发展需要，这2个基础性的问题价值巨大但尚未解决。

有鉴于此，辽宁省特色农产品保险的高质量发展需要通过参与主体行为的激励强化，从政府+保险公司+农户的三重视角，分析针对性农险产品创新的成本障碍、市场顾虑与政府补贴偏好，从而建立起“特色农业需要什么样的农险产品—保险公司提供针对性产品的障碍有哪些—政府该如何借助补贴工具撬动农险产品创新”的完整问题链，最终为辽宁省借助农险试点的政策利好，加速保险创新以助推特色农业产业化升级提供启示。

3 辽宁省特色农产品保险高质量发展的主体激励策略

辽宁省特色农产品保险的主体激励主要包括政府部门、保险公司、农民和农产品生产者组织。政府部门在制定政策、法规和标准方面发挥重要作用，并提供激励措施以鼓励各方参与特色农产品保险的发展。保险公司在风险管理和理赔责任方面发挥核心作用，政府可以为其提供税收优惠、补贴或奖励等激励政策[10]。农民作为保险的购买者和受益者，可以通过政府补贴、保费补贴或减免等方式得到激励。特色农产品生产者组织可以与保险公司合作提供保险服务，政府可以通过资金支持、技术培训等方式激励特色农产品生产者组织积极参与。这些激励措施有助于各方共同合作推动特色农产品保险的发展，提高农民收入和农业生产效益。

3.1 政府主体：鼓励农险补贴向特色农业及地方特色农业扩张

辽宁省特色农产品保险的发展需要通过完善保险产品体系和优化产品结构来实现。就辽宁省特色农产品保险的发展来看，以指数型保险创新为主，尽管市县政府提供了特色农业的农险保费补贴，但政策延续性较差，补贴强度逐年变化，难以对农户与保险经营者形成稳定性预期。而指数型保险的单一风险和基差风险特征使得对于特色农业风险保障明显不足。

因此，从辽宁省政府的顶层维度上，形成鼓励农险补贴向特色农业及地方特色农业扩张的政策导向。首先，基于辽宁省内各类特色农产品的生产条件、风险特征及市场动态，鼓励保险公司产品创新能够精准覆盖农业生产的关键环节和主要风险[10]。其次，以省级政府为主导推动保险公司与科研机构、农业企业等多方合作，利用科技创新为特色农产品保险提供技术支持，例如通过卫星遥感技术监测作物生长状况，以减少保险欺诈行为，提高理赔效率。最后，统筹市、县政府建立农业损失信息反馈机制构建特色农业风险区划，通过收集保险产品运行数据和农户反馈，鼓励保险企业不断调整和优化保险产品结构，以适应市场变化和农业生产的新需求，强化保险公司拓展农险业务与增加农险供给的激励。

3.2 特色农业经营主体：参保激励

特色农业经营主体既包括规模化、资本相对密集的规模化种植的农场经营者，从事海产品养殖与加工、鲜花与水果栽培的高投入和高风险经营等的新型农业经营主体，也包括特色农业产区的传统农户。因此，从农险市场农户主体的激励路径看，抑制特色农户参保惰性的路径应该集中到“加快构建差异化的、契合不同规模农户风险保障需求的农险产品保费补贴、理赔服务”上[11]。

一方面，提高农业经营主体对特色农产品保险的认知度，地方政府鼓励特色农业产区基层部门将保险宣传纳入农业技术推广体系中，同时利用现代信息技术手段，如互联网、社交媒体等，进行特色农产品保险的线上宣传。

另一方面，通过优化保险服务7a6aaf0c43b13b4f16b557dd3e10f640b12dd28ca87bb5e89094b66a712772ee体系，创新保险产品满足农户风险保障需求，简化理赔流程减少农户的参保顾虑，丰富特色农产品风险管理服务，建立保险企业与农户之间的沟通桥梁，提升农户保险意识和参保积极性。

此外，通过补贴工具的多样化，如针对特色农业产业税收优惠、保费优惠等，实现“差异化”参保激励策略。对系统性风险较高的特色农业，如海水养殖业、蔬菜种植等，推广“收入保险”“价格保险”“期货指数保险”等特色农险运营模式。政府干预的重心从“农户保险补贴”向“风险管理服务”转移，通过培训、信息服务、交易平台构建，以辅助性手段提升农户抗市场风险能力，从而降低保险公司的经营风险，有效刺激特色农产品保险市场的启动。

3.3 保险公司主体：农险业务创新激励

特色农业经营风险的复杂性加大了其定损与精算的难度，且存在的较高农户道德风险与逆向选择也增加了特色农产品保险的经营成本，因而保险公司在“盈利性目标”约束下，缺乏进行特色农产品保险业务创新的动力。进一步地，特色农产品保险较高的险种创新成本与较低的复制成本使得特色农产品保险业务创新呈现出“创新规模小、创新力度弱、创新连续性差”的特征。

因此在特色农产品保险上，政府激励的重点应该迅速从农户转移到保险公司上。从其他国家农业保险市场的发展实践看，再保险机制的存在，能够很好地化解农业系统性风险形成的保险公司经营压力，为保险公司经营特色农产品保险业务提供一种风险转移功能。因此，在特色农产品保险上，辽宁省政府激励的重点应该迅速从农户转移到保险公司上，即将“保费补贴”调整为“经营费用补贴”[12]。通过创新保险产品，满足农民的实际需求，以及通过简化理赔流程减少农民的参保顾虑，促进特色农产品保险的高质量发展。

4 结束语

在《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》中，再次将“扩面、提标、增品”作为未来10年发展农业保险的目标和要求提了出来[13]。在空间广度上，通过提升农险产品质量、扩大农险服务领域，实现农险保障水平的提高。在管理深度上，通过明晰政府与市场的边界，以农险机制优化推动农险运行效率的提升。在时间长度上，通过农险基础设施建设的完善，强化服务农险可持续发展[13]。在“辽宁省农业保险高质量发展”的三维框架下，政府、农险经营公司、农户三方主体激励相容、协同推进，以辽宁省特色农产品保险为抓手，助推特色农业产业化、现代化发展，从而立足地域优势，实现辽宁省特色农业发展、农村脱贫、农民增收。

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[13] 庹国柱.“扩面、提标、增品”是不断递进的发展方向——《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》思考之五[EB/OL].（2019-11-22）.http：//pl.sinoins.com/2019-11/22/content_313206.htm.