老年人社会参与实践考察与保障机制研究

摘要：社会参与是积极老龄化应对全球人口挑战提出的重要任务之一。以社会参与理念落地为研究背景，以昆明市老年人社会参与实践考察数据为例，从老年人社会参与实践特征维度予以分析。结果显示：昆明市老年人社会参与存在缺乏理论与制度保障、就业权益缺乏法律保障、社会参与能力不足的问题。对此，应通过优化老年人社会参与政策制度、完善老年人社会参与平台建设、分类管理指导老年人社会参与工作、优化老年人社会参与能力与环境四个保障机制推进积极老龄化发展。

关键词：积极老龄化；老年人社会参与；就业权益；劳动关系；保障机制

中图分类号：D669.6文献标识码：A文章编号：2095-6916（2024）19-0019-04

Research on Social Participation Practice of the Elderly and Safeguard Mechanisms

— Taking Kunming City as an Example

Xu Qingqing

（Kunming University of Science and Technology Oxbridge College， Kunming 650206）

Abstract： Social participation is one of the important tasks put forward by active aging to cope with the global population challenge. Taking the concept of social participation as the research background， and taking the survey data of social participation practice of the elderly in Kunming as an example， analyzes from the dimension of characteristics of the elderly social participation practice. The results show that there are some problems in social participation of the elderly in Kunming， such as a lack of theoretical and institutional safeguards， a lack of legal safeguards for their employment rights and interests， and a lack of social participation ability. In this regard， the development of active aging should be promoted through four safeguard mechanisms： optimizing the policy system of social participation for the elderly， improving the construction of social participation platform for the elderly， clas_{3e9e7936d6f08d210ab6d451a52461994b5eb6ff19926e92906a95bb090d1dd5}sifying management and guiding the social participation work for the elderly， and optimizing the social participation ability and the environment for the elderly.

Keywords： active aging; social participation of the elderly; employment rights and interests; labor relations; safeguard mechanisms

世界卫生组织在《积极老龄化：一个政策框架》的报告中指出，老年人社会参与是应对人口老龄化的重点任务之一，这是一项权利，各国应为老年人行使这一权利提供制度支持。本文界定的老年人社会参与是指老年人根据自己的意愿和需求，通过合法渠道参加的有组织的社会活动，并且在参与过程中，与他人或组织产生互动和交流的行为。主要包括政治参与、经济参与等正式参与方式，亦包括公益参与、家庭参与等非正式参与方式，既包括有偿劳动，也包括无偿劳动［1］。

近20年来，基于紧迫性与兜底性，我国老龄工作将“老有所养”置于首位进行顶层设计，各地出现将老龄问题逐步窄化的趋势，如将老龄问题视为老年人问题，把老年人问题视为养老问题，把养老问题视为养老服务问题。中央“积极老龄观”理念的提出，是在全过程、全领域、全生命周期对中国老龄化工作进行的构架设计，随着我国老龄化程度的加深与老龄事业的实践推进，老龄问题必将进行全链条的拓展、深化和细化。自1996年《老年人权益保障法》颁布及后续三次修正，中国老龄政策从被动应对向积极主动更迭，但各省市在实施“老有所为”国家战略的过程中，仍未就“老年人社会参与”形成具体行动方案。本文现以昆明市为例，就老年人社会参与实践考察与保障机制进行探讨。

一、昆明市老年人社会参与实践考察

第七次人口普查与《2023年昆明市常住人口主要数据公报》显示，昆明市60岁及以上常住人口139.5万人，占总人口的16.07%。其中65岁及以上人口为99.6万人，占11.47%。与第六次全国人口普查相比，0至14岁人口比重下降0.52个百分点，15至59岁人口比重下降1.79个百分点，60岁及以上人口比重上升2.31个百分点，65岁及以上人口比重上升2.12个百分点。由此可见，昆明市老龄化呈现出基数大、增速快、高龄化、空巢化等特点。

