检察公益诉讼是公益司法保护的“中国方案”

摘 要：2017年检察公益诉讼制度经过两年试点后得到立法确认，公益诉讼案件范围和数量快速增长，相关法律制度规范逐步完善。检察公益诉讼强化了检察机关法律监督职责的宪法定位，以诉讼的方式促进行政机关依法履职，实现“双赢多赢共赢”的法律效果，呈现鲜明的中国特色。完善公益诉讼制度体系，积极稳妥推进检察公益诉讼司法实践，有利于促进社会公平正义。

关键词：检察公益诉讼；司法保护；中国方案；双赢多赢共赢

中图分类号：D925 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2024）05-0049-03

收稿日期：2024-05-27

基金项目：最高人民检察院检察理论研究课题“检察机关退回补充侦查与自行补充侦查规范化研究”（GJ2021D18）；湖南省普通高校思政课“金课”建设课程（湘教通【2023】230号）

作者简介：罗琼，讲师，硕士，从事宪法与行政法学研究。

2012年修订的《民事诉讼法》首次在立法上规定环境污染和消费者权益保护领域的公益诉讼制度。2017年检察机关提起公益诉讼制度明确写入新修订的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》。党的二十大报告关于“完善公益诉讼制度”的特别强调让公益诉讼制度再次走入公众视野。

一、检察公益诉讼的探索与发展

（一）我国早期公益诉讼立法与实践

“公益诉讼”这一术语在20世纪90年代后期正式进入我国法学界研究视野。1996年丘建东因公用电话亭多收0.6元向法院起诉，被称为“中国公益诉讼第一案”。与传统诉讼相比，公益诉讼的出发点在于维护公共利益、法律尊严和公平正义。20世纪90年代民间以维护公益为目标的诉讼行动十分活跃，但成功案例寥寥无几。基于民事诉讼法中关于原告资格的规定，公民个人为维护公共利益提起的诉讼多数被排除在法院门外。以保护环境公益诉讼为目的的公益诉讼自2000年到2013年仅53件，且大部分是由检察机关和行政机关提起。

2012年《民事诉讼法》第55条首次就环境保护和消费权益诉讼领域规定公益诉讼，但作为一种新的诉讼制度，51个字的法条因缺乏相关配套法规如诉讼主体、具体程序等规定，公益诉讼案件数量急剧下降。为解决司法实践难题，很快相关配套立法建设提上了议事日程，2013年10月《消费者权益保护法》修改明确赋予国家和省级消协提起消费公益诉讼的权利；2014年《环境保护法》修改明确提起公益诉讼主体，同年《民事诉讼法司法解释》颁布，增加第13章8个条文初步落实公益诉讼制度。消费和环境保护领域的民事公益诉讼司法解释也分别于2014年和2016年出台。2020年12月《环境民事公益诉讼司法解释》修正，专门用了5个条文详细规定可以提起公益诉讼的社会组织的资格条件，一定程度上扩充了法律规定。从法律的修改进程来看，否认公民个人的原告资格是一以贯之的，而诉讼主体的范围经历了放宽、限缩到适度放宽的过程。

（二）检察公益诉讼制度的建立

199ev0nhZXcqnu48yJvP0/Zz0x2GM/zlOIuDgrJ+VZNxqI=7年河南省南阳市方城县检察院因当地工商局低价转让门面给汤某造成国有资产流失提起诉讼，是我国检察机关提起公益诉讼的首例。此后全国各地法院和检察院纷纷开启提起和审理公益诉讼案件的司法探索，但是最终因缺乏明确法律授权而陷入停滞。审判机关层面，2007年开始全国多地中级人民法院和基层法院试点设立了环境资源审判庭，由于法律依据不足，各地的环保法庭普遍案源不足。这一阶段，公权机关谨慎探索公益诉讼制度但过程艰难，我国环境公共事件和食品安全事件频发。另外，为加强对行政违法行为的监督，从根本上扭转行政机关乱作为不作为的乱象，党的十八届四中全会提出检察机关提起公益诉讼制度。

2015年5月，中央深改组第十二次会议审议通过了关于检察机关提起公益诉讼的改革试点方案，决定在13个省、自治区、直辖市试点。凡属重大改革都要于法有据，2017年5月，中央深改组第三十五次会议对试点成效给予充分肯定，认为两年试点达到了预期目标，建议在全国推开检察机关提起公益诉讼制度。同年6月，行诉法和民诉法同时增加一个条文，规定检察机关提起公益诉讼制度，实现检察公益诉讼的法定化。

（三）检察公益诉讼制度的发展

自2012年以来，我国公益诉讼立法就非常频繁，采取分散的立法模式，包括诉讼法、单行法和司法解释。2018年3月2日，两高发布实施《检察公益诉讼司法解释》仅27个条文。2021年7月最高人民检察院发布《公益诉讼办案规则》条文数量达到112条，内容更丰富、细化，体现检察公益诉讼制度正在逐步完善。2021年中共中央出台了党的历史上首个专门关于加强检察机关法律监督工作的文件。截至2023年12月，我国有27个省级党委政府和29个省级人大常委会结合本地实际出台关于支持检察公益诉讼的决定[1]。检察公益诉讼的发展历程体现出鲜明的中国特色。

