开放条件下高质量发展与安全相协调的国际经验及启示

摘要：开放、发展与安全是中国进入新时期需要有效协调的重大问题，关系到国家的生存与长远发展。当前全球经济进入深度调整和转型时期，保护主义、单边主义，不断冲击多边开放的国际环境。中国经济实力尚未达到发达国家水平，经济发展还需要依托充分开放的国际市场环境支撑，借鉴国际经验并准确评估当前的发展环境，对中国实现高质量发展目标至关重要。总体上，经济开放是各国经济发展默认的前提条件，美欧等传统超级大国/地区，为继续维持自身在全球发展中的引领地位，日益将经济安全放在第一位，而日本、英国、新加坡等经济强国，则更侧重经济发展所需的安全环境，这些经验提示中国要继续在开放的条件下，持续推动政策制度的改革、创新和完善，不断提升自主创新能力，以内聚力促进产业链供应链安全，加强多元国际合作、利益共享、风险共担。

关键词：经济开放；高质量发展；统筹发展；经济安全

中图分类号：F110 文献标志码：A 文章编号：1003-5559（- 2024）08-0005-05

经济发达国家对开放、发展与安全等问题没有完全对应的政策认知和举措，主要原因在于全球的经济体系还基本沿袭美西方旧有的模式，即，在开放的背景下，保障发展与安全[1]。特别是冷战以后，其他国家对发展与安全问题的探讨本身就在开放或者全球化的背景下进行的，即开放是在国际层面探讨国家发展与安全的基础。

一、开放条件下高质量发展与安全的关系和关键考虑

当前，世界百年未有之大变局加速演变，国际环境日趋错综复杂，主要表现是国际形势的不稳定性和不确定性明显增加，我国的开放改革将面临比以往更严峻的国际挑战，我国深化改革开放要同时兼顾发展与安全，只有建立起发展与安全充分协调的体制机制，才能在确保安全稳定的条件下，尽快实现全面建设社会主义现代化国家的伟大目标。

（一）高质量发展与安全的关系

发展与安全既是协同共进又是有机统一、互相支撑的关系。发展的保障是安全，缺乏安全保障，经济社会发展无从谈起，安全的目标是发展，日益发展的社会才能更为安全。总体把握、准确理解、统筹处理好高水平开放、高质量发展和高水平安全的辩证关系，是我国实现“十四五”规划目标的核心保障，也是我国实现中华民族伟大复兴的关键。

在当前全球经济进入关键转型时期、不确定因素增多，我国高质量发展的推进也进入机遇和风险并存的时期，安全机制保障和经济发展活力激发机制同样重要。

一方面，要确保政策措施对发展活力的调动能力，强化宏观政策统筹能力，并通过增强战略及政策的一致性，强化产业、科技、环保、金融、就业等政策的一致性和协调性，着力调动民营企业活力，充分保障市场在公正、透明、高效的环境中运行。

另一方面，要持续防范重点领域风险、确保重点领域安全，既要统筹预防系统性央地债务、中小金融机构及房地产等高危领域的风险、严厉打击非法金融活动，也要提升系统性风险预测预警能力、构建相关机制，确保不发生全局性安全问题。

二、国际经验总结与启示

关于经济发展，虽然各国国情不同，但是基本的发展路径均有一些需要面对的共性问题，特别是，经济发展与安全的协调问题，西方发达国家的发展历程中大都有对国家安全保障的配套战略和政策，我国提出“统筹发展和安全”就是要对其他国家典型发展经验进行总结分析，在当前充满不确定性因素的环境中更好推进高质量发展重要战略部署。

其他各国（地区）对发展与安全的施政措施，没有长期固定的模式，而是随着自身发展阶段和发展环境的变化而发生改变，因此讨论一个国家的开放、发展与安全策略时，要与对象国的具体情况相结合进行分析。但无论怎样的现实情况，各国对发展与安全均是：首先有侧重，然后再围绕重点目标进行战略和政策布局。

（一）美国：以维护经济安全为核心进行全球贸易管制和近岸产业链构建

作为全球经济实力第一的超级经济体和全球规则的主导者，美国二战以后一直推崇开放自由的经济政策，但2008年后，美国经济衰退势头逐渐明显，日益对中国等新兴经济体实施遏制和孤立的政策，并在全球经贸中表现出明显的保护主义和单边主义，而在其具有全面优势的区域合作框架（例如“美国－墨西哥－加拿大协定”，USMCA）下则实施充分自由的经贸流动[2]。

