绿色投资的支持政策体系构建：国际经验与中国路径

[摘要]政策支持绿色低碳产业投资对加快推进人与自然和谐共生的现代化至关重要。新时代以来，我国不断完善支持绿色发展的投资政策体系，美丽中国引领绿色转型取得重要进展：“三大保卫战”成效显著，生态保护修复取得开创性进展，绿色生产力发展迈出坚实步伐。国际经验表明：提升发展中国家可再生能源投资吸引力的关键在于完善和优化政策，而非单纯依赖电力基础设施的改进。借鉴国际经验，构建中国绿色投资支持政策体系的重点路径包括：政策引导与支持，激发绿色投资潜力；构建稳固政策基础，保障绿色投资环境；经济激励引领高质量绿色发展；聚焦技术研发，精准驱动绿色创新。

[关键词]绿色发展；绿色投资；政策支持

[中图分类号]F842.3 [文献标识码]A [文章编号]1009—0274（2024）05—0078—09

[作者简介]付蕙玮，女，兰州大学“一带一路”研究中心特约研究员，研究方向：国际投资、绿色发展。

中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。加快发展方式绿色转型，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，是未来五年和更长一段时期以高质量发展推进中国式现代化的重要任务，而政策支持则是助推绿色低碳产业发展和发展方式绿色转型的重要路径。党的二十大报告提出，加快发展方式绿色转型，要“完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，发展绿色低碳产业”[1]。党的二十届三中全会提出，深化生态文明体制改革，健全绿色低碳发展机制，要“实施支持绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，发展绿色低碳产业”[2]。党的十八大以来，我国不断完善支持绿色发展的投资政策体系，美丽中国引领绿色转型取得重要进展。尽管如此，我国生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期。政策支持绿色低碳产业投资，对加快推进人与自然和谐共生的现代化至关重要。鉴于此，本文借鉴发展中国家政策支持绿色投资的主要经验，提出我国绿色投资的支持政策体系构建。

一、美丽中国引领绿色转型取得重要进展

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持绿水青山就是金山银山的理念，对生态文明建设提出一系列新思想、新战略、新要求，全面推动生态文明顶层设计和制度体系建设，不断完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，我国“三大保卫战”成效显著，生态保护修复取得开创性进展，绿色生产力发展迈出坚实步伐。[3]

（一）“三大保卫战”成效显著

新时代以来，党中央、国务院坚决向污染宣战，持续深入推进蓝天、碧水、净土“三大保卫战”，污染治理成效不断显现，环境质量明显改善。

一是深入推进蓝天保卫战。打赢蓝天保卫战是污染防治攻坚战的重中之重。2013年9月10日，国务院印发实施《大气污染防治行动计划》。2018年6月27日，国务院印发实施《打赢蓝天保卫战三年行动计划》。2023年11月30日，国务院印发《空气质量持续改善行动计划》。十余年蓝天保卫战，我国成为世界上空气质量改善速度最快的国家之一。2013—2023年，全国PM2.5从68微克/立方米降至30微克/立方米，降幅56%。二是扎实推进碧水保卫战。2021年长江保护法施行，2023年黄河保护法施行。2023年4月，生态环境部等五部门联合印发《重点流域水生态环境保护规划》，明确七大流域及三大片区重要水体水生态环境保护要点。2024年上半年，长江、黄河等主要江河水质优良断面比例为90.3%，同比上升1.2个百分点。三是稳步推进净土保卫战。2016年5月，国务院印发《土壤污染防治行动计划》。2019年1月1日，土壤污染防治法正式施行，为土壤污染防治工作提供了法治保障。2023年，我国持续开展农用地土壤镉等重金属污染源头防治行动，启动实施124个土壤污染源头管控重大工程项目。

