管理体制视角下档案管理工作创新路径研究

摘 要：近年来，随着《档案法》《实施条例》等一系列法律法规的颁布实施，为档案管理工作提供了根本法制保障。党的二十届三中全会进一步提出了全面深化改革的原则、内容和实现时间表路线图，为做好新时代档案管理工作提供了根本遵循。本文基于管理体制为研究视角，立足《档案法》《实施条例》《“十四五”全国档案事业发展规划》等相关规定，从档案领导体制、档案开放审核机制、档案业务监管和档案信息化建设等方面提出档案管理工作创新的内容及实现路径，为全面提升档案工作现代化提供有益指导。

关键词：管理体制；档案管理；创新

概述

2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），在“健全保障和改善民生制度体系”中提出“同步推进户籍、用人、档案等服务改革”，要坚持全面深化改革的若干原则，通过改革创新进一步推进国家治理体系和治理能力现代化。“体制”初始之意为文章的体裁或艺术作品风格。现在是指一定的社会机构、机制或组织结构。档案管理体制是以国家档案事业管理为核心所形成的一系列基本制度、原则和规定的总称[1]。

党的十九大报告作出了“中国特色社会主义进入新时代”的重大判断。档案事业作为中国特色社会事业的重要组成部分，传统的档案管理体制与新时代档案管理不相适应的现象逐渐显现，迫切需要变革，创新档案管理工作体制。《档案法》《实施条例》《“十四五”全国档案事业发展规划》等档案法律法规、发展规划均对新时代背景下档案管理工作提出新要求、做出新部署。档案管理体制作为中国特色社会主义制度下档案事业发展的集中体现，深刻地影响并决定着档案事业长远发展，事关档案工作根本任务和档案领域改革目标的实现，决定着档案事业发展现代化的进程。因此，以管理体制为视角，探讨档案管理工作创新路径具有积极的现实意义。

1 创新档案管理领导体制

档案工作天然具备“姓党、为党、护党”的鲜明政治属性和特质，始终要求坚持和加强党的全面领导[2]。《档案法》第三条提出“坚持中国共产党对档案工作的领导”；第四条规定“档案工作实行统一领导、分级管理的原则”。《实施条例》第三条进一步提出要“健全党领导档案工作的体制机制”，“把党的领导贯彻到档案工作各方面和各环节”。《“十四五”全国档案事业发展规划》把“坚持党的领导”作为“十四五”时期档案工作的首要原则。

1.1 坚持党管档案方向

突出政治引领，确保党管档案领导体制的正确发展方向。首先，要明确档案工作“围绕中心、服务大局”的政治定位和价值导向。要把档案工作纳入国民经济和社会发展规划，编制档案工作经费预算。站稳人民立场，保障公民利用档案的权利。要找准档案围绕中心服务大局的切入点，始终坚持党的工作开展到哪里，档案工作就延伸、跟进、服务到哪里。其次，要以党的创新理论指导档案工作实践。要始终以新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持高质量发展主题，以“三个走向”一体推动档案治理、资源、利用和安全体系建设。最后，要始终坚持党性与人民性相统一原则。要牢记档案工作的政治属性，坚持以人民为中心的发展思想，认真贯彻落实《档案法》《实施条例》，加强档案利用和公布，不断满足公众对档案的利用需求。

1.2 协调党管档案体制

进一步优化党管档案工作的领导体制，协调推动各方共同参与，形成新时代中国特色社会主义档案工作领导体系。首先，要成立党的领导机构。按照《档案法》“档案工作实行统一领导、分级管理”的要求，各级党委（党组）要成立档案工作领导小组，把党管档案工作落实到具体行动上，始终保持档案工作正确的发展方向。其次，要构建档案局（馆）协同联动。认真履行《实施条例》中关于国家、县级以上地方档案主管部门履行的职责内容，并按照国家有关规定设置和管理各级各类档案馆，优化档案主管部门与档案馆之间的协同联动机制。最后，构建多元参与的档案管理新格局。《决定》为推进中国式现代化指明了改革方向，协同构建党委领导，档案部门主导，机关、群团组织和企事业单位共同参与的“一核多元”档案管理新格局。

1.3 优化党管档案机制

《档案法》《实施条例》中规定了一系列档案管理机制和要求，这些规定和要求也是创新党管档案机制的重要内容。如档案分级负责制。其中国家档案主管部门负责主管全国的档案工作，对全国档案工作进行监督和指导；县级以上地方档案主管部门负责对本行政区域内档案工作进行监督和指导；部门或组织对所属单位档案工作监督和指导。如档案工作定期报告制度。《档案法》第九条、《实施条例》第四十五条明确规定，国家档案馆、各级机关、群团组织、国有企业事业单位向同级档案主管部门“定期报送本单位档案工作情况”，以便接受监督检查。如人才培养制度[3]。《档案法》第十一条、《实施条例》第八条均提出加强档案专业人才培养。这些机制在贯彻落实过程中体现了党对档案工作的领导。

