农村集体经济组织成员权有偿退出现状、制约因素和政策建议

随着工业化、城镇化进程加快推进，农村人口流动性增强，保障好进城落户农民合法财产权益，既关系全面推进乡村振兴，也关系新型城镇化发展质量。通过对部分地区调研发现，当前进城落户农民有偿退出集体经济组织成员权的情况较少、意愿不强，“城市拉力”和“乡村推力”双向不足特征明显，建议强化制度顶层设计、创新退出转让机制、保障农民合法权益、开展试点先行先试，进而重塑新型城乡关系，推动城乡融合发展，走好乡村振兴和新型城镇化统筹发展之路。

一、农村集体经济组织成员权有偿退出现状

农村集体经济组织成员权具体表现为农村土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权等“三权”。农民自愿退出集体经济组织成员权一般需满足在城镇有稳定收入来源、已办理养老保险等条件，退出方式主要包括集体赎回、内部转让和开放式转让等三种情况。目前，农民依法自愿有偿退出集体经济组织成员权情况较少。据测算，改革开放以来，我国约有3亿农村人口已落户城镇，其中超九成进城落户农民未完全退出土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。以全国农村改革试点区宁夏平罗县为例，该县农户总数为10.74万户，2012年以来共有3393户农户自愿有偿退出或部分退出农村集体经济组织成员权，其中完全退出“三权”的仅240户农户，仅占全体农户数的0.2%。

二、农村集体经济组织成员权有偿退出的制约因素

农民进城落户后的基本保障、就业环境、子女受教育等问题将形成对农民的“城市拉力”，农民退出农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等退出机制和配套政策形成对农民的“农村推力”，目前“城市拉力”和“农村推力”双向不足成为进城落户农民依法自愿有偿退出集体经济组织成员权的制约因素。

（一）农民有偿退出的激励不强

现阶段，大部分地区补偿标准相对农民心理预期较低，甚至可以忽略不计。以曲阜市X村为例，该村已纳入城市规划区，未来要走城市更新路线，群众将搬迁上楼。目前搬迁补偿标准，在宅基地方面，每户村民会免费获得约180平方米的住房（价值约50万元）和40万元补偿款；在耕地方面，可获得包括土地补偿款、青苗补偿款、失地农民保险等约10万元/亩（户均约1亩地）的补偿。因此，除非村集体以100万元以上价格赎买农户的集体经济组织成员权，否则农民有偿退出意愿不强。

（二）农民退出后权益保障不足

进城农民大多为灵活就业，养老、医疗、教育等各方面保障均有待健全。很多进城农民出于对未来生活的担忧，会保留村集体经济组织成员身份作为维持个人生计的最后“保险”，给自己一个“回得去”的退路。如，曲阜市X村70岁以上的老人生病住院治疗免费，遇到家庭重大变故和突发情况还可以申请民政部门临时救助和村里爱心基金。虽然城里政策也许更有优越性，但进城农民工作多是临时性的，如果退出村集体经济组织成员权，很可能会出现“两头空”的现象。

（三）有偿退出的机制尚不健全

一是退出程序和制度不健全。有偿退出相关法律制度和工作流程尚不明确，有偿退出的资金来源、动议程序、清偿标准尚未界定。如，若有农民放弃集体经济组织成员权，因宅基地和土地属于村集体，但宅基地上的房屋等建筑物按何种标准补偿、补偿资金从哪里来，是否需要走“四议两公开”及其他程序均未明确规定。二是尚未有“退后重返”的规定。目前部分集体经济组织分红不多，部分人员愿有偿退出。但若集体经济组织福利待遇发生较大变化，极可能出现村民再要求加入集体经济组织的情况。如，某地个别自愿退出集体经济组织成员权的村民，面对压煤整村搬迁情况，则通过信访等途径要求重新成为集体经济组织成员以获得收益。

（四）农民对乡村情感依赖较强

一是农民把土地视作赖以生存的根本，放弃成员权意味着无法享受村集体土地等各种权益和待遇。尤其经历过疫情期间生活物资短缺等问题，更坚定了农民“自耕其田、自食其力”的想法，手里有田有粮，心里才不会慌。二是“落叶归根”的传统思维。农民宗族观念较重，对集体经济组织分配的宅基地和“百姓林”有着极大的情感寄托。三是对村庄发展怀有期待。随着经济社会发展，城市仍将不断扩张，不少农民对自己所在村庄未来搬迁充满期望，害怕放弃成员权后无法享受楼房安置或货币补偿，一些已在城市长期居住的农民宁可让宅基地和老屋老院闲置，也不愿主动放弃。

三、农村集体经济组织成员权有偿退出的政策建议

（一）做好制度顶层设计

一是保持改革的历史耐心。曲阜市X村书记预判，大约20年后，现在村里小孩们都在外地或城里工作了，成员权退出就成为顺水推舟的事。二是政府和市场要协同发力。在引导农民依法自愿有偿退出集体经济组织成员权时要避免“完全推给市场或完全由政府推动”，政府和市场应当扮演好各自角色，避免政府干预过大导致市场低效率，以及完全由市场驱动导致不公平。三是完善相关法律设计。尽快出台或者修订相关法律法规，配合试点政策实施或者后续退出工作开展，实现相关工作“有法可依”。

（二）创新退出转让机制

一是丰富退出内容和方式。为提高农户退出意愿，退出内容和方式可以是多样的，期限上可以是永久退出或暂时退出，权益上可以是部分退出或全部退出，方式上可以是产权置换或货币补偿等多种方式。二是适度扩大集体经济组织成员权转让范围。逐步将集体经济组织成员权转让范围扩大到县域，建立健全县内户籍人口下乡购买农户退出的承包地和宅基地的制度规定。三是探索“退后重返”机制。探索村民自愿退出集体经济组织后，宅基地进行测量公证保全数据，固定年限内如有拆迁等情况享受集体经济组织成员同等拆迁待遇但不再享受耕地、宅基地分配等权益。赋予暂时退出集体经济组织的进城落户农民优先权益受让权。

（三）保障农民合法权益

一是保障进城落户农户自愿退出主体地位。建立农户利益表达机制和参与监督机制，让农户拥有发言权和监督权。根据农户的个性化特征制定差异化的退出方案，为农户退出集体经济组织成员权提供更多选择。二是实现进城农民公共服务均等化。要进一步保障进城农民医疗、养老、教育、就业等保障力度，免除进城落户农民后顾之忧。三是保留“落叶归根”的权益。允许自愿有偿退出集体经济组织的农民以后2—3代家庭成员可以在村内分配“百姓林”使用权，通过2—3代人的缓冲慢慢减弱退出农民对村集体经济组织“落叶归根”的诉求。

（四）开展试点先行先试

要充分考虑经济发达和欠发达地区发展阶段差异，山区和平原地区资源禀赋差异，城郊农区、一般农区和偏远农区资产升值空间差异，因地制宜探索多样化的集体经济组织成员权退出模式。可在条件成熟地区，统筹推进土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权退出和集体经营性建设用地入市等相关改革，提升试点工作的整体性、系统性和协同性。深入总结梳理宅基地改革、集体经营性建设用地入市等相关试点经验，对各地探索出的先进经验进行推广复制，对存在的问题及时修正，在此基础上抓紧研究制定全国性的制度文件。

〔本文系国家社科基金项目“工农两部门劳动生产率‘不收敛之谜’与城乡融合路径研究”（编号：22BJY209）的阶段性成果〕

〔张成鹏，国家发展改革委产业所助理研究员。涂圣伟，国家发展改革委产业所室主任、研究员。韩卫辉，国家发展改革委产业所研究实习员〕