（二）生态保护修复取得开创性进展

新时代以来，我国坚持保护优先、自然恢复为主，推动开展重大生态保护和修复工程，推进大规模国土绿化行动，生态保护修复取得开创性进展。

一是持续推进山水林田湖草沙一体化保护和修复工程（以下简称“山水工程”）。2016年以来，自然资源部、财政部等部门集成整合相关资金和政策，对山水林田湖草沙进行整体保护和综合治理，取得了显著的生态、经济和社会效益。据自然资源部统计，截至2024年7月底，52个“山水工程”累计完成治理面积超过1亿亩。二是积极推进国土绿化行动。坚持大工程带动大发展，三北防护林、天然林保护、退耕还林还草、退牧还草、京津风沙源治理等重点工程深入实施。据国家林草局数据，新时代以来，我国累计完成国土绿化面积16.8亿亩，森林覆盖率由21.63%增至24.02%；人工林面积达到13.14亿亩，居世界首位。三是防沙治沙取得显著成效。2013年起，我国开始实施为期十年的京津风沙源治理二期工程（2013—2022年）。2020年6月，国家发展改革委、自然资源部印发《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》。2022年7月，国家林草局印发《关于进一步加强全国防沙治沙综合示范区建设的通知》。据国家林草局数据，新时代以来，我国完成沙化土地治理任务3.31亿亩，封禁保护面积2708万亩，53%的可治理沙化土地得到有效治理。

（三）绿色生产力发展迈出坚实步伐

新时代以来，党中央就推动高质量发展作出一系列重大决策部署，我国绿色生产力发展在绿色低碳转型、绿色低碳市场机制完善、全球绿色低碳竞争优势培育等方面取得重大进展。

一是绿色低碳转型取得重大进展。新时代以来，我国以年均3%的能源消费增速支撑了年均超过6%的经济增长，单位国内生产总值能耗下降26.8%，是全球能耗强度降低最快的国家之一。煤炭占能源消费比重下降至55.3%，可再生能源装机规模约占全国发电总装机的52.9%，碳排放强度累计下降超过35%，扭转了二氧化碳排放快速增长的态势。二是绿色低碳市场机制持续完善。建成全球规模最大的碳市场，全国碳排放权交易市场第二个履约周期顺利收官，履约完成率超过99%。三是全球绿色低碳竞争优势彰显。绿色低碳相关产业的蓬勃发展，正在成为我国经济发展的新引擎、外贸发展的新动能。2023年，我国新能源汽车产销量占全球比重超过60%，连续9年位居全球首位；电动汽车、锂电池、光伏产品“新三样”出口增长近30%，可再生能源发电新增装机规模超过全球一半，风电机组等关键零部件的产量全球市场份额超70%。[4]

二、政策支持对发展中国家绿色发展至关重要

环境库兹涅茨曲线（Environmental Kuznets Curve）最早由经济学家格罗斯曼（Grossman）和克鲁格（Krueger）于1991年提出，并在1992年世界银行的发展报告中得到广泛普及。该模型假设在经济增长的早期阶段，污染排放增加，环境质量下降，污染水平随收入增长而上升。然而，当收入达到某一临界点后，污染水平开始下降，环境质量逐步改善，污染排放随收入的进一步增加而减少。这样，污染排放与收入水平之间呈现出一种倒U形曲线关系。

具体而言，在收入较高且经济增长较慢的国家，环境污染随时间减少的负面时间效应可能会超过经济发展所带来的规模效应；而在经济增长较快的中等收入国家，规模效应占据主导地位，导致排放量上升。[5]环境经济学家斯特恩（Stern）在2017年再次强调，经济增长对二氧化碳、二氧化硫和工业温室气体（GHG）排放具有显著的正面影响，这意味着随着经济的发展，这些污染物的排放量会增加；相较之下，经济增长对非工业温室气体排放和颗粒物浓度的影响则较为微弱，这一类污染物具有更强的负面时间效应。[6]时间负效应指的是在没有经济增长的情况下，随着时间的推移，污染物排放量会减少。这主要归因于技术进步、政策实施以及产业结构调整等因素，而非单纯的收入增长。例如，清洁能源技术的推广和更严格的环境法规都有助于减少污染物的排放。

