公共场所视监系统管理立法问题研究

摘要：现代技术的飞速发展，公共场所视监系统技术不断进步，近几年来还融合了人工智能、物联网等新兴技术，成为维护公共安全、加强社会治理、开展犯罪预防等领域的重要工具和手段。但问题随之产生，公共场所视监系统的界定尚未完善，视监系统衍生数据在法治体系中定位模糊，公共利益与隐私权冲突等。由于当前尚无专门规范性文件来规范调整，因而，当下加强公共场所视监系统建设、应用和管理中的立法和适用法律的研究，并提出相应的规制途径具有十分重要的意义。

关键词：公共场所；视频监控系统；立法研究

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.19.066

公共场所视频图像信息领域发展迅速，许多新技术应用应运而生。公共场所视监系统是一项民心工程，当前部分科信部门较为先进地区的公共场所视监系统已经可以统筹联网报警、周界防护、移动抓拍、高空瞭望、空中信息采集、智能分析比对、人脸车脸识别等功能。但是，基于视监系统产生的公共安全利益与个人隐私权的冲突，视监系统的衍生处理数据在法治体系中定位模糊，对于视监系统的建设、运维和变更规制困境，诸如此类矛盾使得国家亟须制定相关法律法规来进行规制。

1立法问题的提出

习近平总书记在党的二十大报告中强调，我们要“提高公共安全治理水平”，需要“加强个人信息保护”。近年来，我国《网络安全法》《民法典》《个人信息保护法》《数据安全法》等新法密集推出，《网络数据安全管理条例》等一系列行政法规、部门规章也出台在即，对公共场所视频图像信息系统管理提出了许多要求，因而立法必要性和紧迫性问题便由此提出。

1.1立法的必要性

随着犯罪手段的科技化多样化，公共场所网络和信息、数据安全隐患日益突出。公共场所视频图像信息系统承载着国家安全、国计民生等领域的重要数据，而当前公共场所视频图像信息系统具有前端点位分散、承载网络多样、技术架构复杂等特点，安全风险日益突出，网络被攻击、设备被劫持、信息被窃取等网络安全事件时有发生，给国家网络和信息安全带来严重隐患。为了更高水平平安中国的建设，降低公共场所网络和信息、数据安全隐患，规范公共场所视频图像信息的对外提供的方式、方法及内容，公共场所视频图像信息管理立法必要性不言而喻。

1.2立法的紧迫性

随着公共场所视频图像信息领域发展迅速，许多新技术应用亟待规制。视监系统在公共安全体系建设中不可或缺。实践证明，公共场所视监系统在新时期维护社会治安和社会管理中具有独特作用，已成为深化社会治安防控体系建设的重要内容，社会管理创新的重要手段。同时，视监系统的规范管理迫切需要。简政放权、放管结合、优化服务和在市场经济背景下，公共安全视频图像信息系统建设与管理涉及的权力与利益格局的变化，需要用法律法规来调整和规范。公共安全视频图像信息系统应用领域广泛，服务对象层次复杂，如果此类信息的不当使用或非法公开将造成严重后果或不利影响，甚至影响国家安全。因此，加快推进公共安全视频图像信息系统立法工作，规范互联网信息管理，建立共享应用机制，保障国家信息安全，保护合法权益，是建立我国公共安全视频图像信息系统、图像信息安全监督管理长效机制的重要保障。

2立法的基本原则

2020年党中央提出构建“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”的公共安全视频图像信息系统体系。系统建成后，图像信息存储于联网共享平台，有助于社会治理、城乡管理、社会安防及服务民生。公共安全视频图像信息系统在法律规定、联网规范和管理机制方面存在不足，因而，立法原则的确定至关重要。

2.1安全可控和依法管理原则

政府治理要从传统的监督模式向法治模式转变。从现实来看，公共场所视监系统综合应用有着广泛的适用空间，不但有治安巡视、道路监测、内部管理，还有人像比对、车辆识别、预测预警、快速检索。为了避免视监系统的公开使用与个人信息保护权利之间的冲突，公共场所视监系统的使用和安装范围等条件要严格限定于法治框架内。其法治原则主要可分为3个层次：第一，视监系统使用主体的权限范围必须依法管理；第二，法定主体必须在法律规定的框架范围内使用公共场所视监系统的设备及数据；第三，法定主体使用公共场所视监系统的设备及数据必须按法定流程，正确合理使用，避免数据外泄。