基于官方数据，课题组对昆明市辖7个区的老年人进行调查（发放问卷452份，回收有效问卷281份），并对60岁以上老年人以面谈、电话等方式进行个别访谈（面谈21人，电话访谈16人）。调研显示，87%老年人对“积极老龄化”与“社会参与”制度不了解，经介绍后，93%老年人表示有参与意愿与需求，按意愿强度参与方式依次为：就业、文化娱乐、社区治理、参政议政。62%的受访老人表示有就业需求与意愿，就业需求依次为：“补偿型”（补贴生活费用）、“调剂型”（灵活就业调剂生活）、“价值型”（发挥专业价值）。已经再就业老年人主要为60—65岁的低龄老人，以补偿型就业需求为主，具有明显的城乡差异性，城镇和农村60岁至64岁的老年人就业比例分别为18.83%和46.11%，且受到年龄与技能的限制，多从事临时工种。其中，71%的受访老年人从事农、牧、渔工作，或保洁、门卫、收银、维修等低技术简单密集类岗位，依靠熟人介绍、线下招聘、劳务输出等方式获取工作；9.5%的老年人从事个体、自由职业；1.21%为专业技术人员再就业，通过原单位返聘或熟人介绍获取工作。

在养老金短缺、弹性退休制度实施、社会劳动力供给失衡、老年人社会参与强烈的现实需求与庞大的既有事实背景下，老年人社会参与虽有制度宣示，却未进入政府与公众的实践视野，老年人就业权益保障几乎空白，隔代养育老人的“囚徒感”、数字社会带来的隔离与淘汰、“老人是问题与负担”担忧等诸多表象，共同导致老年人心理生理健康受损与社会效能降低等问题。整体而言，昆明老年人积极老龄化意识不强，将社会参与视为个体化抉择，强调个人责任与家庭风险，对正式参与的就业需求强烈，对就业权益保障尤为关注。为此，我们需要在老龄化程度加深、养老服务已先行起步且具备一定基础时，针对“老有所为”的要求，构建“老年人社会参与”保障机制。

二、昆明市老年人社会参与保障机制评析

（一）昆明市老年人社会参与缺乏理论与制度保障

一是缺乏“老年人社会参与”的理论研究与实践调研。首先，国内老年人社会参与相关研究近年虽有加强，但就其概念与内涵、分类标准、参与动机、影响因素、参与机制的有效性评估等而言呈现较大的差异性。其次，既有官方数据多依托人口、养老、就业、社会保障等大项，缺乏细致的专项调研。已有数据和事实因调研主体、方法、样本的随机性，尤其是调研对象的隐匿性等原因，无法提供全貌、客观的数据支持。如课题组将老年人就业作为正式参与的调研重点，对临时劳动力市场、建筑工地、餐饮后勤、绿化保洁等单位进行调研时，老年人、单位管理人员均保持谨慎，回收的有效问卷极少，以事后单独面谈或电话访谈为主。

二是缺乏系统性的政策制度指导。目前国家积极老龄化战略处于初步探索阶段，虽然国家及省、市级政府都将老年人社会参与纳入规划，但局限于养老、就业领域，政策、法律、规划等各效力层级文本构成的制度有效性不足，没有考虑到老年人社会参与事关全领域、全生命周期，需要进行多维度的协同设计。调研组发现在《昆明市养老服务促进条例》《昆明市促进养老托育服务体系发展整体解决方案》中，仅涉及老年人非正式社会参与的部分方式列举，未见正式参与方式。

（二）昆明市老年人就业权益缺乏法律保障

年龄歧视是老年人就业权益保障的首要障碍，它将年龄作为唯一界分分配权利，对老年人在观念认知、情感态度、行为对待与制度安排等方面具有复杂结构特点的本质进行否定或存有系统性的偏见，否定了年龄组内任何多样性［2］。从我国《劳动法》第十二条、《就业促进法》第二十七、二十九、三十一条的规定来看，我国法律并未明确禁止年龄歧视，这是导致老年人难以获得工作机会，部分老年人被排除于劳动者保护范围不容忽视的原因。《劳动合同法》及其实施细则，最高人民法院发布的有关司法解释明确以开始享受基本养老保险待遇或达到法定退休年龄作为劳动合同终止情形，劳动合同终止意味着老年劳动者与用人单位无法形成劳动关系，只能认定劳务关系。工资定价随意、工作时长与强度、无理由辞退、工伤认定和处理等问题的存在，很大程度上影响着老年人就业的积极性。《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》（人社部）、《最高人民法院行政审判庭关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用〈工伤保险条例〉请示的答复》（最高院）、《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》（最高院）等相关文本对有关问题进行了答复，但在司法实践中各地法院具体适用仍有不同。