发展中国家面临的挑战尤为艰巨。“一带一路”共建国家多为发展中国家，其经济规模的增长通常会导致污染和其他环境影响的比例增加，这揭示了经济扩张与环境污染之间的规模效应联动现象。因此，不同经济发展阶段的国家在环境保护治理方面面临不同的节奏和难度。发展中国家在追求经济快速增长的同时，必须有效处理环境保护问题，以避免环境质量不断恶化的困境。此外，研究表明[7]，为了在不依赖负排放技术的情况下保持在《巴黎协定》的碳预算内，全球排放需要到2050年或2075年分别实现年均6.8%和4%的减排率，而现有的经验模型和历史数据表明这种减排速度难以实现。这进一步加剧了“一带一路”共建国家在经济发展与环境保护之间寻求平衡的挑战。

根据国际能源署的报告，2023年发达经济体的GDP增长了1.7%，但能源相关的二氧化碳排放量却下降了4.5%[8]，实现了联合国环境规划署定义的绿色增长：经济发展与环境影响脱钩[9]。报告还显示，发达国家能源相关的二氧化碳排放量现已回到50年前的水平，其中G7国家的变化推动了发达经济体煤炭需求回到大约1900年的水平。与此形成鲜明对比的是TIihjwqckIg+5eduJ/2rrUAef+Nauv/hv/7/fYw8O70=，发展中国家的碳排放持续增加。例如，发展中亚洲国家目前约占全球排放量的一半，而这一比例在2015年约为五分之二，2000年约为四分之一。

数据显示，2019—2023年间，由于核能、风能和太阳能光伏等清洁技术的部署，能源燃烧导致的二氧化碳排放量显著减少。这些清洁技术不仅抵消了预期的排放增长，还使排放水平降低至2019年以下，充分凸显了清洁能源在减排方面的关键作用。同时可再生能源也有利于实现能源供应多样化、减少对化石燃料进口的依赖。由于发展中国家国内资金缺乏、技术和基础设施有限，吸引外国直接投资（FDI）对这些国家来说至关重要。绿色投资可以帮助它们及时实现低碳和可再生能源技术升级、推动能源转型。

然而，根据2023年联合国贸易和发展会议（UNCTAD）的报告[10]，尽管近年来发展中国家在可再生能源领域的国际投资数量和金额均有所增加，但其增长速度仍远不及发达国家。在发展中国家内部，国际投资也主要集中在少数较大的经济体。例如，2022年，巴西、智利和墨西哥三国占据了拉丁美洲和加勒比地区75%的可再生能源项目，而许多较小的发展中国家投资仍旧停滞不前。发展中国家面临着显著的资金吸引难题，这会扩大发展中国家在能源转型路上与发达国家的差距。

此外，发展中国家也可能由于缺乏绿色投资而陷入技术陷阱。发展中国家本地企业碳排放较高，是由于设施陈旧、研究强度较低以及管理实践效率较低[11]。在这种情况下，外国直接投资是向东道国引入先进技术的有效途径。绿色投资可以通过技术转移和派遣专家到海外子公司，突破当地的技术和人才限制。因此，引进更先进的低碳技术能够显著加速减排进程。然而，由于发展中国家人力资本较低、技术基础薄弱，缺乏熟练劳动力来有效管理和实施先进技术，这降低了这些国家对绿色投资的吸引力，阻碍了外国资本在低碳技术方面的引进。[12]因此，原本就已经落后的低碳技术和人力资本会阻碍先进的低碳技术流入发展中国家，而不引入先进技术又将加深发达国家和发展中国家低碳技术的差距。

如果发展中国家不采取措施来吸引绿色投资并引进低碳技术和开发可再生能源，它们在可持续发展、能源转型的道路上与发达国家的差距可能会进一步扩大，在应对气候变化和能源危机方面的能力将变得更加不足。

三、发展中国家政策支持绿色投资的主要经验

联合国贸易和发展会议（UNCTAD）的调查数据显示[10]，缺乏政策工具、电力基础设施薄弱以及政策与发展目标之间缺乏一致性，是国家在吸引可再生能源投资时面临的三大主要挑战。

