新《公司法》下国有企业的公司治理与合规管理

摘要：新《公司法》的颁布实施，将国家出资公司范围内的全部国有企业的合规管理要求，从政策层面提升至法律层面。公司作为国有企业组织形态的重要表现形式，应将合规管理纳入公司法人治理范畴，并在合规管理体系建立和实施中，遵循合规管理职能部门与公司最高管理层直接接触、合规管理权独立及适当原则，加强公司党组织对合规管理的领导，以此保障合规管理的有效性，以及推动国有企业在法治轨道上的高质量发展。

关键词：国有企业；合规管理；公司治理结构

中图分类号：D267；D922

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2024.05.005

一、合规管理应依法纳入公司治理结构之中

新修订的《中华人民共和国公司法》（以下简称新《公司法》）于 2024年7月1日正式实施。新《公司法》第一条明确将“完善中国特色现代企业制度，弘扬企业家精神”作为立法目的，将完善中国特色现代企业制度从政策层面、实践层面上升至法律层面，正式开启了新时代中国特色现代企业制度的法治化之路。新《公司法》对公司治理制度进行了诸多重构，并汲取了过往央企及地方国有企业在合规管理实践中积累的丰富经验，要求国家出资公司范围内的全部国有企业必须将合规管理作为公司治理的重要组成部分，通过建立健全内部监督机制和风险控制体系，有效预防和应对各类法律风险，确保企业的所有经营活动均符合法律法规的要求。新《公司法》关于合规管理的规定，不仅是对国有企业长期以来在合规管理领域探索与实践的认可，更是将国有企业加强合规管理从先前的政策性要求上升为法律要求，明确了未来发展方向，为构建公平、公正、透明的市场环境奠定了坚实的基础，推动了国有企业在法治轨道上的高质量发展。

法人治理结构是公司制的核心，是明确划分公司股东（大）会、董事会、监事会和经理层之间权利、义务和责任的一整套制度安排，其主要调整的是股东（大）会、董事会、监事会与管理层在公司决策、经营等方面的相互制衡。根据2022年10月1日国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国务院国资委）发布实施的《中央企业合规管理办法》第三条的规定，合规管理是指“企业以有效防控合规风险为目的，以提升依法合规经营管理水平为导向，以企业经营管理行为和员工履职行为为对象，开展的包括建立合规制度、完善运行机制、培育合规文化、强化监督问责等有组织、有计划的管理活动”。公司作为国有企业组织形态的重要表现形式，将合规管理纳入公司法人治理结构范畴，同业务管理、财务管理一起成为公司管理结构的三大支柱，有助于公司持续健康发展。

作为公司治理的切入点、抓手和主线，合规管理是国有企业做强做优做大的基础保证和永恒主题。国有企业公司合规管理要突出党组织把方向、管大局、保落实的重要作用，保障党委会、董事会、监事会、总经理办公会等公司治理机构依据法律法规及公司章程正确履职，实现合规管理与公司治理的有效融合。

二、将合规管理纳入公司治理结构应遵循的原则

将合规管理纳入公司治理结构，建立合规管理体系，应遵循合规管理职能部门与公司最高管理层保持直接接触、管理权独立及权限适当原则，以此才能保障合规管理的有效性。

●保持与公司最高管理层直接接触

保持与公司治理机构及最高管理者直接接触是合规管理纵向权力运行的基本原则。该原则的基本含义是合规管理职能部门受公司最高管理层直接管辖，同公司最高管理层保持直接沟通，其核心在于搭建合规管理职能部门与公司最高管理层的沟通桥梁，包括但不限于定期向其汇报工作，参加相关会议等。直接接触原则是合规管理职能部门有效履行职责的前提。该原则可确保公司治理机构及最高管理者获取信息的及时性、准确性和完整性。合规管理职能部门作为公司的合规信息中心，只有在其能够充分接触公司最高管理层的情况下，才能促使公司及时作出相应的决策，进而加强公司的风险应对能力。如果合规管理职能部门不能直接接触公司最高管理层，便无法及时完整准确向公司传达合规信息，公司实现合规管理便犹如无源之水，难以持续发展。同时，该原则有利于提高公司合规管理的运行效率，避免合规管理职能部门与其他部门管理权力交叉导致的合规管理阻隔。