二、检察公益诉讼保护公益具有鲜明的中国特色

（一）赋予检察机关作为国家法律监督机关的更重责任

党的十八届四中全会提出建设中国特色社会主义法治体系的总目标，包括“严密的法治监督体系”。党的十八届四中全会全面深化司法体制改革和检察改革，给检察机关赋予新的职能，检察机关监督对象从原来侦查权、审判权、执行权拓展到行政权，增加对行政违法行为的检察监督和检察公益诉讼。加强对强大行政权的法律监督是依法治国、依法行政的本质要求。2018年宪法共143条，监督共出现17次，包括人民监督、审计监督等，其中检察机关作为国家法律监督机关，具有法定性和专门性[2]。十九届中央政治局第三十五次集体学习时习近平总书记强调“加强权力制约和监督”[3]，党的二十大报告中“完善公益诉讼制度”的表述是放在“加强检察机关法律监督工作”之后并与之并列，都体现了对检察机关宪法定位的强化。体现在法律条文中，2018年《人民检察院组织法》修订，回应了监察体制改革要求，第20条调整了人民检察院自侦权范围，同时增加规定检察机关“依照法律规定提起公益诉讼”，为全面深化司法改革、政治体制改革破解体制机制障碍，提高了司法监督能力。

《行政诉讼法》第25条第4款规定，人民检察院在行政机关不依法履行职责时向人民法院提起行政公益诉讼。关于公共利益的保护，部分国家规定了由检察机关提起公益诉讼，但无论是普通法系国家还是大陆法系国家都仅规定了对民事主体提起的公益诉讼，没有规定对行政机关的公益诉讼。行政公益诉讼是中国检察制度的首创[4]。中国是社会主义国家，在党的领导下检察机关督促行政机关依法履职，体现了中国特色社会主义制度优势。

（二）督促行政机关积极履职具有鲜明的治理特点

检察公益诉讼是司法保护公益的最后一道防线。保护公益的主体中行政机关是第一顺位的责任主体，也是公共利益最主要的提供者、代表者。检察机关保护公共利益是弥补行政机关在社会治理管理上的不足，处于补充性的主体地位，起兜底的作用。民事公益诉讼中30天公告期的程序设定目的在于通过诉讼活动增强团体组织提起公益诉讼的能力，尽量使得人民检察院处于补充性地位。行政公益诉讼中，检察机关提起诉讼前应当向行政机关发出检察建议。2018年相关司法解释延长了行政机关的回复期为两个月，为行政机关履行职责留有更充裕的时间。同时，诉讼过程中如果检察建议发出后达到目的就不用去起诉，体现了尊重行政机关的首次判断权和自由裁量权，避免以司法裁量权取代行政裁量权。数据显示，随着检察公益诉讼发展诉前程序在诉讼中作用更突出：检察公益诉讼制度在全国推开后第一年，行政机关诉前回复整改率是97.2%，相比试点两年时间87.3%的诉前回复整改比例有了明显提高，到2023年这一比例更是上升到99.1%。检察公益诉讼是以诉的方式督促行政机关依法履职，实现非诉的效果，具有鲜明的治理特点[5]。在保护公益方面，检察机关与行政机关目标一致，是监督也是助力，践行双赢多赢共赢理念[6]。

（三）维护国家利益和社会公共利益具有广泛性

2017年，公益诉讼检察工作全面推开，办案数量持续增长[7]，2018年至2023年检察机关共立案办理94.6万件公益诉讼案件，办案范围也从2017年制度建立之初的4个法定领域逐步拓展。2018年《英雄烈士保护法》第25条新增对侵害英雄烈士权益行为起诉的规定，同年5月淮安市检察院对曾某在微信群内发表大量极端言论侮辱消防战士谢勇的行为依法提起民事公益诉讼，以公益诉讼方式维护了社会主义核心价值观和社会公平正义。2022年侵害袁隆平院士名誉、荣誉民事公益诉讼在天津市第二中级人民法院开庭并当庭宣判；之后海南、新疆检察机关分别以网络博主恶意诋毁志愿军英烈、侮辱卫国戍边烈士提起刑事附带民事公益诉讼，以法治维护英烈权益。未成年人保护领域，针对现实中涉及向未成年人销售烟酒、网络游戏，提供文身等服务，以及未成年人活动场所和设施安全等问题也依法提起公益诉讼。截至2023年9月，我国已有22部现行法律14个法定领域规定了检察公益诉讼。

（四）对国际公益诉讼制度发展做出开创性贡献

检察公益诉讼有利于解决一些容易出现“九龙治水”的老大难问题。如，万峰湖综合治理案中，万峰湖处于三省交界处，各地治理主体分散、步调不一，大量渔民违法进行网箱养殖对当地生态环境造成严重威胁。该案由最高人民检察院直接立案，贵州、云南、广西三地党委政府协同治理取得显著效果，成为解决流域治理世界难题的新样板。检察机关公益诉讼独特作用发挥，一方面，基于宪法中人民检察院的领导体制和检察一体化原则。上级检察院的职权包括纠正或依法撤销、变更下级检察院的错误决定，也可以办理下级检察院管辖的案件等。这一法律制度便于检察机关排除干扰，依法行使法律监督职能。另一方面，检察机关极强的政治能力和业务能力保证了公益保护职能的持续性、稳定性和廉洁性。

