财会监督在高校落地实施的难点与对策研究

摘要：财会监督是党和国家监督体系的重要组成部分，在党和国家监督体系中发挥基础性和支撑性作用，开展财会监督工作能够推进高校内部治理体系和治理效能现代化。从高校财会监督现状分析入手，总结《关于进一步加强财会监督工作的意见》在高校落地实施的难点，建议从加强财会监督宣传引导、健全财会监督工作体系、完善财会监督工作机制、推进财会监督信息化建设、加强财会监督队伍建设、优化财会监督方式方法6个方面采取措施，确保《关于进一步加强财会监督工作的意见》在高校顺利执行，提升财会监督效能，推动高校高质量发展。

关键词：高校；财会监督；预算管理；会计核算；内部控制

0 引言

2023年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》［1］（以下简称《意见》）。2023年2月16日，财政部召开全国财会监督工作会议，要求各地区各部门各单位要把学习宣传贯彻《意见》作为重要政治任务抓牢抓实。2023年3月20日，财政部召开财会监督专项行动和预算执行监督专项行动动员部署会，部署专项行动有关重点任务，明确组织安排，提出工作要求，推动取得实效。

从《意见》出台到专项行动部署，仅用短短一个月的时间，行动之快，足以表明国家对财会监督的重视程度。《意见》在落地实施中会遇到哪些问题？该如何应对？为了回答这些问题，本文以高校作为研究对象，从高校财会监督现状、《意见》落地实施的难点及应对策略等方面进行论述，以期为《意见》在高校顺利实施提供有益参考。

1 高校财会监督现状分析

1.1 预算管理方面

一是部门预算与校内预算“两张皮”。第一，在年初编报部门预算时，财政并未下达专项资金额度，而编制校内预算包含财政专项资金，导致各高校部门预算和校内预算差异较大，部门预算编制不完整；第二，校内预算较部门预算编制时间滞后，再加上各高校事业收入、其他收入及实户资金测算口径不一致，导致各高校内部部门预算与校内预算、各高校之间部门预算没有可比性。

二是重编制轻执行。各高校在编制预算时更注重如何把收支做平衡，历时三五个月之久反复与各部门沟通预算分配额度，最终却忽视了额度背后的预算业务内容。预算下达后，财务部门只是利用财务软件控制总额度，避免超支，并未关注预算执行过程中是否存在“无预算支出”。

1.2 会计核算方面

财务人员更多地关注报销单据是否合法合规、发票会计要素是否齐全、会计分录是否正确、会计凭证与原始单据是否一致等基础、传统的会计事项，侧重于事后监督，扮演“账房先生”的角色，未能深入经济业务，因此，不能准确监督经济活动的真实性、合理性、合法性、合规性，更不能为项目负责人提供服务决策。

1.3 资金支付方面

财务人员更多地关注国库资金的支付进度，以免单位被通报、领导被约谈、年末结转资金被收回等，在实际操作中会在专项资金中支付一些项目费、人员费、基建费用等，进而保证支付进度达标，却忽视了对财政资金的监管职能，不能保证国库资金安全、合规、高效运行。

1.4 绩效评价方面

一是指标未设立统一标准。省级部门下发的绩效目标表只规定了一级指标和二级指标，三级指标由各学校自行拟定，没有统一的参考标准，造成各年度指标连贯性不强，不能有效地对同一高校前后年度进行纵向对比评价；各高校指标差异较大，也不能有效地进行高校之间的横向对比分析。

二是绩效自评流于形式。2017年各高校开始进行绩效自评工作，2022年各高校开始进行1—7月绩效监控工作，但至今都没有将绩效自评工作做“实”，绩效评价表面化，各部门仅把绩效评价当作一项工作去完成。没有机构对绩效自评工作进行监督和监控，如年末绩效评价指标和年初部门预算公开指标是否一致、指标设定的目标值是否合理、指标完成值是否真实、指标完成值是否有支撑的材料、自评工作是否深入学校每个部门等。

三是评价结果运用不足。各高校的年度预算编制方案总是在强调“构建绩效目标和绩效评价结果与预算安排相挂钩的约束机制”，但在做下一年度预算时并没有对评价结果进行分析，也没有与下一年度预算分配额度相挂钩，重评价而轻应用的问题非常突出。这就导致各部门不重视绩效评价，无法充分发挥绩效评价对实际工作的约束和监督作用。

1.5 政府采购方面

财政资金政府采购限制较多、程序较复杂、年末未执行完存在收回剩余额度的问题，因此大多数高校采用自有资金申报政府采购预算，从而规避财政资金政府采购支付流程烦琐、年末专项资金收回的问题，在政府采购设备支付款项时，却使用财政专项资金进行支付，以提高财政资金支付进度。国库系统对政府采购预算资金来源和支付资金来源不一致问题并没有监督到位。