●保持合规管理权独立

合规管理权独立是合规管理权横向运行的基本原则。该原则的基本含义是从制度设计、机构设置、岗位安排以及汇报路径等方面保证合规管理职能部门的独立性，以保障合规管理职能部门履行职责时不受公司其他管理部门或组织干扰。合规管理权独立是合规管理职能部门履行监督职责、发挥监督功能的基础，主要表现为：第一，公司应当根据其经营业务、规模和行业特点，设置独立的合规管理机构，避免合规部门的岗位设置和人员配备与其他部门，如法务部门、审计部门存在冲突，不可简单地将合规管理职能交由法务部行使；第二，合规职能部门相对于业务部门，在线条管理和薪酬结构上应具有独立性，从而使合规决策不受薪酬影响；第三，合规职能部门应有足够的人员配置、独立的办公空间、充裕的经费等物质支持，以保障合规职能部门的工作顺利展开；第四，合规管理职能部门的汇报路径应是一种垂直路径，可以直接送达到公司最高管理层，而不必经由公司的其他职能部门转达。

合规管理权的独立有利于防止合规管理职能部门与公司其他部门的职责、人员发生交叉或混同。现代企业组织机构的设置往往比较复杂，法律、内控、审计等部门同时承担了公司业务风险审查工作，但由于法律、审计部门本身就在合规制度规制范畴之内，如果公司对合规独立性缺乏足够认识，很容易出现相关岗位和人员“既是运动员又是裁判员”的现象，导致公司合规制度虚设。赋予合规管理职能部门以独立性地位，可防止公司将合规管理职能部门和传统的法务部门、审计部门、内控部门、纪委监察部门等部门混合，有利于清晰界定不同部门的权力、义务和职责，进而确保合规职能部门能够独立履行职责，最终实现合规管理目标。

合规管理权的独立有利于避免合规管理职能部门在行使权力过程中受到外界的不适当干扰，这种干扰主要来自于公司其他组织或部门。由于公司其他组织或部门本身就是公司合规制度规制的对象，因此，公司其他组织或部门对合规管理职能部门工作的干扰会导致合规管理体系效能减弱。在赋予合规管理权以独立性地位的同时，更意味着赋予合规管理职能部门以独立于其他部门的独立权力，推动合规管理制度顺利运行。

●合规管理权限适当

权限适当是对合规管理权力“量”上的控制。在不影响企业正常业务的情况下，赋予合规管理职能部门以适当的权限，是保障其有效履职的关键。

由于合规管理职能部门是独立于公司其他业务部门之外的内部监督部门，因此其管理权的行使可能产生正面与负面的双重作用。一方面，合规管理职能部门通过事前、事中、事后的风险控制有效确保了公司业务的安全合法开展。另一方面，合规管理的实施不可避免地会对公司其他部门运行产生影响。合规管理并非局限于公司业务流程的某一环节，而是覆盖于业务流程的始终。若合规管理部门权限过大，会导致公司业务开展缓慢，影响公司业务运行效率。但如果合规管理职能部门权限过小，则会导致难以开展合规监督，合规管理被虚置。权限适当原则要求公司在进行合规管理权限设置时，要注意考察赋权所带来的负面后果，通过控制合规管理权力“量”的大小以衡平风险预防与业务效率之间的矛盾。