一方面，政策是影响可再生能源投资的主要“拉力”。更可靠、有效的政策能够给投资者提供长期的、可预见的投资环境，从而增加预期投资回报率，降低投资风险，并降低融资成本。发展中国家常因政治不稳定和政策法规的不确定性而被视为高风险投资目的地，这导致可再生能源项目的融资成本较高。世界银行的数据[13]显示，2022年可再生能源领域投资者与国家之间的争端案例中，67%的争端原因是不利的监管变化，10%的案件中涉及东道国或相关国家实体的违约行为。因此，政策工具的稳定性和有效性将影响东道国对可再生能源投资的吸引力。

另一方面，电力基础设施薄弱是影响可再生能源投资的主要“推力”，基础设施和技术的不足增加了建立可再生能源项目的前期成本，从而推高整体投资开销，降低项目对投资者的吸引力。电力基础设施薄弱是一个短时间内难以提升和改变的瓶颈，如果发展中国家为了吸引可再生能源投资而更新电力基础设施，这将使其陷入困境，因为这些国家本来就面临技术和资金不足的问题。

因此，提升发展中国家可再生能源吸引力的关键在于完善和优化政策，而非单纯依赖电力基础设施的改进。

（一）政策一致性的关键作用

哈佛大学教授雷蒙德·弗农著名的“过时的讨价还价”（obsolescing bargain）理论[14]指出，一旦外国投资者在一个国家进行了投资，议价权往往会逐渐偏向东道国政府。这种权利转移可能使外国投资资产面临风险，因为任何政策、法规、费用或税收的不利变化都可能对投资造成损害。因此，在没有东道国政府可靠承诺、无法确保投资将在一个自由且不受任意干预的市场环境中运作的情况下，外国投资者通常会持谨慎态度，不轻易开始投资活动。

同时，可再生能源行业是资本密集型行业，并且在前期的固定资本投入较大。研究报告[15]显示，可再生能源项目沉没成本的比例比传统热电项目和非常规油气项目分别高25%和45%，而沉没成本占可再生能源发电项目总成本的90%。更高的前期沉没成本让可再生能源项目面临的风险上升。此外，实现可再生能源发电不仅需要先进的可再生能源技术，还需要相应的配套基础设施，如电网和储能设施。根据联合国贸易和发展会议的数据，2022年公布的国际投资金额在发电和电网储存方面与2030年预测的投资需求存在显著缺口。具体而言，发电和电网储存的投资缺口达575亿美元。这表明未来几年内需大幅增加投资以满足2030年的目标。

对于固定资产投资高且前期沉没成本高昂的行业来说，资金一旦投入，便难以撤回。同时，又由于可再生能源技术如风能、太阳能发电的运营不需要额外的燃料费用。这也就意味着，可再生技术一旦投入运营，发电的运营成本非常低。在这种情况下，东道国政府更有可能通过改变政策、减少可再生能源资产的收入来征用这些资产。同时，可再生能源对于国家的经济和能源安全具有战略意义，更容易受到东道国政府的干预；外国投资者开发东道国自然资源也可能遭到本国公民抗议。因此，提高政策的一致性在增加项目吸引力和吸引更多投资方面发挥着重要作用。

例如，阿根廷政府在2016—2017年实施可再生能源项目RenovAr，意在通过可再生能源项目拍卖来吸引本国和国际投资者，以推动阿根廷的可再生能源发电。项目负责团队RELP的分析报告显示[16]，在项目进行过程中，投资者明确要求政府提供额外的信用担保，以确保投资项目不会因政策的不利变化而导致投资利益受损。而与此形成对比的是，传统热电项目的投资者和非常规油气领域的投资者可能没有提出类似要求。这是因为可再生能源项目的投资者因为面临更高的风险。因此，为了增强对绿色投资的吸引力，东道国政府需要提高政策的可预测性，并提供强有力的机制来保护外国投资的资产。