1.6 财会监督方面

各地监管局于2021年开始对各高校中央直达资金进行监控。针对查出的问题，各高校基本上采取“拆东墙补西墙”的应对策略，在国库系统做支付更正，把不合规的条目更正到其他省级专项资金的支付目录下，把其他专项资金支付目录中符合中央支持地方支付要求的明细更正到中央支持地方专项资金支付目录下。这种整改办法从表面上看符合中央直达资金的监控要求，但并没有做到真正意义上的整改，会存在更正的支付目录是否与批复的中央支持地方项目匹配、更正在省级专项资金下的支付目录是否符合省级专项资金的支付范围等后续问题。由此可以看出，各地监管局对中央直达资金的监控局限于表层，从支付摘要、汇款单位名称等关键字进行检索发现问题，责令通报整改，并没有从项目内容上去监控支付内容是否与项目申报书一致、是否做到了资金专款专用、是否将中央资金真正投入到了推动学校高质量发展的事业中。

2 《意见》在高校落地实施的难点

2.1 财会监督缺乏良好的运行环境

一是财务人员认为高校成本核算、内部控制体系建设、省级及单位整体绩效评价、绩效监控及预决算公开等仅仅是主管部门布置的专项工作，未能有效利用这些专项工作的成果，未能认识到国家推进这些工作正是加强财会监督的重要措施，能够进一步完善高校治理体系、增强治理能力。

二是业务人员一方面认为绩效评价等是财务部门的本职工作，未能树立全员参与的绩效评价理念；另一方面，一旦财务人员审核严格，就认为是财务人员“找茬惹事、故意刁难”，导致财务人员“畏首畏尾、不敢监督”，监督效果大打折扣。

三是高校决策层认为财务部门就是会计核算部门，为各职能部门、学院及广大师生提供好服务、记好账；财务部门只需要保证有足够的资金支撑学校发展即可。

综上，各高校内部财会监督意识薄弱、内生动力不足，财务部门负责人只是学校的中层干部，不参与学校发展决策，无法对学校重大事项发表意见，不能对经济活动实行有效的全流程监控，进而埋下很大的财务风险隐患。

2.2 财会监督缺乏相关顶层设计

一是制度建设不全。《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国预算法》《会计基础工作规范》《事业单位会计制度》等法律法规都有涉及财会监督的条款，但具体内容偏概念化，缺乏实际可操作性，执行力度不够，效果欠佳。

二是机构设立不全。各高校内部有财经委员、审计委员会、内部控制办公室，但未设立专门的财会监督机构；财务、审计和纪委3个部门都侧重于事后监督，且各自为政；各业务部门对自身的定位仅仅是业务单位，没有监督职能；财务部门内部也没有设立专门的财会监督岗位。这些都造成财会监督流于形式、蜻蜓点水，出现无人愿意监管的局面。

三是内部控制建设不全。内部控制具有监督行为和制度规定的双重属性，是化解系统性风险的制度保障，也是财会监督的关键所在。各高校于2016年开始开展内部控制评价工作，但从实践看，普遍存在重视程度不够、制度不健全、运行机制不顺、执行力度差、缺乏相应奖惩措施等问题。

2.3 财会监督缺乏协同联动机制

一是从政府监督看，高校有来自监管局、审计部门、人大代表、巡视组等方面的常规检查、专项检查及整改检查，有时候同一事项由不同部门在检查，各部门之间沟通不足，没有共享监督数据和监督成果。一方面，这加大了政府监督的成本；另一方面，各高校疲于应付各种检查，无形中增加了工作量，进而影响了对校内监督的思考与完善。

二是从校内监督看，纪委、审计、财会监督三者是平级单位，各自为政，信息不对称，监督工作存在交叉、重复甚至互斥的情况，监管程序和监管结果无法实现有效衔接与整合，加大了监管难度，出现监管“空白地带”，影响了监管效果。

三是从社会监督看，高校有来自银行、税务、第三方机构及群众和舆论的监督，不同监督主体监督内容各有侧重点，但也存在交叉重合现象，在监督过程中缺乏有效的信息共享机制，存在监督工作协同配合度不高的问题，导致监督资源浪费，监督不够深入，监督效率低下。此外，高校虽然对预决算、绩效、收费制度等相关信息进行公开，但公开内容不够细化，缺少详细的增减变化原因分析，导致社会监督获取的信息不够全面、细致，大大影响了社会监督的效果。