2021年1月1日起施行的《昆明市老年人权益保护条例》将“老有所为”列入立法目标，但在具体条款中，并未就老年人社会参与，尤其是正式参与中最主要的“就业权益保障”进行立法，该项滞后与空白导致老年人被排除在政府就业创业服务与职业培训体系之外。劳动关系的认定，直接关系到当事人权利义务的划分与法律干预程度。根据调研数据，昆明市超过法定退休年龄的劳动者占比19.6%，超龄劳动者劳动关系认定标准在立法中未予以明确，现存立法有“用工开始”“达到法定退休年龄”“享受养老保险待遇”“享受基本养老保险待遇”四个标准，关涉劳动关系与劳务关系的差异认定。在司法适用时，法院面对相似的事实会选择不同的裁判依据进行解释，得出不同裁判结果，导致严重的法律适用分歧［3］。

（三）昆明市老年人社会参与能力不足

一是老年人对社会参与的方式、范围、价值等基本内容缺乏系统认知，影响参与的主体性、多元性、有效性。昆明市老年人社会参与多为自发式、被动式，缺乏规划与动态调整，导致老年人的经验与优势并未匹配或迁移到恰当的社会参与中。

二是老年人职业教育保障不足。国家在《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划的通知》中提出，“要将老年教育纳入终身教育体系，为有劳动意愿的老年人提供职业介绍、技能培训和创新创业指导服务”。目前昆明老年教育统筹管理程度和水平都相对较低，昆明市老年大学提供的教育大多以兴趣类、文化娱乐类课程为主，缺乏专项的法律法规、职业技能等培训。尤其针对老年人数字素养的培训，仅以网络接入与简单的电子产品使用作为目标达成，无法消弭老年人与社会之间的“数字鸿沟”。

三、完善昆明市老年人社会参与保障机制的建议

（一）健全老年人社会参与政策制度

其一，按照“积极老龄化”理念，清查、调整与积极老龄化理念冲突、不利于老年人社会参与的现有政策措施。

其二，出台促进老年人社会参与的措施、方案或意见。组织开展细致的专项调研，根据昆明市老年人社会参与特征，发布促进社会参与的针对性措施。在现有就业平台信息基础上，增加老年人社会参与监测指标，动态掌握辖区老年人社会参与基本状况，为科学研判社会参与情况提供信息支持。

其三，着眼围绕老年人就业权益，在不违反上位法的背景下，就老年人就业相关的劳动合同、劳务合同、雇佣合同、工伤认定与保险、劳动时长、最低劳动保障、劳动场所适老化改造等事宜给出指导性意见。建议参考《江苏省劳动人事争议疑难问题研讨会纪要》形成地方经验，尤其针对超龄劳动者劳动关系的认定标准，需要结合新型人口资源与劳动关系多元特征，梳理司法适用情况，明确以《劳动合同法》中“享受基本养老保险待遇”（仅指职工养老保险待遇，不包括城乡居民养老保险）为标准，弥合法律适用分歧，保障老年人就业权益［4］。

（二）加强老年人社会参与平台建设

线上依托昆明市健康养老信息化服务中心，设立老年人才库，及时发布老年人求职信息，对老年人非正式类社会参与项目进行备案登记；线下依托各行政区街道综合养老服务中心，对辖区内有意愿社会参与的老年人进行信息收集、意愿与能力评估。对辖区内有意愿接受老年人社会参与的企事业单位、社会团体等进行登记备案，就老年人社会参与的岗位要求、工作内容、技能评估、工作时间与地点、报酬与待遇等基本信息进行匹配对接，消除信息不对称，促进相关工作落实。