2 创新档案开放审核机制

《档案法》第三十条分别规定了馆藏档案与尚未移交进馆档案的开放审核责任主体。这也是首次以法律明文规定的形式确立了档案开放审核机制，作为《档案法》的一大亮点和创新之处，为新时代推动档案管理工作创新提供了法律依据。档案开放审核是划定出开放、不开放和延期开放等类别，准确划控、合理归类[4]。

2.1 理顺档案开放审核主体关系

《档案法》第三十条规定了履行档案开放审核的责任主体主要涉及档案馆、档案形成单位、档案移交单位、档案保管单位等部门。但并未进一步规定这些责任主体之间的组织关系和业务关系，具体的角色定位尚不明确。为此，需要进一步理顺各档案开放审核主体之间的关系。鉴于档案馆的行政职能定位、档案形成单位对档案熟悉程度等因素的综合考虑，应建立以档案馆为核心、统筹协调各方的档案开放审核组织架构，由档案形成单位初审、档案馆复审并组织各方参与终审的档案开放审核的“三审制”，强档案开放审核工作的组织和领导。

2.2 明确档案开放审核判定标准

《档案法》仅就档案开放审核做出了制度性规定，并未就档案开放审核的判定标准、依据做出进一步的详细设置。可借鉴“负面清单”模式，以清单形式列举“不开放、延期开放”的详细内容，抑制和压缩档案开放审核鉴定主体的自由裁量权，如密件以外不宜开放的档案，从“敏感事件”“敏感人物”“敏感数据”“敏感来源”“敏感文种”“其他”等六个维度做好档案审核划控[5]，其中敏感文种主要包括会议纪要、合同、信件等敏感信息控制知悉的范围；敏感数据主要指行业统计、国家资源和会计工作等。此外，档案开放审核判断标准的制定应坚持合法性、操作性、动态性和安全性原则，兼顾标准的有效性、拓展性、有限性和动态性。

2.3 完善档案开放审核救济程序

从《档案法》的规定及档案开放审核鉴定的结果来看，需要根据开放审核鉴定做出开放、不开放和延期开放的结论。要不断完善档案开放审核监督救济程序[6]，确保档案开放审核工作取得预期成效。首先，强制报告制度。根据馆藏档案或尚未移交进馆档案的不同情况，要求档案形成单位、保管单位和档案馆等定期（每季、半年或一年）向档案主管部门报告档案开放审核工作，并将档案开放审核工作纳入部门监督检查的一项重要内容。其次，审核听证制度。针对档案开放审核情况，组织档案形成单位、保管单位、档案馆或普通群众参与的档案审核开放听证制度，增加档案开放审核工作透明度。最后，公众参与制度。建立档案开放审核信息收集和反馈平台，鼓励普通群众参与档案开放审核工作。同时，也要进一步明确档案开放审核工作程序、时限及责任内容，接受社会监督。

3 创新档案业务监管机制

《档案法》《实施条例》第六章均规定了“监督检查”，包括主管部门主动监督检查，也包括社会组织的自我监督[7]。《档案法》《实施条例》均赋予了机关、群团组织、企事业单位档案管理的权利和义务。因此，设立档案业务监督检查专章，进一步释放加强档案业务监管的明确信号，体现了档案监管权责统一、内外联动、权利与义务对等的新时代档案业务监管新特征。

3.1 构建监管合力

《档案法》《实施条例》中均规定了档案主管部门依职权主动监督检查的内容和依据；档案馆、机关、团体、企业事业单位和其他组织的主动报告机制及任何单位和个人的监督举报权。具体来说，就是要从政府、机构、公众等建立多维联动、协同推进的档案监管合力，明确各方监管主体的权责内容。首先，在宏观上，政府主导档案监管工作。各级党委、政府要负责行政主管范围内的档案监管职责，压实各级档案主管部门及其他部门的监管责任，统筹协调区域内档案监管资源，形成档案监管合力。其次，在中观上，行业机构执行档案监管工作。国家档案局和地方各级档案主管部门负责全国或地方档案监督检查工作，既要做好常态化档案监管工作，也要与公安、纪检等部门密切配合，抓好监督检查问题的整改，巩固档案监督检查工作成果。最后，在微观上，普通公众参与档案监管工作。普通公众参与档案监督检查，同一切不规范行为做斗争，动员社会力量参与档案监管，可通过听证会、座谈会和发布会等形式广泛收集监督意见，增强监督检查成效。