美国以上政策特征在具体的经贸行为中，表现为，在自由民主幌子下不断修改和严苛国际经贸规则，并努力调整全球产业链供应链布局为近岸发展布局，通过合作空间收缩提升自身的掌控力。例如，美国通过主导“印太经济框架”，将劳工、环保、“人权”等因素纳入经贸政策和治理体系中，以维持自身对全球贸易规则主导权的优势[3]。另外，为了减少对中国等新兴经济体产业链的依赖，美国近年来特别注重推动供应链近岸发展，并以“近岸外包”等模式促进周边地区供应链的构建。2023年11月美国召集首届美洲经济繁荣伙伴关系（APEP）峰会，旨在针对半导体等关键制造业的供应链近岸发展等问题进行讨论[4-5]。

（二）欧盟：为经济安全而强化内部市场韧性和稳定性

2023年6月欧盟发布了首份经济安全战略报告，系统论述了欧盟维护经济安全的思路与方法，标志着欧盟正式将经济安全置于重要战略地位[6]。欧盟的安全战略主要针对供应链韧性风险、关键基础设施面临的风险、技术安全与技术泄漏风险等进行识别和防范，并对每个风险领域制定具体的政策措施。

在促进和提升供应链韧性方面，旨在完善内部单一市场，并依托单一市场强化外部供应链、激励科技创新、提升产业竞争力、提高本土产能等，同时尽可能分散外部供应链，降低在关键领域对单一国家的依赖。例如，欧盟在清洁发展技术、战略性原材料、芯片技术及应用、大数据和云计算等领域发起产业联盟，提升整体保护能力，并通过《欧洲芯片法案》《关键原材料法案》和《净零工业法案》等推动本土关键产品和原材料产能的提升，保护本地市场等；在关键基础设施的风险防范方面，重点保障管道、海底电缆、发电网络、交通运输网络、电子通信网络等设施的安全，并通过开发利用5G网络安全工具箱、增设对互联网设备制造商的审慎责任等，不断提升基础设施的自主能力；在防范技术（安全与泄露）风险方面，积极发展新战略，以确保在全球标准制定中处于领先地位，通过欧洲战略技术平台开发关键技术，并在2023年底前启动修订《外商直接投资审查条例》，为军民两用技术研发提供充分支持。此外，欧盟还与成员国一道制定了一个评估欧盟经济安全风险的框架，包括制定一份关键技术清单，为后续出台应对措施提供依据[7-8]。

（三）日本：为确保经济发展独立而注重能源供应稳定和科技实力提升

日本在经济发展与安全的问题上，注重从经济发展的角度去制定经济安全政策。总体上，日本的经济安全政策特别注重提升经济自主性、确保能源供应稳定、提升科技实力、积极参与塑造国际规则等。2022年底，日本在新版《国家安全保障战略》中首次写入经济安全保障内容，提出要强化经济安保政策机制，并将政府的统筹作用放在第一位。

扩大海外能源开发投资，确保能源稳定供应。针对能源匮乏、不得不长期进口石油和煤炭等的现实，日本通过扩大海外能源投资、获取长期能源保障的方式，实现能源稳定供应。日本自20世纪60年代起，不断扩大对东南亚等地能源通道投资，为能源通道创造良好的外部条件。20世纪中期，日本对资源开发项目的投资增长率基本保持在28%；强化科技投资和合作，提升全球科技竞争实力。日本将先进技术当作经济实力和国防力量的基础，始终努力保持关键技术领域的优势。日本科技领域的安全策略包括开展海外研发投资、国际科技合作等。到2020年，日本大多数制造业海外子公司研发支出的增长速度超过了销售额增长速度；主动构建国际规则，确保国际利益安全。为了获得更大的市场空间和国际主动权，除了在国内层面实施一系列举措之外，日本也努力推动重要领域（尤其科技、环保）的国际合作，尤其注意与有共同价值观的国家的合作，意图构建自主的以高科技为基础的国际经济合作体系。例如，日本积极参与的美日印澳“四边机制”和日本主推的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），其重要目的是影响或主导核心技术领域的规则和标准[9-10]。