（二）提升政策一致性以促进投资吸引力

可再生能源行业的投资者更加需要额外的东道国政府保证来保护他们的投资，以抵御潜在的征用风险。东道国政府应通过多种方式积极保护投资者的利益，提升政策的连贯性和稳定性，并为投资者提供切实的保护措施。签订贸易协议[17]和双边投资条约[18]是提高东道国政府信誉度的有效手段，这些协议被视为国家所显示出保护外国投资意愿的信号。同时，相关的国际机构、国际社会、外国政府和受益的国内团体能够更有效地监督政府行为，在政府背弃承诺时及时发出警报并进行相应的惩罚。这些协议和条约能显著提升政府的信誉度，从而吸引更多对政治风险敏感行业的外国投资。研究表明，那些初期投入成本高的行业如采矿业和公用事业对双边投资条约的反应更为积极[19]；降低进口关税能够降低关键技术产品（如绿色技术组件）的成本，促进外国直接投资以引进低碳技术。在通过签订协议和条约减少政策风险的同时，也应建立和完善相应的投资者—国家争端处理机制，提供投资前和投资后的双重保证和保护，全方位改善东道国的投资环境，增加对外国绿色投资的吸引力。

例如，在RenovAr项目中，阿根廷政府建立了FODER信托基金，通过多层次担保机制来帮助投资者防范提前终止合同等风险。新的监管框架和FODER基金显著提升了阿根廷政府的信誉度，极大提升了该项目对于投资者的吸引力：RenovAr第一轮和第二轮的拍卖分别超额认购了六倍和八倍。

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因此，发展中国家应当致力于建立更透明、可预测的投资环境和更可靠的机制来保护外国资产，提高政府的信誉度，从而有效地吸引外国直接投资来推动能源转型的进程。

（三）解决投资痛点以增强政策有效性

研究显示[20]，东道国更多的积极气候政策将会带来更多的绿色投资流入，而这种正相关关系在新兴市场和发展中经济体中更为显著，这说明政策变化对进入这些国家的投资决策的影响更直接。

然而，需要注意的是，缺乏约束力的政策难以有效吸引绿色投资，只有那些能够切实解决投资者所面临问题的政策才有助于吸引绿色投资。研究表明[20]，有约束力的气候政策，如政府支出性措施（如补贴）和税收（包括碳税和限制排放的政策），比无约束力的、中性的政策，对绿色外国直接投资的流入有更积极的影响；同时，政府支出性措施的影响更大。这是因为可再生能源行业投资所面临的一个核心问题，就是前期的巨额投入，而税收、无约束力的政策并没有真正解决这一困境，但是政府支出性措施在一定程度上缓解了前期的资金问题，从而增加了对绿色投资流入的吸引力。

数据显示[21]，自从2015年签署《巴黎协定》以来，发达国家和中低收入国家的气候政策都显著增长，但中低收入国家的政策数量明显不及发达国家。此外，在气候政策的构成上，发达国家政府支出性政策比例高于中、低收入国家；中、低收入国家无约束力、中性的政策比例较高，分别为75%、88%。这说明从制定能源转型的目标到推出政策落实的过程中，中、低收入国家未能制定有效的具体措施来推动能源转型发展，这不仅会影响能源转型的进程，也会影响这些国家对绿色投资的吸引力，从而进一步减缓进程。

因此，增加有约束力的政策，尤其是那些能够直接解决投资者痛点的经济措施，将更有效地促进绿色投资的流入和项目的顺利实施。这些措施不仅可以降低投资风险，还能增强投资者的信心，进而推动更多资金进入绿色产业领域，助力可持续发展的实现。

（四）优化关键部门的针对性政策

当前，发展中国家获得的外部气候相关资金流入量远低于改善环境质量所需的最低水平，难以推动大规模减排，更无法实现大规模的减排目标[22]。这些国家仍面临显著的资金缺口和预算不足的严峻挑战。因此，在制定具有约束力的政策过程中，战略性地选择补贴对象至关重要。