3.2 厘清监管范围

《“十四五”全国档案事业发展规划》明确提出“十四五”时期要“全面推进档案治理体系建设，提升档案治理效能”“加强重点领域档案工作监管”，加强区域档案工作监管，等等。首先，区分档案监管重点[8]。如长三角一体化、粤港澳大湾区、西部大开发、京津冀协同发展、长江经济带、长株潭城市群等，要围绕这些重点区域，打造跨区域档案监管，创新跨区域档案协同监管新模式。其次，实行分类档案监管。根据进馆档案和尚未进馆档案等分类监管，进一步细化档案监督检查的内容、频率和监管比例，制定档案监督检查的长、中、短期规划，进一步明确档案监督检查的内容、任务和时间节点等，如档案开放监管、重大活动和突发事件档案监管、重点档案监管和档案信息化建设监管，等等。再次，形成档案监管闭环。要把档案监督检查与《档案法》第七章“法律责任”有机衔接起来，根据监督检查的结果，给予相应的民事、行政和刑事处罚，并督促监督检查问题整改，建立档案监督检查“全闭环”式管理。

3.3 创新监管方式

《“十四五”全国档案事业发展规划》进一步提出“十四五”时期要“创新档案业务监督指导方_{85672db1f9dee55c8a061de5e86bd21652e29a2c4facb74c000813328cf8771e}式”，明确提出要进一步健全“互联网+监管”手段，采取“线上+线下”相结合的档案监管模式。探索建立分层次监督，实施机关、所属单位、部门档案馆分层指导。将档案监管从事前延伸至事中和事后，实行“全链条”监管。此外，还要注重大数据、云计算、区块链和人工智能等现代科技手段的运用，不断推动监管手段迭代升级，推动档案监管从“人管”向“技管”“线上+线下”全天候监管转变。

4 创新档案信息化建设制度

《档案法》《实施条例》中单独设立了“档案信息化建设”章节，明确规定了档案信息化建设要纳入地方信息化发展规划、电子档案与传统载体档案具有同等效力等，为探索新时代档案信息化建设创新发展提供了根本保障。

4.1 纳入信息化建设规划

首先，纳入地方规划。即地方各级政府要把档案信息化建设纳入地方信息化发展规划，将档案信息化建设等档案事业发展所需的经费列入政府预算。其次，纳入部门规划。机关、群团组织、国有企业事业单位都应把档案信息化建设纳入部门信息化建设规划，做好顶层规划设计，将档案信息化建设与办公自动化、业务信息化有机衔接，切实打通档案与党务、业务、队伍建设之间的信息壁垒，实现电子档案全过程管理，切实提升档案信息化管理水平。

4.2 明确信息化建设内容

要从软硬件两个方面突出抓好档案信息化建设内容。从软件方面来说，要重点围绕“来源可靠、程序规范、要素合规”标准，从电子档案档案形成、办理、整理、归档、保管和移交等全周期做好电子档案信息收集与整理，要从内容、结构、背景信息和管理过程信息等方面确保电子档案“要素合规”；成立档案信息化建设工作领导机构，统筹推进档案信息化建设工作。此外，还要按照“增量电子化、存量数字化”原则，做好馆藏档案资源的信息化，不断丰富档案管理内容。从硬件条件来看，要为档案信息化提供必要设备软件及场所等，如计算机、扫描仪、刻录机、磁盘、光盘和消磁柜，达到“八防”建设标准的档案馆（室）及杀毒软件、档案业务专门管理软件和应用系统等。除了必要的软硬件条件外，还要加强档案人员信息化素养提升，通过直接招聘引进和在岗培训等形式，切实提升档案从业者和管理人员的信息素养。

4.3 重视信息化建设安全

档案信息化建设要始终在思想上高度重视安全，把真实性、完整性、可用性和安全性作为信息化建设的重要内容。从人防、物防和技防等方面综合发力，织紧织密档案信息化安全防线。一方面，要加强人员队伍安全保密培训，提升档案安全意识，掌握档案信息化安全知识；另一方面，通过安装杀毒软件、采取物理隔离和使用消磁柜等，做好档案信息化物防工作。此外，还要注重运用区块链、双备份和数字签名等技术手段，提升档案信息化安全技术含量，夯实档案安全技术根基。

参考文献

[1]赵思卓.中外档案管理体制比较[J].机电兵船档案，2018（6）：25-28.

[2]吴建华，古琬莹.论新时代档案工作的根本遵循[J].档案与建设，2023（4）：9-13.

[3]周林兴，黄星.论新时代党管档案工作领导体制的实践导向——以《档案法实施条例》为中心的考察[J].档案与建设，2024（3）：20-27.

[4]宋淑睿.浅谈馆藏档案开放鉴定工作三步骤[J].档案管理，2021（5）：78-79.

[5]“档案开放审核标准化体系研究”课题组/赵怡.档案开放审核标准的制定与运用研究[J].四川档案，2022（4）：42-43.

[6]王芹，岳靓，陈凯.总体国家安全观下的档案开放审核制度优化研究[J].档案与建设，2024（4）：73-78.

[7]郝伟斌，周昊，李璐璐.“互联网+”环境下建设项目档案新型监管机制研究[J].档案管理，2020（6）：48-51.

[8]聂云霞，卢丹丹.新《档案法》背景下档案监管的内涵与发展[J].档案管理，2022（1）：39-44.

作者简介：张丹丹（1978.9—），大学学历，山东建筑大学馆员，主要从事档案管理研究。