（三）分类管理指导老年人社会参与工作

区分正式社会参与和非正式社会参与，列举项目清单，进行合理配置、分类指导。

正式参与以经济参与、老年人就业为主，根据调研分为三类。第一类为专业技术类人力资源。根据云南省产业布局，重点开发紧缺型老年专业技术人才。如2023年8月，教育部等十部门发布《国家银龄教师行动计划》，昆明市可以此为契机，总结“中小学银龄讲学计划”和“高校银龄教师支援西部计划”的试点经验，对标国家文件制定方案，组织昆明市银龄教师支教支研，促进社会参与。第二类为普通老年人力资源。培养老年人社会参与意识与能力，将老年人能力评估适用场景拓展至社会参与，为有就业意愿和能力的劳动者提供就业信息，构建集开发、推介、评估、培训、反馈、保障于一体的就业服务平台，做好就业类社会参与的信息服务与劳动权益保障工作。第三类为保障性老年人力资源，其社会参与能力相对较弱，就业以生计保障为主。在积极完善养老保险体系的同时，给予其自谋生计的就业保障与优惠政策。政府可开发政策性就业岗位，提供技能培训、就业帮扶与用工风险防护，着重强调工作形式、工时休假、安全健康、解雇等劳动权益保障［5］。

非正式参与以公益参与为主。首先，根据昆明市老年人才优势，设计老年人公益志愿服务品牌，树立昆明老年人志愿服务示范岗。在志愿服务类别里，昆明市已有老年人社会参与的实践和经验，比如昆明市公安局银霞志愿者服务队、安宁市老年大学志愿服务品牌、盘龙区老年雷锋志愿理发服务队、春城退役军人志愿服务等，都已成为老年人社会参与志愿品牌。其次，在社区治理、文化建设、乡村振兴、非遗传承、普法宣传、纠纷解决等方面，亦需要发挥老年人的优势特长，探索方法，推广经验。比如，晋宁区夕阳彝族乡在实施乡村振兴战略过程中，根据历史与现状，挖掘评估资源优势，以新乡贤为引导、以老年人为主体发展民族旅游、非遗传承，取得一定的效果。

（四）优化老年人社会参与能力与环境

一是建立分级分类老年职业教育培训体系。构建以老年大学为主体、公共服务平台为支撑、高校和职业院校为辅助、社会培训力量为补充的老年职业培训体系，明确将老年就业规划与技能培训作为老年大学重要职能与培训任务。对昆明市适合老年人社会参与的重点领域进行布局与设计，优化教学内容，探索恰当的教学方式，开发市场需求与老年就业特征匹配的“菜单式”培训体系，提升老年人的职业技能水平。

二是鼓励老年友好型企业发展。在社会服务、城市治理、市民生活等岗位支持老年人灵活就业。对聘用年长者的企业实施激励，如以税收优惠、社保补贴、资金奖励、培训补贴等方式鼓励企业为老年人创造就业机会。同时，聘用老年人就业的企业，必须对工作场景进行必要的适老化改造，安装防滑防摔设备。

三是树立全社会认同老年人社会参与意识。利用传媒大力倡导“老有所为”的积极老龄化理念，消除老年人社会参与的误区与偏见，传达老年人社会参与的优势与价值，提升政府、市场、社会、家庭、个人对于老年人社会参与重要性的认同感，落实积极老龄化的主要工作，提高昆明市老年人社会参与水平。

四、结语

作为积极老龄化战略下的重要内容，“老有所为”的实现不能仅依靠口号式的倡导，老年人社会参与理论的完善、各类精细的调查研究，针对老年人社会参与特征分类形成地方方案等都待推进。面对现实中大量老年人仍在就业的现实，我们无法一边等待现行养老保险与养老服务体系健全，一边无视老年人就业保障的急迫需求，老年人社会参与保障机制的体系化构造，应以超龄劳动者就业权益保障为关键，以劳动关系认定标准的明确为突破口，持续推动积极老龄化战略实施。

参考文献：

［1］肖金明.老年人社会参与政策与法律研究［M］.济南：山东大学出版社，2015：23-29.

［2］孟现玉.积极老龄化视域下促进老年人就业的法治路径［J］.交大法学，2024（2）：117-131.

［3］冯彦君，顾男飞.积极老龄化战略的劳动法实现机制［J］.理论与改革，2024（3）：140-153.

［4］艾琳.老龄化背景下反就业年龄歧视的法律规制［J］.吉林大学社会科学学报，2021（4）：36-44，234-235.

［5］伍小兰，罗晓晖，钟卫，等.我国积极健康老龄化的现状评估与政策意涵［J］.卫生经济研究，2024（5）：1-4.

作者简介：许青青（1982—），女，汉族，云南曲靖人，昆明理工大学津桥学院副教授，研究方向为知识产权法、民商法、社会服务等。

（责任编辑：朱希良）