2.2视频图像数据附条件适度共享原则

所谓附条件共享原则，即公安机关将公共场所视监系统信息数据和企业、事业和个人自建的一类点和汇聚的二类点位视频数据依托有关政府共享平台将视频流、图片和其他解析数据共享给有需求的单位。为强化整合，推动充分联网共享，坚持行业主管部门统一组织，实现跨区域、跨部门、跨业务共享共用部分地区公安机关已初步探索视频资源充分整合共享的机理原则。以青岛市为例，2022年《青岛市市南区公共视频监控资源建设管理办法》将政府大数据局对公安机关提供的视频监控用于治安防范、汛期防汛、垃圾冒溢、城市监管等方面。向政府大数据局提供一类视频监控，同时具备视频边界等网络安全隔离设备，保证网络安全达到要求，方可共享。

2.3公共安全利益与个人隐私权益平衡的原则

犯罪行为的科技化、隐蔽化的趋势促使了公共场所视监系统的完善。公共场所视监系统在维护国家安全，打击和预防犯罪以及维护社会稳定方面意义重大，同时隐私权保护也不容忽视。但隐私权的“可克减性”决定了在视监系统与隐私权产生冲突时，隐私权的保护将受到一定限制。公共利益自其产生就拥有了高于纯粹个人利益的优势和一定的优先性。当公共场所视监系统的建设、使用过程中与个人隐私权冲突时，公共利益的维护便占据优先权。但是公共安全维护的优先性并不是不受限制的，而是基于公共场所视监系统的建设、使用所获取的个人隐私信息的正当性和安全性，不能因为隐私权人在公共场所中行为不当性而限制为实现公共安全而进行的公共场所视监系统。

3立法难点及法治途径

公共场所视监系统涉及问题广泛，但是我国现行法规对公共安全视频图像信息系统的执法依据不统一，对公共场所视监系统的定性缺失，相关要求分散在多个法律文件中，缺乏一部专门规范系统建设和管理的法律或行政法规。同时，作为公共场所视监系统的两个部分，采集视频信息的前端设备和其衍生数据规制存在法律依据不统一、政策依据陈旧以及标准依据滞后的问题，亟须在法律、政策和标准层面进行整合和更新，以适应现代技术的发展和社会治安需求。

3.1对公共场所视监系统的定性缺失

公共场所视监系统是立法中的核心概念，只有科学界定公共场所视监系统的法律属性，才能合理架构对公共场所视监系统的规制的原则和制度。虽然当前法律法规以及其他规范性文件中存在许多涉及“公共场所”和“视频监控系统”的条款，但很少有相关法律条款对其定性。

所谓“公共场所”，其在不同的法律中应用场景不同，其内涵也不同。从刑法角度来看，刑法中有关“公共场所的规定”共七条，第一百二十条之五、第一百三十条、第二百三十六条、第二百三十七条和第二百九十一条中具体涉及了公共场所的应用场景及含义，即犯罪行为可能危及不特定多数人的人身、财产安全的场所。再如《中华人民共和国噪声污染防治法》第六十四条、第八十二条第二款规定了公共场所的使用范围，即向公众开放、供人们自由进入、聚集、活动、或利用的地方，通常包括但不限于商店、餐馆、公园、广场、购物中心、体育场馆、娱乐场所、文化机构、公共交通站点等地方。因而，公共场所的界定可以根据刑法上对于公共场所的进行定性（犯罪行为可能危及不特定多数人的人身、财产安全的场所）并作适度扩展，但是不宜超出一般人的认知。

视频图像信息系统，即“视监系统”是指利用图像采集、传输、控制、显示等设备和控制软件组成的对固定区域进行监视、跟踪和信息处理的技术和系统而产生的信息系统，视频图像信息与光电、传感、芯片、编解码压缩、网络传输、计算机、存储、电气等技术密切相关。20世纪40年代起，美国、德国等国家出于军事装备研发的需要，开始研究和应用视频技术。20世纪60代，随着技术的发展，视频技术开始运用于预防打击犯罪、维护社会治安。20世纪90年代以来，视频技术在我国开始应用，首先是从银行系统普及，然后到交管部门广泛应用，再到公安机关全面建设，目前视监系统已经成为维护公共安全的重要手段。

