国家治理现代化背景下档案应急管理体系优化路径分析

摘 要：档案应急管理是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。本文以国家治理现代化为研究背景，围绕档案应急管理预案、体制、机制和法制“一案三制”，首先分析了档案应急管理体系“一案三制”的主要内容，在此基础上进一步提出了优化档案应急管理体系的具体路径和落实措施，对提升档案管理水平，推动档案事业发展现代化具有重要现实意义。

关键词：档案；应急管理体系；国家治理现代化；优化

“天下之势不盛则衰，天下之治不进则退。”国家治理现代化作为中国式现代化的重要组成部分，包括国家治理体系现代化和国家治理能力现代化，前者是国家治理组织系统结构的现代化，后者是国家治理者素质和方法方式的现代化。作为社会活动中直接形成的具有保存价值的原始记录，“档案”具有存史资政育人功能。档案治理现代化作为国家治理现代化的子体系[1]，档案应急管理属于档案治理现代化重要组成部分，直接影响档案治理现代化能力和水平。2019年，国家档案局专门出台《档案馆应急管理规范》（DA/T84-2019），这是档案行业首次推出应急管理标准，为提高档案馆应对突发事件指挥和处置提供了有力保障。《“十四五”全国档案事业发展规划》明确提出要“坚持系统观念”“全面推进档案治理体系建设”，到2025年，“档案工作在推进国家治理体系和治+Or4ZfRss34uaJ3GHezzl5W8XPaKyQlJyInIMpr65Vk=理能力现代化中的基础性、支撑性作用更加明显”。因此，探讨国家治理现代化背景下优化档案应急管理体系，有利于提升档案管理工作的整体水平，助力国家治理体系和治理能力现代化。

1 档案应急管理体系内容

档案应急管理体系是一项综合性系统工程，涉及体制、机制、法制和预案等若干方面。档案应急管理体系作为我国应急管理体系的重要组成部分，其构成核心归结为“一案三制”，即应急预案，应急管理体制、机制和法制[2]（见表1）。

1.1 档案应急管理预案

档案应急管理预案，即预先制定的档案应急行动方案。根据《档案法》《实施条例》《档案馆应急管理规范》等法律法规及规范性文件，结合档案管理的行业特点、历史经验，针对档案管理面临的环境、技术和条件等突发事件而预先出台的一套行之有效的应对方案，确保档案应急管理更具规范化、科学化和程序化。档案应急管理预案要求在辨识、评估档案管理潜在的风险隐患、事故类型、发生过程、事故影响及发生概率等基础上，从人员配备、物资储备、技术保障和职责划分等预先做出详细规定。明确档案应急管理事前、事中、事后各个环节，谁来管理、怎么管理及档案应急管理所需的资源保障等等。档案应急管理预案的主要功能在于以确定的预案应对突发事件，将应急管理转化为常规管理。根据《档案工作突发事件应急处置管理办法》中第六条之规定，档案应急管理预案应包括：档案应急管理预案编制背景、应急处置目标、要求、措施、组成人员和联络方式，抢救档案顺序及其位置及注意事项等。

1.2 档案应急管理体制

应急管理体制是应急管理体系的核心[3]。档案应急管理体制即档案应急管理机构的组织形式。根据《档案工作突发事件应急处置管理办法》第四条和第五条之规定，档案应急管理机构由档案行政管理部门、档案馆及中央和国家机关档案部门组成。即档案应急管理体制应由各级档案行政管理部门（如国家、省、市、县档案局）、档案馆（国家、省、市、县档案馆）及各个部门的档案管理部门组成档案应急管理机构。通常，还会在档案应急管理机构下设具体的执行或办事机构。

1.3 档案应急管理机制

应急管理机制是在应对突发事件的长期过程中不断积累、沉淀下来的相对固定的策略和方法[4]。根据《档案工作突发事件应急处置管理办法》《档案馆应急管理规范》的相关规定，档案应急管理机制是指突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置、救援及善后回复、重建等全过程制度化、程序化的档案应急管理方法和措施。如档案应急响应机制分为一级、二级、三级、四级四个等级，对应的分别是特别严重、重大、较大和一般性突发事件。不同等级的应急响应机制的启动内容和要求又有着明确详细的规定。如启动二级应急响应机制，同时需要将二级应急预案报上级主管部门，且在上级主管部门的统一领导和指挥下完成各项应急处置工作。档案应急组织管理，除了档案应急管理工作领导小组外，还要与属地应急、消防、交通和通信等部门建立联动机制。档案应急保障管理机制由资金、人员、物资、通信和技术等构成。档案应急预案管理机制包括档案应急预案编制、备案、公布、培训、评估和修订等。