世界自然保护大会等国际会议上，我国公益司法保护制度备受赞誉，被称为世界法治文明新样本。环境公益诉讼相关制度经过十年发展完善，形成了以《民法典》《民事诉讼法》《行政诉讼法》《环境保护法》等法律为基本依据，以《环境民事公益诉讼司法解释》为补充的生态保护规则体系，同时我国还是全球唯一实现基层法院环境资源审判全覆盖的国家，在具体司法实践中将“环境有价、损害担责”原则落到实处。

三、充分发挥检察公益诉讼制度效能

（一）始终坚持党的领导

检察公益诉讼制度的探索与发展历程充分表明，如果没有党中央全面依法治国、全面从严治党，部分行政机关不可能在检察机关制发诉前检察建议后彻底纠正违法和不作为，从而实现公益保护的状态。检察公益诉讼是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，也是保护国家社会公共利益的重要力量。坚持党对检察公益诉讼的绝对领导，将党的二十大相关要求全面融入工作中是坚持社会主义法治道路的根本保障[8]。

（二）坚持人民至上的根本立场

公共利益从本质上来说是人民利益，公益诉讼是维护人民权益的法治工具。检察公益诉讼与人民群众对民主法治公平正义安全环境等方面的要求是高度一致的，在生态环境、食药安全等重点领域和老年人、妇女、未成年人、残疾人等特殊群体保护中发挥积极作用，充分诠释了人民至上的基本内涵[9]。检察公益诉讼具备的巨大作用力，正是来源于党和国家坚持以人民为中心的发展思想。

针对部分养老院未办理食品经营许可证提供餐饮服务、食堂卫生条件不达标等问题，检察机关深入养老机构进行现场调查，及时向市场监督管理、民政等职能部门发出诉前检察建议；针对社区附近垃圾倾倒影响正常生活的问题，及时召集城管、街道、电厂召开联席会议，厘清职责，彻底解决困扰当地居民十几年的垃圾污染问题；为了视力残疾的人安全过街，发出检察建议促使地方安装过街声响提示装置等充分体现了以人民为中心的发展思想和“为人民司法”的法治现代化的价值追求。正因检察公益诉讼关注聚焦民生热点，着力守护人民群众健康安全，检察公益诉讼才能实现案件的政治效果、社会效果、法律效果。

（三）提升公益诉讼办案质效

检察公益诉讼司法实践中强化质效导向，首先，要找准问题、围绕加强生态文明建设、乡村振兴、长江经济带发展等重大国家战略，发挥检察公益诉讼职能作用。其次，要持续跟进抓检察建议落实。公益诉讼问题往往比较复杂且牵扯面广。自2019年4月开始，最高检每年组织开展公益诉讼“回头看”，对上一年度办理案件的落实情况进行案件评查，存在虚假整改问题的及时向党委政府提出有针对性的意见建议，切实解决人民群众身边的公益受损问题。最后，要充分发挥公益诉讼检察“办理一案、警示一片、教育全社会”的独特制度价值。

（四）完善检察公益诉讼法律规范体系

我国检察公益诉讼的法律条款较为分散，《民事诉讼法》《行政诉讼法》等法律中均只有一个条款，《未成年人保护法》等单行法增设的检察公益诉讼条款多为原则性规定，难以满足司法实践需求。要积极探索公益诉讼检察基础理论，制定检察公益诉讼专项法律，同时对检察公益诉讼案件办理程序、公益诉讼惩罚性赔偿金、预防性公益诉讼等问题制定规范性文件、指导意见以及司法解释，规范公益诉讼检察办案。

参考文献：

[1]应勇.以习近平法治思想为指引加快推进检察公益诉讼立法[J].人民检察，2023（21）.

[2]朱孝清.论司法体制改革[M].北京：中国检察出版社，2019：131-140.

[3]朱孝清，谢鹏程，邓思清.新时代检察制度发展研究[M].北京：中国检察出版社，2022：357-358.

[4]最高人民检察院民事行政检察厅.检察机关提起公益诉讼实践与探索[M].北京：中国检察出版社，2017：19-30.

[5]程曙明，林越坚，陈文雅.检察机关参与社会治理的定位及路径思考[J].人民检察，2017（17）.

[6]张雪樵，万春.公益诉讼检察业务[M].北京：中国检察出版社，2022：24.

[7]颜运秋.中国特色公益诉讼案件范围拓展的理由与方法[J].深圳社会科学，2021（1）.

[8]赵勇，汪仲启.权力运行制约和监督体系建设[M].北京：经济科学出版社，2020：34.

[9]王建华，江志东.法律监督新论[M].北京：法律出版社，2020：74.

（责任编辑：田 苗）