就合规管理权限适当而言，应当确保合规职能部门的管理权与其业务相适应，防止其权力过大或者过小。具体包括：第一，赋予合规管理人员较高的管理地位和权限，使其有足够的权威开展合规管理工作，比如有权直接接触治理机构及最高管理者，有权自由接触公司内任何成员及所需要的资料，有权独立进行合规调查；第二，成立合规委员会以作出复杂的合规决策，合规委员会除合规人员外，还应包括业务部门管理人员，以保证业务部门能就与其相关的合规事项发表意见；第三，公司内审部门或其他相关部门应定期对合规职能部门进行评估及监督，并指出其需要强化流程和控制的领域，必要时聘请独立第三方专业顾问定期对合规职能部门进行评估；第四，应保障合规管理职能部门在公司内部具有一定的权威，比如能够在参与决策、关键岗位控制、重点经营活动等方面发表意见，确保对公司的重要决策应当经过合规评审程序；第五，赋予合规管理职能部门对于重大合规事项参与决策的权利，如严格贯彻落实总法律顾问、首席合规官列席党委（党组）会、董事会，参与研究讨论或审议涉及法律合规相关议题，参加总经理办公会等重要决策会议，将合法合规性审查和重大风险评估作为重大决策事项的必经前置程序。

三、将合规管理纳入公司治理结构应遵循的基本要求

●加强公司党组织对合规管理的领导

在新《公司法》实施之前，国务院国资委等相关部门多次发布政策性文件强hS+uldc2Y/QJ4p0WTNepgn+6JbanIjlPHDT47cbv+nU=调中央国有企业应将党的领导与公司治理相融合。例如：国务院国资委2015年12月8日发布实施的《关于全面推进法治央企建设的意见》提出把加强党的领导和完善公司治理统一起来，明确党组织在公司治理结构中的法定地位，将党建工作总体要求纳入公司章程；2017年4月24日发布实施的《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》进一步明确党组织在国有企业法人治理结构中的法定地位，明确党组织在企业决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，使党组织成为企业法人治理结构的有机组成部分；2021年10月17日国务院国资委发布实施的《关于进一步深化法治央企建设的意见》强调坚持企业党委（党组）对依法治企工作的全面领导，切实发挥党委（党组）把方向、管大局、促落实作用。

新《公司法》也作了类似规定。新《公司法》第一百七十条规定：“国家出资公司中中国共产党的组织，按照中国共产党章程的规定发挥领导作用，研究讨论公司重大经营管理事项，支持公司的组织机构依法行使职权。”新《公司法》的这一规定标志着国有企业中党组织的领导地位正式纳入国家法律框架之内，党组织在国有公司中不仅要发挥引领作用，更要参与到公司重大经营决策的讨论过程中，确保企业发展战略与国家方针政策保持高度一致。国有企业作为支撑国家经济命脉的关键力量，其合规管理体系建设必须坚定不移地坚持和加强党的领导。

根据新《公司法》及国家政策要求，国有企业在合规管理体系建设和运行中，应当清晰界明党组织的合规职责与履职程序。党组织的合规职责包括党组织需深度参与合规管理战略的制定，确立合规工作的总体目标、基本方针和关键政策，确保这些目标与企业的长期发展战略相契合，与国家法律法规及行业规范保持一致。党组织应当强化对合规事务的组织领导与业务指导，扮演好引领合规体系建设的核心角色，强化对合规执行情况的监督与考核，建立健全督导检查机制，定期对各部门的合规内控工作进行审查，评估其有效性与合规性，及时发现并纠正潜在的偏差与不足。党组织应推动形成一种严谨的评价考核体系，将合规表现纳入各级管理人员和员工的绩效考核指标，以此激发全员对合规工作的重视与投入，形成良好的合规导向。

●强化国有企业主要负责人的合规职责

强化国有企业主要负责人在合规管理中的职责应当作为国有企业合规管理的首要考量因素。自2015年起国务院国资委发布多份文件就强调了企业主要负责人在依法治企中的职责。例如，《关于全面推进法治央企建设的意见》要求企业主要负责人应充分发挥“关键少数”作用，认真履行推进本企业法治建设第一责任人职责，把法治建设作为谋划部署全局工作的重要内容，对工作中的重点难点问题，亲自研究、亲自部署、亲自协调、亲自督办。2017年7月20日发布实施的《中央企业主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》要求，中央企业主要负责人作为推进法治建设的第一责任人，应当切实履行依法治企重要组织者、推动者和实践者的职责，贯彻党中央关于法治建设的重大决策部署，认真落实国务院国资委关于法治建设的各项要求，自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，把法治建设纳入全局工作统筹谋划，对重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要任务亲自督办，把各项工作纳入法治化轨道。《关于进一步深化法治央企建设的意见》则进一步强调，要贯彻落实法治建设第一责任人职责，健全中央企业主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责工作机制，并要求将第一责任人的职责要求向子企业延伸，把落实情况纳入领导人员综合考核评价体系，将法治素养和依法履职情况作为考察使用干部的重要内容。