（四）英国：为确保经济独立而注重维护供应链和产业链安全

英国为不过度依赖某一国家的产业链和供应链，特别强调保护国内贸易和产业，主要集中于构建独立的贸易救济机制，为倾销、补贴、进口剧增等不公平贸易提供救济，保障供应链多样化。

加强经贸审查，维护产业安全。英国非常重视自身的产业安全，主要利用贸易和投资监管手段保护产业发展。贸易方面，专门成立了贸易救济机构，主要通过解决倾销、补贴等不公平贸易等行为，保护英国本土制造业企业的利益。经过贸易救济审查评估，如果确认不会对产业发展带来风险，则取消保护措施。投资领域也类似，英国政府对外来投资保持开放政策的同时，也对战略敏感、军事、高科技或有政治影响的项目进行管控[11]。2021年英国颁布《国家安全与投资法2021》，列出先进材料、人工智能、通讯、计算机硬件、数据基础设施、国防、能源、量子技术等17个关键领域。2022年英国颁布《国家安全和投资法案》，允许英政府在认为自身产业受到威胁时可干预相关领域的外企投资[12]。

（五）新加坡：为确保经济优势而格外重视金融风险防范

新加坡是东南亚金融科技中心，金融科技企业市值约占东南亚金融科技企业总市值的60%，金融科技风险投资总量占东南亚金融科技风险投资50%以上，金融安全对新加坡有特殊重要的意义，因此新加坡在经济安全方面突出的政策经验体现在金融风险的防范方面[13]。

积极干预、因材施管，重视发挥政府的监督和促进作用。新加坡政府长期奉行“积极干预”“因材施管”的监管理念。新加坡政府，通过制定金融政策、提供优惠措施、提供良好的制度环境、推动金融业国际化等，加速推动自身成为国际金融中心的步伐：通过制定政策规定，为金融中心发展奠定制度基础；通过积极吸引国际金融机构和人才，提升金融中心国际化和市场化水平；通过不断调整金融监管力度适应经济和金融的发展需要，持续创造有利于金融中心发展的环境，吸引国际金融机构和资本进驻[14]。同时，新加坡还对各不同类型的金融产品“因材施管”，采取定制化监管策略。

积极参与国际合作，不断提升国际引领水平。新加坡始终将参与和引领国际法律和国际金融监管规则标准制定作为重要工作，确保新加坡的金融监管与国际标准保持一致的同时，不断提升新加坡与国际合作伙伴间的信任，并强化新加坡在相关领域的国际权威和引领能力。截至2022年4月，新加坡金融管理局与近30个国家/地区签署了36项金融科技合作协议，不断加强金融科技领域的国际合作、推进国际金融服务创新和规则一致性[15]。

（六）对我国的启示

通过对以上主要国家（区域）经济安全政策

特征的分析，可以得到启示至少是：

第一，当前发展与安全问题广泛黏合。美欧等西方国家经济走向衰退，对全球的经济及其规则的引领能力日趋减弱，对新兴国家（地区）的经济发展产生渐强的警惕，因此有关新兴国家任何积极发展的动向都会引起其对经济安全的担忧。例如，针对中国“一带一路”互联互通倡议，欧盟将“关键基础设施、关键技术、关键原材料、敏感信息的获取”等领域投资纳入安全审查，审查范围有泛化的趋势。

第二，能源、关键产业、科技发展与安全问题受到核心关注。目前无论是主张自由开放的经济体，还是趋于保守的经济体，都将经济安全作为核心关注的发展问题之一，并且对关键产业（包括产业链）、科技能力、能源资源供应安全等均较为关注。目前各国重点关注的产业包括信息（包括信息基础设施）、人工智能、芯片等代表新兴经济的核心产业，重点关注的技术围绕以上产业的核心技术领域，而重点关注的能源问题则涉及石油、战略性矿产等能源资源。

第三，防范手段包括贸易投资金融等监管措施，以及紧急法案等。经济风险作为与经济发展伴生的问题，通过贸易措施（包括关税、非关税等）、投资监管（包括审查、限制等）确保经济基本安全是较为常见的做法。但此外，很多国家针对经济安全专门立法，并允许启用紧急行动，去限制或制止一些经济行为的发生。