2.4 财会监督缺乏高度整合的信息平台系统

一是从政府角度看，财政部门有财政云预算管理一体化系统，包括项目库管理、预算管理、绩效管理、国库支付、决算管理、政府财务报告等模块，但这些模块之间并未互联互通信息数据，勾稽衔接不足，仅把单机版数据放到了网络平台上，导致监管效果大打折扣。

二是从学校角度看，数据资源呈现碎片化状态，存在“数据壁垒”“信息孤岛”“数据烟囱”问题。财务内部主要有财务管理系统、网约报账系统、银校互联系统、劳务申报系统、工资系统等。这些系统相对比较成熟，系统之间部分数据互联互通，但学校的财经制度等并未嵌入，财务监督存在缺失。部分高校有预算管理模块，包括预算编制、预算执行、预算调剂、绩效评价等子模块，但预算管理及绩效模块并不成熟，仅处于会计电算化阶段，且独立于其他财务系统模块，没有实现数据实时共享、实施监控，数据分析、整合、评价主要依赖人工，存在主观性。财务系统虽与招采、资产、科研等业务系统对接，但各系统品牌、型号、设计语言不匹配，存在平台对接问题，数据对接后难免出现不兼容、不匹配、丢失等问题，导致监管不到位。

三是从社会角度看，高校没有与税务、银行及第三方机构等实现信息贯通，各类监督信息利用率低，浪费监管资源，增加监督成本和数据风险。例如，对于发票验真查重、票面信息采集，因税务部门未开放数据接口，高校就需要采取从中介机构取得税务数据的方式进行监管。

2.5 财会监督缺乏复合型人才

现代信息技术正在推动传统财务会计向智能管理会计转型［2］，财会监督需要从海量、分散的数据中提取关键数据，识别风险点，进行风险预警，监督结果需要为高校决策者及业务部门提供科学建议。因此，现代财会监督人员不仅要吃透财经政策、精通财务内部业务，而且要对业务数据进行深入掌握，同时还要灵活运用各种先进的信息技术手段进行数据加工和分析，进而提高对风险的敏感度，为学校发展提出建设性监督意见。

3 《意见》在高校落地实施的对策

3.1 加强财会监督宣传引导，营造监督工作良好氛围

高校应通过党组政策理论学习、联学联建、支部书记专题授课、干部教育在线培训、“以案说法”警示教育、印发宣传册等形式，深入学习贯彻《意见》精神，促进党建与业务工作同频共振，提高政治站位，加强法律法规政策解读和舆论引导，让每一个人都充分认识到财会监督在推进全面从严治党，确保党中央、国务院重大决策部署贯彻落实，规范财经秩序，防范财务风险，促进高校可持续发展等方面的重要作用，树立全校上下财会监督“一盘棋”“一张网”“人人都是监督人”的理念［3］；厚植财会监督沃土，营造积极健康的财会监督政治文化建设，将财会监督“内化于心、外化于行”，激发落实财会监督的思想自觉、行动自觉，改变以往财务“重核算轻管理、重服务轻监管”的观念，在监督中融入服务、让服务贯穿监督。

3.2 健全财会监督工作体系，强化监督提升质效

一是坚持依法监督，强化法治思维。国家层面应尽快出台《财会监督法》，并配合制定相应的实施细则，健全财会监督法律法规和政策制度，从立法层面增强财会监督威慑力，同时加大对违法违规行为的惩戒力度，让违法违规者“不敢触碰红线”。高校层面要依据国家相关法律法规，结合本单位实际情况，制定权责清晰、约束有力的内部财会监督管理办法，确保财会监督工作有法可依、有章可循。校内各业务部门要对照学校财会监督的要求，对业务活动进行规范，制定专项管理办法。

二是加强组织领导，设立专职机构。高校可结合自身实际，成立财会监督委员会、领导小组或独立机构，负责会计资料、财务管理和经济业务的日常监督检查；全面加强党对财会监督工作的领导，由学校党委书记任委员会主任或领导小组组长，其他校领导任副组长，财务、人事、招财、国资及基建等关键业务部门作为成员；下设办公室，具体负责财会监督工作的组织实施；通过进一步加强内部监督，明确内部监督的主体、范围、程序和权责等，落实主要负责人是本校财会监督的第一责任人，负责本校财会工作和财会资料的真实性和完整性。

三是健全内部控制体系，防范化解风险。高校要以内部控制规范建设为抓手，从学校层面厘清不同监督部门的职责边界，梳理经济活动业务流程，确定风险点和薄弱环节，制定风险应对策略，加大重点领域监管力度，并定期对风险应对措施有效性进行查验，不断完善内部控制规范，实现对校内经济业务的全面监督，促进财会监督落地落实。