一方面，这是因为政府补贴通常需要大量的前期财政投入，而大规模、持续性的干预将显著增加政府在能源转型中的经济负担。然而，小规模的干预可能会被认为力度不够，从而无法有效推动转型。因此，在制定补贴政策时，必须合理选择补贴方式，以平衡财政投入和政策效果，实现最大化的社会福利和经济效益。例如，电气化是减少化石燃料依赖、实现工业低碳化的关键。研究表明[23]，产业补贴政策可打破低电气化状态，推动供应链各部门的电气化，促使经济从低电气化向高电气化过渡。补贴应优先推动下游电气化，因为其通过需求渠道带动上游，而上游对下游的传导效应较弱。因此，即使是小规模的补贴，只要目标明确并集中在关键部门，也能产生显著的福利增加。

另一方面，政府需要对关键部门采取有力措施，切实解决能源转型中的核心问题，提升绿色转型的长期可持续能力，为绿色发展提供持久动力。2010年，印度政府针对太阳能产业实施了一项本土化采购（LCR）政策，要求使用晶体硅技术的太阳能光伏生产商必须在本地采购组件，以促进国内就业和太阳能行业技术能力的提升。研究指出[24]，尽管印度政府采取了上网电价补贴政策来推动太阳能面板的应用，但本土化采购政策并未解决太阳能行业的核心问题，即技术和技术成本。对太阳能行业的消费和生产补贴虽然在短期内促进了产能和消费需求的增长，但并未真正提升印度太阳能厂商的核心竞争力和技术水平。由于这些补贴未能直接推动印度太阳能行业的技术研发（R&D），因此也未能在长期内推动印度太阳能行业的持续发展和技术突破。同时，印度政策忽视了国外价格更低、应用更广泛的薄膜技术，导致部分印度太阳能厂商绕过本土化采购要求，生产更低成本的太阳能面板。再加上激烈的国际竞争，本土化采购政策最终未能成功实现印度国内太阳能行业的推广发展和本地化生产的目标。

因此，政府在制定绿色产业补贴政策时，需要对关键部门采取针对性措施。通过战略性选择补贴对象，不仅能够提高政策的实施效率，最大化政策资源的效果，还能增强绿色技术的核心竞争力，从而推动长期可持续的绿色转型。

四、以政策支持助推中国绿色投资的重点路径

清华大学研究估算，从2020年至2050年，能源、工业、建筑和交通行业的转型累计投资需求约为人民币175万亿元（约25万亿美元）。另据国家发展改革委研究，2030年实现碳达峰的年投资需求约为人民币3.1万亿—3.6万亿元，但当前每年可能存在高达2.5万亿元的资金缺口[25]。

中国是全球在可再生能源技术领域的主要投资者[26]，这使得其对引入外资的需求相对较小，能源转型在很大程度上依赖于国内资金的支持。然而，绿色转型投资需要大量资金，因此需要通过提升社会投资意愿和加强政府支出来提供资金引导和保障，以确保绿色投资所需的资金得到充分满足。

（一）政策引导与支持，激发绿色投资潜力

尽管我国推动企业在国内进行绿色投资时，不会遇到外国政府没收或征用资产的情况，但类似“过时的讨价还价”现象仍可能出现，即企业在投资后，若政策需求变化，回报率可能受影响。此外，随着新能源行业的发展，资金需求和低碳技术的挑战增加，绿色产业仍面临技术创新、市场波动和政策变化带来的不确定性。这些不确定性可能延长投资回收周期，增加回报风险。

同时，作为新兴经济体，我国也面临着绿色公共支出预算有限的挑战。这就要求我国更加精细和有效地运用财税政策，确保每一项公共支出都能够最大限度地促进企业的绿色转型投资。通过优化市场政策、增加针对性的财政支持，我国可以提高财税政策的效率，提升绿色投资的效益，助力我国绿色经济可持续发展。

借鉴发展中国家吸引绿色投资的经验，我国在提升企业绿色投资参与度时，也应充分发挥政策支持的关键作用。这些国家的经验表明，政策的一致性、有约束力的激励措施，以及针对关键部门的专项政策，对于吸引绿色投资至关重要。因此，我国政府需出台持续、可靠的政策，保障绿色转型技术的市场需求稳定，营造有利的投资环境；并提供资金支持，以降低企业成本、提高抗风险能力，增强绿色投资的吸引力。同时，还应加强政策的一致性，将其落实到法律法规中，通过有效的经济激励措施，解决企业在绿色投资中面临的资金问题，确保绿色转型的顺利推进。