1.4 档案应急管理法制

《“十四五”全国档案事业发展规划》中“深入推进档案安全体系建设，筑牢平安中国的档案安全防线”中明确提出要“建立健全档案应急预案”“推进档案安全应急处置演练常态化”。《实施条例》第二十二条第一款也要求“制定有针对性的安全风险管控措施和应急预案”。此外《档案工作突发事件应急处置管理办法》《档案馆应急管理规范》《档案馆指南编制规范》等行业管理办法和规范，均就档案应急管理做出了具体规定和要求，使档案应急管理具有法律上的强制约束力。

2 档案应急管理体系优化

2.1 优化档案应急管理预案

当前，档案应急管理预案还存在预案制定紧迫性认识不足、实用性差、预防范围狭窄和缺乏实战演练等问题[5]。对此，要有针对性地进行优化完善。首先，要提高认识，重视档案应急预案制定工作。为进一步优化档案应急管理预案，增强预案的科学性和前瞻性，要成立由档案行政管理部门、档案业务管理部门及档案馆、应急、消防和数管等部门组成的档案应急管理预案制定领导组，加强预案制定的领导。其次，要明确任务，细化档案应急预案职责。针对档案应急管理预案制定领导组的人员构成，进一步细化档案应急预案制定的目标、任务、内容及期限，压实领导组成员责任，细化预案制定任务。再次，要畅通渠道，做好档案应急预案全面预测。根据馆藏档案资源数量、规模、类型及存储的条件等，从人为因素风险隐患和自然因素风险隐患两个方面，确保档案应急预案覆盖的范围更为全面。为此，要畅通渠道，通过邮箱在线征集、发放意见征集函等形式，广泛征集档案应急预案覆盖的范围和领域，对存在的可能性风险进行全面评估，确保预案的科学性与前瞻性。最后，要强化演练，增强档案应急预案可操作性。档案应急预案制定后，还要进一步做好应急预案演练，根据应急预案演练，及时调整和完善预案的相关内容，按照事前、事中、事后等做好应急预案各环节全过程的优化，不断提升预案内容的科学性及预案执行的可操作性。

2.2 优化档案应急管理体制

除了前述档案行业管理办法和规范中规定的相关部门外，档案应急管理体制应具有“纵向贯通、横向协同、全域联动”的鲜明特征[6]。首先，从纵向看，要优化档案应急管理领导体制。借鉴《档案馆应急管理规范》《档案工作突发事件应急处置管理办法》的相关规定和要求，应建立在党中央和各级党委领导下，以中央和地方各级档案机构为主体的档案应急管理领导组织体系[7]。始终坚持党对档案应急管理的领导，确保档案应急预警、响应、处置的连续和贯通。拧紧上下级责任链条，确保应急管理体制高效运行。其次，从横向看，要优化档案应急管理合作体制。根据《档案馆应急管理规范》的相关规定和要求，要切实加强档案应急管理横向组织体系建设，建立跨部门、跨馆际、跨专业的横向联动合作体制，档案行政管理部门要与档案应急管理领导小组所属地消防部门、交通部门、信息通信部门与安全保密部门之间的横向联动机制。再次，从全域看，要优化档案应急管理协作机制。档案应急管理启动具有突发性、偶发性和紧迫性等特点，除了纵向领导、横向合作外，还要广泛动员档案专家、第三方档案机构和公众参与的联防联控体系。

2.3 优化档案应急管理机制

要建立档案应急风险识别、预警、响应和处置等全生命周期管理机制。首先是识别。要从馆藏档案存储的环境、条件、载体、介质和病毒等方面，全面识别潜在档案安全风险隐患。如网络瘫痪、非法访问、数据丢失和格式不兼容等。从基础设施、档案资源、保障体系等全面识别风险。其次是预警。优化档案风险预警监控系统，建立档案风险信息手机机制，通过档案风险矩阵、德尔菲法等，做好档案安全风险预警评估[8]。再次是响应。根据《档案馆应急管理规范》的相关规定，当评估档案安全风险时，根据突发事件预警级别，及时做出不同的响应工作。一级至四级响应由不同主体启动，并及时启动相应级别的应急预案。最后是处置。包括先期处置和处置两个环节，根据火灾、水灾、地震、信息系统灾害、社会群体事件及社会灾害等不同突发事件种类，做好先期处置工作。在先期处置时，还要根据不同档案载体形式，采取不同的应急处置方式，落实具体的处置要求。