3.3  完善财会监督工作机制，形成协同联动新局面

高校应建立健全横向协同、纵向联动、财会监督与其他各类监督高效衔接、运转有序、贯通协调的长效工作机制，主要包括信息共享、信息公开、线索移送、政策衔接、重大问题处理、监督成果共享、监督结果运用、监督信息交流、重大事项会商、联合督导、畅通群众监督和舆论监督渠道、财会监督投诉举报受理查处跟踪整改等机制，形成全方位、全覆盖、多层次、立体化的财会监督新格局，以政府监督为主导、以校内监督为基础、以社会监督为辅助，确保监督不缺位、不越位、不漏项，密切协同，提升财会监督效能。

3.4 推进财会监督信息化建设，保障监督精准高效开展

一是利用大数据、区块链、人工智能等信息技术，构建“互联网+监督”信息共享平台，统筹整合校内外各部门有关公共数据资源，分类别、分层次完善财会监督数据库［4］，实现财会监督数据汇聚融合、共享共用、追踪溯源，推进动态监控、精准监控，有效提高监督管理效能。

二是统一数据标准，同时将国家财政政策法规、校内财经制度等嵌入财会监督模块，对关键风险点实行“刚性”约束，构建风险识别预警机制，用信息化手段常态化监测资金运行，实现监督方式数据化、监督手段智能化，推动监督结果和监督决策数字化、标准化和规范化。

3.5 加强财会监督队伍建设，提升专业能力和综合素质

一是强化财会监督队伍建设，严格执行定期轮岗、不相容岗位分离等管理制度，配备与财务监督任务相匹配的人员力量，借调人员尽快归位，空岗人员尽快补齐，完善财会监督人才政策体系。

二是强化财会监督能力建设，加快财会监督人才培养工程，优化继续教育培训形式，分类型、分领域建立高层次财会监督人才库，从职业道德、经济形势、业务素养、信息技术、综合分析等方面全方位增强财会监督人员的大局意识、系统思维能力和风险应对能力，培养一批“政治过硬、专业过硬、技术过硬”的高质量复合型财会监督人才。

三是完善财会监督人次才激励约束机制，将财会监督工作推进情况、落实情况、职责履行情况等与年度考核挂钩，作为财会监督人员考核和任免的重要依据。

3.6 优化财会监督方式方法，提升监督工作实际成效

一是坚持日常监督和专项监督相结合，通过日常监督拓宽监督广度，实现监督全覆盖，对日常监管中的多发、高发、易发问题和突出矛盾，开展分类别、分阶段精准施策的专项检查，加强监督深度，提升监督效能。

二是坚持事前、事中、事后监督相结合，改变传统单一的事后检查模式，由事后纠错“治已病”向事前预防“治未病”转变，从会计核算端提前一步介入业务端，追本溯源、业财融合，将财会监督贯穿经济活动全过程，充分发挥财会监督“预警器”和“纠偏器”的作用，实现“事前防范、事中监控、事后督查”的全生命周期闭环监督，努力把问题的处理转化为促进高校快速发展的好办法，更好地体现财会监督的影响力和威慑力。

三是坚持以监管为出发点、以服务为落脚点，持续关注监督过程中发现的问题，立足监督检查职能，找准问题切入点，通过调查研究、问询约谈、通报座谈、限时督办、跟踪落实、整改回访等措施，提出解决办法、政策建议，促进高校健康、稳定、可持续发展。

4 结语

综上，《意见》的实施能够进一步保证党中央、国务院重大政策落地见效，维护财经秩序，预防违规违纪案件发生；能够进一步完善监督体系和监督机制，推进高校内部治理体系和治理效能现代化；能够进一步规范支出行为，防止国有资产流失，提高经费使用效益，推进高校健康、可持续发展。

参考文献

［1］中共中央办公厅，国务院办公厅.关于进一步加强财会监督工作的意见：中办发［2023］4号［A/OL］.（2023-02-15）

［2024-03-12］. https：//www.gov.cn/gongbao/content/2023/content_5743630.htm.

［2］王岳龙，朱琰.数字化转型背景下强化企业财会监督的几点建议［J］.财务与会计，2022（18）：74-75.

［3］经济日报.财会监督“一盘棋”更具威力［EB/OL］.（2023-02-20）［2024-03-12］. https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1758299654096570602&wfr=spider&for=pc.

［4］李杨，陶元磊.财会监督体系下地方高校财务信息化建设路径：以H大学为例［J］.会计之友，2022（10）：135-140.

收稿日期：2024-04-23

作者简介：

余姝纬，女，1988年生，硕士研究生，高级会计师，主要研究方向：预算会计。