（二）构建稳固政策基础，保障绿色投资环境

我国的绿色政策分为命令控制型政策和市场型政策，前者包括立法或行政部门制定的、旨在直接影响排污者做出利于环保选择的法律法规、政策和制度，后者包括对污染企业发挥作用的政策（经济性规制政策）和对低碳企业发挥作用的政策（经济性鼓励政策）[27]。

命令控制型政策作为我国政策体系的重要上层设计，对推动我国绿色转型的发展进程起着关键作用。自党的二十大报告明确提出“加快发展方式绿色转型”的要求以来，我国不断建立和完善相关政策，积极推动传统产业的绿色转型和新能源产业的发展。2023年，国家能源局发布了《加快油气勘探开发与新能源融合发展行动方案（2023—2025年）》《关于组织开展可再生能源发展试点示范的通知》等多项政策文件，国家发展改革委等部门也联合发布了《氢能产业标准体系建设指南（2023版）》《绿色低碳先进技术示范工程实施方案》等标准和实施方案。这些文件通过设定目标、制定标准、规范市场和试点示范，体现了我国坚定推进能源行业绿色转型的决心，并推动新能源技术和商业模式的创新。政策文件稳健推进、循序渐进，契合我国发展需求，具备高度的可操作性，为实现绿色低碳转型和高质量发展提供了重要支撑。此外，2024年8月11日，中共中央、国务院印发了《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》，这是中央首次对全面绿色转型进行系统部署和顶层规划，为加速绿色转型提供了明确的指导方针，推动目标逐步落地实施。我国在宏观规划中不断将目标转化为具体政策，体现出绿色转型目标与政策之间的高度一致性。这不仅为企业的绿色投资提供了明确的政策信号和方向保障，也有助于进一步促进企业在绿色领域的投资。研究表明，国务院于2013年颁布实施的《关于加快发展节能环保产业的意见》为中国低碳企业的发展创造了良好的制度环境，有力地推动了低碳企业的投资。[27]

因此，我国应继续推动绿色转型政策的制定和落实，通过法律法规、纲领性文件和具体实施政策的多层次推进，逐渐形成有约束力、有明确导向的政策体系，将转型目标逐步转化为具体行动，进一步提高政策与目标的协调性和一致性。融资、市场化机制和标准体系等多方面政策共同发力，为绿色转型提供全方位的保障，从而为企业的绿色转型提供稳定可靠的条件和环境，增强企业的绿色投资意愿，确保绿色转型目标的顺利实现。

（三）经济激励引领高质量绿色发展

在我国的市场型政策中，规制政策可以通过环境税费、排污权等制度手段，增加企业的排污成本，从而抑制高排放企业的发展，倒逼它们进行低碳转型，增加对低碳技术的投入和应用。虽然规制政策能够促使污染企业淘汰高污染的旧技术，但它可能导致企业仅限于被动利用现有技术进行更新，而未能真正推动低碳技术效率方面的创新，从而未能实现更大幅度的低碳化技术进步和部署，导致低碳化质量较低。研究发现[28]，在2016—2020年期间，全国工业绿色全要素生产率整体上呈现增长，其中技术变动的年均增速约为9.01%，而技术效率的增速仅为0.28%。此外，工业企业在R&D方面的经费投入占营业收入的比例较小，规上企业中从事R&D的人员在工业就业中的占比也相对较低。这表明我国目前的工业绿色发展主要依赖于技术变动的驱动，而非技术效率的提升，对工业绿色技术的创新突破不足；同时，我国在绿色科技研发投入方面仍存在不足。因此，为实现工业绿色的长期发展，亟须提升绿色技术效率，并加大研发创新的力度。