因此，在国有企业进行合规体系建设和合规管理过程中，应当紧紧抓住企业主要负责人这个“关键少数”，保证其切实履行推进企业合规建设第一责任人职责，将强化合规管理纳入全局工作统筹谋划、一体推进，带头落实合规管理制度，严格依法依规决策。具体包括：第一，企业主要负责人，包括党委（党组）书记、董事长、总经理，作为推进合规体系建设的第一责任人，应当切实履行依法治企重要组织者、推动者和实践者职责，对合规管理中的重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要任务亲自督办，把各项工作纳入法治化轨道；第二，企业主要负责人应当加强对企业合规情况的监督，对于不合规行为零容忍，确保企业达到合规目的；第三，引入合规指标对企业主要负责人进行考核，督促其正确履行合规职责。

●完善国有企业公司治理机构的合规职责

公司治理机构主要指公司董事会、监事会和经理层。虽然国务院国资委在《关于进一步深化法治央企建设的意见》中对完善国有企业公司治理机构的合规职责提出要求，但没有清晰界明合规职责内容。《中央企业合规管理办法》对国有企业公司治理机构的职责作了进一步说明，为完善国有企业公司治理机构的合规职责的设定提供了指引，叠加新《公司法》关于国家出资公司企业治理结构方面的规定，共同构成了国有企业公司治理机构合规职责的制度基础与法律基础。

国有企业公司治理机构合规职责的政策基础和法律重点在于科学配置各治理主体的权利、义务和责任，明确公司董事会、监事会和经理层在合规管理中的各自职责与履职程序和要求，在决策、管理、执行三个层级上清晰地划分相应的合规管理责任，确保各治理机构的合规职责清晰，分工明确。

董事会、监事会、经理层作为公司治理的核心机构，只有直接参与到合规管理中才能将合规管理体系真正落到实处。第一，应落实公司治理机构直接参与合规管理的制度体系，强化公司治理机构的合规职责。第二，建立健全合规管理职能部门与公司治理机构的沟通渠道，例如合规管理职能部门负责人有权参与董事会、总经理办公会等重要会议，与治理机构之间建立定期会议平台，对重大合规事项与治理机构之间建立及时报告机制。第三，优化治理机构人员的结构。一方面，依据《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》第十四条规定，坚持和完善“双向进入、交叉任职”领导体制，符合条件的党委（党组）班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党委（党组）。可以结合企业合规需求，推行分管合规管理的党组织成员优先进入董事会等机构的做法。另一方面，董事会作为公司核心治理机构，应当有效发挥其作用，对此，可以考虑依据新《公司法》第一百七十三条第二款“国有独资公司的董事会成员中，应当过半数为外部董事”的规定，探索聘请外部董事，提升董事会决策的科学性。

●完善企业合规组织架构

科学确定合规管理组织架构和其权力运作机制，做好顶层设计，确保合规管理组织有能力、有秩序地履行职责，使合规、审计、法务等部门充分发挥专业优势，形成管理合力，是合规管理成功的关键。

国务院国资委、外交部等7部门联合印发的《企业境外经营合规管理指引》确立的合规管理组织架构，为国有企业合规管理组织的设立提供了指引，《中央企业合规管理办法》进一步完善了合规管理组织机构的设置。

一是设立合规委员会。合规委员会主任由企业主要负责人担任，合规委员会负责组织领导、统筹协调企业合规管理工作，其具体职责主要包括：研究决定企业合规管理重大事项，对企业重大决策事项进行合规审查并提出合规意见或建议；指导企业各部门及其合规管理员、各级子公司和分支机构的合规管理工作；协调处理企业各部门之间或各部门负责人与合规管理员之间的合规管理工作，对于存在处理分歧、无法协调的合规事项或者经审查认为可能存在重大合规风险的事项，提交董事会等公司治理机构审议；审查、监督企业合规管理制度的科学性、合理性、有效性及执行情况，评价企业合规管理工作；定期或不定期听取合规管理负责人、合规管理职能部门的工作报告，并提出意见建议；公司章程规定或董事会授权的其他合规管理职责。