第四，开展双多边、区域次区域经济合作，构建安全灵活的发展空间。尽管世界经济环境正逐渐趋向保守，但没有一个经济体的长远发展能够离开广泛的国际交流，因此多数国家在一定领域制定管制政策的同时，也通过与其他经济体建立广泛而多元的经济合作模式，确保自身的国际经济交往保留纵横有度的空间，既不能因过度依赖少数经济体而陷入被动，也不能因过度保守封闭而扼杀自身的经济活力。当前全球的合作机制中，小多边机制发展尤为迅猛，全球多边经济合作制度体系呈现去中心化和碎片化特征，这也是各国意识到原有国际经济合作体系安全性不可靠、需要依靠自身对国际关系的拓展获得一份安全感的结果。

三、我国在开放环境下推动安全和高质量发展的建议

（一）政策制度的改革、创新和完善是我国发展与安全的核心保障

当前国际环境严峻复杂与国内改革稳定发展任务艰巨繁重并存，及时有效推动体制机制改革创新，不仅是应对各种风险挑战的保障，也是有效统筹发展和安全两大格局的关键。我国开放创新的经贸体制机制完善，将伴随未来多年的经贸开放交流，因此风险防控的法律制度体系的完善也将是长期的过程。例如，我国开放改革前沿阵地海南自贸港出台的《中华人民共和国海南自由贸易港法》，已在反走私、金融风险防控、网络安全等级保护、人员流动风险防控等关键领域作出了规定和示范管理，但随着经济开放场景日益丰富，这些法律体系政策规定等仍需要不断结合实际进行完善或修正[16-17]。

（二）提升自主创新能力是破解外部技术风险的重要手段

我国构建新发展格局，要依托发展基础和优势、顺势而为，不断强化自主创新能力，尤其要努力在数字经济、新能源、新材料等战略性新兴产业和经济领域成为科技引领者和标准规则的推动者，提升核心领域产业链、供应链韧性。例如，我国发展已经处于前沿阶段的跨境电商领域，其风险预防应结合具体的业务发展需求，充分结合现代网络信息技术及区块链、大数据等先进技术，在跨境电商交易参与主体之间搭建可靠的网络安全监管机制，有效防范多主体交互而产生的网络安全风险，搭建安全防控体系，提升风险预防能力[18]。

（三）以内聚力促进产业链供应链安全

当前全球产业链供应链正呈现分散化和本土化的趋势，我国拥有强大消费潜力的国内市场，吸引集聚全球优质资源要素具有一定先天优势，因此加快提升本土产业链供应链集聚能力和集聚强度恰逢其时，未来应以更高水平的对外开放，引导资源要素向核心产业链环节集聚，促进构建以本土企业为中心的产业链供应链体系，不断提升产业链供应链的安全水平。

（四）加强多元国际合作，利益共享风险共担

当前全球经济深度融合，只有加强国际合作，才能获得更大的发展空间。通过合作，实现资源市场等优势互补，实现利益最大化的同时，可以共同应对风险。我国要顺应国际合作区域化、碎片化的发展趋势，积极参与和构建多元国际合作平台，形成进退有度的国际合作格局。

参考文献：

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International Experience and Lessons on Coordinating High QualityDevelopment and Security under Open Conditions

WANG Zhifang， ZHANG Dan

（Chinese Academy of International Trade and Economic Cooperation， Beijing， 100710， China）

Abstract：Openness， development， and security are major issues that need to be effectively coordinated as Chinaenters a new era， bearing on the nation's survival and long-term development. Currently， the global economy is un-dergoing profound adjustments and transformations， protectionism and unilateralism are constantly underminingthe multilateral open international environment. China's economic strength has not yet reached the level of devel-oped countries， and its economic development still relies on the support of a fully open international market envi-ronment. Accurately assessing the current development environment and drawing on international experiences arecrucial for China to achieve its high-quality development goals. Generally， economic openness is the acquiescentpreconditions for the economic development of all countries. Traditional superpowers such as the United States andEurope increasingly prioritize economic security to maintain their leading position in global development. In con-trast， economic powers such as Japan， the United Kingdom， and Singapore， place greater emphasis on the secure en-vironment necessary for economic development. These experiences suggest that China should continue to promotepolicy and institutional reform， innovation， and improvement under open conditions， continuously enhance its inde-pendent innovation capabilities， strengthen the security of its industrial and supply chains through internal cohe-sion， enhance diverse international cooperation， share interests and jointly bear risks.

Keywords：economic openness; high-quality development; coordinated development; economic security