3.2视监系统衍生数据在法治体系中界限模糊

公共场所视频监控系统包括两个部分，前端的视频信息采集设备和视监系统产生的衍生数据。所谓“衍生数据”，包括前端设备在采集过程中的录音录像，也包括处理所采集的录音录像产生的2WgUgeL9JhpHumCXa5CrkQ==分析数据，例如交管部门的人脸识别摄像机分析的人脸数据。对于视监系统产生的衍生数据定性缺失，适用法律法规规制途径模糊，在数据法治体系中无法置否。其是否属于政务数据，是否为重要数据参与分类分级，属于何种秘密级别，界限模糊，需要在数据法治体系中予以明晰的定位。

从视监系统衍生数据与政务数据的关系来看，根据《政务信息资源共享管理暂行办法》第二条可知政务数据的定义。但是政务数据不同于公共数据，公共数据指党政机关、企事业单位在依法履职或提供公共服务的过程中产生的数据。总的来说，公共数据是一个更广泛的范围，包括政府和非政府机构产生的数据，而政务数据更专指政府部门在履行职责时产生或获取的数据，用于支持政府的管理和服务提供。政务数据是公共数据的一个子集，特定于政府的职责和职能。因而，公安机关采集的公共场所视监系统衍生数据符合政务数据的定义，但属于限制共享数据，即区分数据内容，在严格程序限定下，部分数据可共享给对应政府机关。在立法过程中，可以直接遵照数据安全法和个人信息保护法关于数据对外提供的要求作出更具体规定。

3.3公共场所视监系统的建设、运维和变更的规范不足

公共安全视频图像信息系统是一个系统性、综合性的活动，涉及设施规划、建设、使用以及监控信息收集与使用的监管。根据《个人信息保护法》的相关规定，视频信息监控设施的建设只能是维护公共安全所必需，因而在立法过程中便出现了以下难点。

3.3.1提示标识的设置问题

在绝大多数情况下公安机关设置的视频图像信息采集系统采集公民个人数据信息后，用于侦破案件或者预防犯罪等目的的过程中需要处理这些数据，因而《个人信息保护法》第26条规定的公共场所视频图像的采集设备的设置必须有“显著提示标识”，恰好呼应了第17条第1款规定的告知义务在数据采集阶段的具体要求。但是由于车辆卡口识别，特别是人脸识别设备主要用于公安基层追击犯罪嫌疑人使用，如果公开其设备详细功能，极有可能造成违法犯罪人员刻意躲避该类设备，导致其不能发挥应有的作用，形同虚设，浪费资源。在某些情况下对于监控摄像头不宜设置显著标识的，应当遵循《个人信息保护法》第18条规定告知义务的例外，对于公安机关或特定机关自己建设且不宜告知的，立法过程中可以明确规定“不提示或不告知”的情形，但为了避免不提示或不告知的例外太多，同时还应该有严格的内部审批流程。

3.3.2对于执法部门与非执法部门建设和使用视频监控设备的区分

对于执法部门和非执法部门建设和使用视频监控设备是否应该区别对待也是一个难点。我们认为应该有所区别，因为相对于个人、社区或企业，执法部门有日常管理和个案执法职能，且数据安全能力较强，对执法部门的视频采集，原则上应该支持，以规范为主。但非执法部门的视频监控，虽有公共安全需要，但更多是服务于带有公共属性的自身安全，绝大部分个人和企业的视频监控设备，其安装和使用应以限制为主，特别是对外提供方面，应禁止其向其他非执法部门输出数据。

4结语

公共场所视监系统建设、运行和管理是新形势下维护国家安全和社会稳定、预防和打击暴力恐怖犯罪的重要手段，有利于提升城乡管理水平、创新社会治理体制。笔者梳理了公共场所视监系统的发展历程，对相关地区出台的公共场所视监系统的法律法规进行研究分析，厘清了立法的基本原则。同时，从公安机关这一特殊身份视角，以政府建设的公共场所视监系统为研究对象，系统界定了“公共场所视频监控系统”，以及公共场所视频图像监控系统建设、应用和管理过程中的困境与对策，并对其与侵犯个人信息保护的矛盾冲突提出折中途径，推动公共场所视频图像监控系统的治理法治化。

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