此外，在我国实体企业进行绿色转型时，绿色政策可以通过融资约束对企业的环境、社会和治理（ESG）表现产生显著影响[29]。然而，我国绿色政策中的监管类政策作用更显著：随着绿色政策支持力度的上升，监管严格化可能对企业ESG表现产生负面影响。这反映出我国激励型政策还不够完善，无法充分激发企业自主提升ESG表现的动力和积极性，从而限制了绿色转型效率的最大化。

与规制政策相比，经济激励政策更能够激发企业在绿色投资方面的积极性和主动性。通过财政补贴、税收优惠等措施，企业能够看到直接的经济利益，从而更积极地投入资源，推动绿色转型发展。研究结果强调了经济激励措施在我国绿色转型中的重要性[27]：绿色鼓励政策中的政府补助显著提高了民营低碳企业的投资积极性，而绿色规制政策中的命令控制型措施对这些企业的投资促进作用则相对有限。此外，发展中国家的经验也显示，政府的直接补贴激励措施在吸引绿色投资方面，比碳税和排放限制等规制性政策更为有效。后期的税费减免虽然减轻了政府的财政负担，但企业仍需在前期应对资金短缺和技术开发的双重挑战，难度较大。相比之下，前期的直接补贴能够有效缓解企业在技术研发阶段的资金困难，是一种直接且有效的手段。然而，这也会增加政府的财政压力。

因此，要实现绿色转型可持续发展，并推动企业积极参与、提高转型效率，我国不仅需要完善顶层设计，逐步推出各领域具体且可操作的政策措施，还应大力使用经济激励工具，尤其是加大经济激励型补贴的力度。与此同时，政府还需做好绿色预算的规划，确保政策的可持续性和有效性。

（四）聚焦技术研发，精准驱动绿色创新

目前，我国在节能环保、新能源等战略性新兴产业的产能投资上，财税政策给予了重点支持，且扶持力度较大。然而，这些支持主要集中在生产和销售环节，对于研发和测试阶段的优惠则相对不足[30]。在这种情况下，生产和销售端的补贴虽然能在短期内促进产业的发展，但从长远来看，过度依赖这些补贴可能导致忽视技术的创新和研发。这不仅不利于降低成本和推广应用，也难以建立长期的核心竞争力，从而影响未来绿色转型效率的进一步提升。以目前的二氧化碳捕集、利用和封存（CCUS）技术为例，它是我国脱碳技术的重要组成部分，对于实现未来的碳中和目标具有关键作用[31]。然而，当前部分关键技术仍处于研究和发展阶段，距离实现规模化商用仍有一定差距。目前，关于CCUS技术的直接补贴主要集中在北京、上海、深圳和浙江等省市[32]，但政府的直接补贴集中在试点示范阶段而非技术研发阶段。其他的政VagibIytiORJ9B7IDVpv9XkwOTcQvzPPxntunrCuRrw=策措施还有实现减碳目标之后的奖励、绿色债券和低息贷款。这些措施虽然在示范运营阶段给予了一定支持，但并未直接解决企业在研发阶段所面临的资金问题，也缺乏相应的激励机制。企业可能在初期获得了发展动力，却无法在关键的技术创新和研发环节得到充分支持，预期的投资周期也难以确定，同时还需承担高昂的建设和运营成本。这些因素可能会影响企业进入或持续投资CCUS技术的决策，从而制约该技术的创新和突破。这也可能导致未来技术成本过高，从而难以实现大规模部署，阻碍技术的广泛应用和普及。这一现状表明，企业在进行相关技术研发投资时需要更大的政策支持和经济激励，以应对高风险和高成本的难题，促进绿色技术的广泛应用和成熟发展。

我国应抓住绿色转型过程中对长期发展具有重要影响的技术研发环节，给予有针对性的补贴支持。通过聚焦技术研发，不仅可以为绿色转型奠定坚实的技术基础，建立长期的核心竞争力，还能最大限度地发挥政府直接补贴的作用。将补贴集中在这些关键核心环节，不仅能够减少对其他环节的财政支出，还能确保财政资源的高效利用，推动绿色技术的创新和突破，从而为我国实现高质量的绿色转型提供强有力的支持。

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责任编辑：刘昌龙