二是设立合规管理职能部门。合规管理职能部门应配备专职合规管理人员，负责组织、协调和监督合规管理工作，其具体职责主要包括：牵头组织合规管理体系建设，持续优化完善合规管理体系；研究起草合规管理计划、基本制度；为企业各部门、各级子公司和分支机构提供合规咨询和支持；组织开展企业合规检查与考核，对制度和流程进行合规性评价，督促违规整改和持续改进；负责合规委员会日常工作；监督合规管理有关会议决定事项落实。在合规管理职能部门里，设立合规管理负责人或者首席合规官，其主要职责包括：领导合规管理职能部门开展工作；参与企业重大决策并提出意见；向董事会、合规委员会汇报企业合规管理重大事项；召集和主持合规管理工作会议；组织起草企业合规管理战略规划、合规管理年度报告；董事会或合规委员会确定的其他合规管理职责。

三是业务部门负责本部门日常合规管理工作。业务部门的主要合规职责包括：在业务范围内配合合规委员会履行合规管理职责；按合规要求完善本部门业务管理制度和流程，研究起草本部门业务领域具体合规管理制度；主动开展合规风险识别和隐患排查，发布合规预警；主动进行日常合规管控，组织本部门的合规审查，及时向合规管理职能部门通报风险事项，妥善应对合规风险事件；做好本部门的合规培训和商业伙伴合规调查，组织或配合进行违规问题调查并及时整改等工作内容。

●筑牢合规管理的“三道防线”

《中央企业合规管理办法》按照法人治理结构，明确规定企业党委（党组）、董事会、经理层、首席合规官等主体的合规管理职责，进一步明确了业务及职能部门、合规管理部门和监督部门建立合规管理“三道防线”的相关职责。

实践中，已经有很多央企及地方国有企业探索建立企业合规的“三道防线”。“三道防线”的合规管理框架充分利用了企业既有的合规组织结构，根据不同部门的特点赋予其不同的合规职责，在企业合规管理中充分发挥了企业各方力量，确保合规管理有效性，彰显合规管理价值。第一道防线为业务部门，负责本部门业务领域的合规风险防范，业务部门负责人及业务人员应当承担合规管理主体责任。业务部门设立合规管理员，负责密切注意业务监管规则，做好本部门业务领域合规的落实工作。第二道防线为合规管理职能部门，负责组织协调合规管理的日常工作，承担合规管理体系建设牵头责任，其主要合规职责包括起草及制定合规管理制度，参与企业重大事项合规性审查及合规风险识别、评估和防控，组织开展合规评价与考核、做好合规培训和宣传等内容。第三道防线则由纪检监察机构和审计、巡视等部门共同组成，其主要职责包括对企业经营管理活动进行监督、对企业整改落实情况进行监督检查、对完善企业合规管理体系提出意见和建议，在职责范围内对违规事件进行调查等工作内容。

合规是企业和全体员工的共同责任，完善合规管理工作机制，需要构建合规管理部门和其他部门的协同联动机制。构筑企业合规管理的“三道防线”，应重点加强对一线业务部门的合规管理。一线部门是最直接感知合规管理运作成效的部门，因此，一线业务部门的合规专员应由具备合规管理资质或相关专业能力的人员担任，以便有能力及时发现不合规事项。业务部门的合规专员应当有及时向合规管理组织传递企业合规信息的便利渠道。为了使“三道防线”的作用落到实处，应当加强各个合规部门人员的合规考核评价，将合规管理情况纳入到相关人员的年度综合考核中，考核结果作为员工绩效、干部任用、评优评先的依据。

作者简介

李冬梅，中共长春市委党校（长春市行政学院）学报编辑部副研究员，法学博士。研究方向：公司法。

责任编辑 张忠义