2.4 优化档案应急管理法制

法制是档案应急管理的基础。既包括档案应急管理方面涉及法的制定，也包括档案应急管理方面法的实施和监督。首先是完善法制。根据《档案法》《实施条例》《突发事件应对法》等法律法规，进一步优化和完善《档案工作突发事件应急处置管理办法》《档案馆应急管理规范》等及落实应急管理办法、规范的规则和细则等，进一步织密档案应急管理法律法规，规章制度和标准规范。制定专门的突发档案事件应急管理应对法律或法规，明确档案机构、社会组织、普通公众的权利和责任及档案应急管理专门机构设置、职责权限和经费来源等。其次是强化法治。要注重档案应急管理法制的贯彻落实。要加强法律法规的宣传教育，让社会各界了解档案应急管理领域法律法规的具体规定和要求，做到“法定职责必须为、法无授权不可为”。

3 档案应急管理体系落实

3.1 预防为主，安全第一

突发档案安全应急事件具有后知性、瞬时性和破坏性，要始终把档案安全摆在首位，将预防作为保障档案安全的重中之重。针对馆藏档案资源的现状及其所处的条件，要从物防、技防和人防等方面全面织牢档案安全底线和防线。避免因突发事件而导致档案受损，应把事件发生前的安全预防措施落到实处。根据档案应急管理预案、体制、机制和法制，识别安全风险点，要在思想上牢固树立档案安全风险防范意识，并提前做好应对措施，将安全风险消除在萌芽状态。

3.2 强化演练，高效处置

档案应急管理体系的建立，重点还要在于做好日常演练，为突发事件发生积累应对经验。一方面，档案管理部门要加强档案应急管理体系的业务知识宣传、培训和教育，掌握档案应急管理预案、体制、机制和法制的相关规定和具体要求，并将其落实到具体工作中。另一方面，要做好档案应急管理预案的日常演练，从人、财、物和通信等方面全面反视档案应急保障的短板与弱项，并进一步做好预案的优化完善，如做好技术、财政及物资的储备。此外，通过档案应急管理预案的规范演练，不断提升档案管理部门及人员应对突发事件处置的能力和水平。

3.3 技术应用，提档升级

积极应用计算机、大数据、云计算和人工智能等先进技术，搭建档案应急管理信息平台，利用互联网和物联网等重构线上与线下相结合的档案应急管理体系内容，做好档案应急管理预案在线模拟演练，打通部门间的信息壁垒，研发档案应急管理信息的采集、分析、共享和评估技术，利用现代信息技术，赋能高质量的档案应急管理工作，实现档案应急管理体系提档升级，切实增强应对突发事件的能力和水平，助力档案治理能力和治理水平现代化。

结语

档案应急管理体系建设是新时代档案管理的现实需要。要把档案应急管理体系纳入国家治理体系和治理能力现代化大背景下研究，坚持与时俱进，根据信息技术发展及档案管理理论研究的深化和拓展，不断优化“一案三制”体系内容，切实提升档案管理工作整体水平，守牢档案安全底线。

参考文献

[1]张帆，吴建华.国家治理现代化视域下档案治理概念体系研究[J].档案学研究，2021（1）：23-31.

[2]钟开斌.“一案三制”：中国应急管理体系建设的基本框架[J].南京社会科学，2009（11）：77-83.

[3]任群委.我国应急管理体制的演进历程、基本经验及未来展望[J].云南行政学院学报，2023（4）：95-107.

[4]林鸿潮.论公共应急管理机制的法治化——兼辨“一案三制”[J].社会主义研究，2009（5）：108-112.

[5]齐宝林.档案管理应急预案的问题和解决之道[J].天津档案，2016（1）：26-28.

[6]张丹.《档案馆应急管理规范》（DA/T84—2019）解读[J].北京档案，2021（2）：19-23.

[7]杨巍.国家治理现代化视域下档案应急管理体系优化路径分析[J].2024（1）：39-42.

[8]王明.谈突发事件中档案风险预警机制的构建[J].2016（3）：259.

作者简介：邵继仁（1987.12—），大学学历，山东省菏泽市单县应急管理保障和技术服务中心副研究馆员，主要从事档案管理研究。