统筹扶持传统小农户和新型农业经营主体发展积极应对“谁来种地”隐忧上升问题

党中央、国务院高度重视“谁来种地”这个问题。近年，随着我国人口总量结构和经济社会发展变化，农业就业人员加快减少，叠加生产成本上升以及部分体制性因素影响，新型农业经营主体培育放缓，“谁来种地”隐忧增加。习近平总书记指出，“谁来种地”这个问题，核心是要解决好人的问题。建议紧紧抓住传统小农户和新型农业经营主体“两个关键”，进一步完善政策设计，通过富裕农民、提高农民、扶持农民，让农业经营有效益，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业，打造支撑农业强国建设的现代化队伍。

一、近年传统农户数量减少和新型农业经营主体培育“一快一慢”反向变化，“谁来种地”隐忧上升

（一）人口“达峰”后农业劳动人口减量化、老龄化加快

我国人口自然增长率持续下降，2022年全国人口首次出现“负增长”，加之人口城镇化持续，农业就业人员快速下降。一方面，乡村就业人员数量年均降幅，已从2001—2005年的1.1%，持续增加到2006—2010年的2.2%、2011—2015年的3.1%、2016—2019年的4.0%、2020—2023年的3.7%。另一方面，农业高龄化加速。2021年全国第七次人口普查的数据显示，农村60岁、65岁及以上老人的比重分别为23.81%和17.72%，比城镇分别高出了7.99个、6.61个百分点，10年前这个差距仅为3.19个、2.26个百分点。

（二）新型农业经营主体培育陷入徘徊期

培育新型农业经营主体是应对农业就业人员不足、实现新老接替的重要举措，但近期我国新型农业经营主体发展放缓。从数量看，总量增速趋缓。全国农民合作社数量经历2012—2017年平均25%的高增速后，近五年稳定在220万家左右。工商资本下乡明显放慢，流入承包地面积年均增速从2018年之前的9%左右，下降至2021年的1.5%。从规模看，经营面积偏小。以家庭农场为例，相比美国农场主平均2550亩、日本农业经营体个均370亩的规模，我国家庭农场经营面积较小，且近年经营面积已从2012年的200亩下降至2021年的121亩。从质量看，多数具有小农户相似的脆弱性。家庭农场在经营理念、经营水平、市场营销、机械生产、抵御风险等方面与小农户差别不大；农民合作社带动小农户进入大市场，面临种养技术水平不高、加工流通能力不强、融资难融资贵等困难。

二、我国“谁来种地”问题既有世界各国发展的普遍规律，也受国内部分政策性体制性因素制约

（一）迈向高收入经济体过程中农业就业人员减少加快、新老交替不畅是世界各国共有现象

发达国家发展历程显示，“谁来种地”是共同的阶段性问题。一方面，翻越“高收入墙”前各国农业就业人员均加速减少。日本、韩国人均GDP分别于1968年、1994年超过1.2万美元，达到高收入经济体标准，在此之前农村人口均大量减少，此后占比逐步趋于稳定。2021年，我国人均GDP首次超过1.2万美元，出现了与发达国家迈向高收入经济体之前，农村人口快速减少的共同现象。另一方面，培育年轻农民是普遍难题。进入高收入经济体后，城市就业岗位更多、生活更优越，对年轻人吸引力更大，多数发达国家都存在农业高龄化问题。例如，韩国2000年60岁以上农民占比51.1%，到2015年提升至将近70%，甚至37.8%的农业就业人口超过了70岁，时至今日韩国农业高龄化仍在加深。

（二）我国新型农业经营主体培育还存在体制性政策性问题制约

既要认识到我国农业就业人员减量化、高龄化的历史客观规律，更要认识到制约我国新型农民培育、农业新老接替的体制性政策性因素。

一是我国农业扶持政策偏弱、务农效益较低。对农业实行补贴、促进农民增收是世界发达国家（地区）的通行做法，欧美国家农民收入40%以上来自政府补贴。我国农业补贴水平较低，根据世贸组织最新通报数据，我国“绿箱”措施补贴仅占当年农业总产值的13%，远低于美国的34%和日本的20%水平，对农民直接补贴的“绿箱”政策占比不足5%，大幅低于美国的28%和欧盟的49%。同时，受农资价格、土地租金等上涨影响，农业收益较低，如2020—2022年四川省稻谷每亩净利润从130.3元降至35.6元，不少农民反映“种地一年不如打工一月”，加剧了传统农户撂荒、年轻人不种田。部分地区出现了家庭农场和合作社退租土地，规模经营“开倒车”的现象。

二是农村要素市场建设滞后，不满足新型农业经营主体发展需求。一方面，“用地难”问题普遍。农村宅基地和农房长期闲置空置，无法成为新型农业经营主体产业发展用地来源。另一方面，“融资难”问题突出。新型农业经营主体大量投入凝结在农业生产设施与生物资产上，但农村产权制度改革、金融产品创新滞后，这些资产无法抵押融资。

三是涉农政策预期不稳、工商资本不敢投。近年我国调整了部分涉农产业政策，部分地区在“大棚房”整治、防止耕地“非粮化”等政策执行中搞层层加码、“一刀切”，不少企业投资“打水漂”，加剧了近年民间农业投资波动幅度，部分工商资本对下乡和扩大农业投资持观望状态。

三、统筹兼顾扶持传统小农户和新型农业经营主体

应对“谁来种地”问题，既要做好传统小农户“存量”文章，又要做好新型农业经营主体“增量”文章，核心要义是让务农有收益。要立足当下、运用社会化服务力量推动小农户融入现代农业发展，立足长远、下大力气培育新型农业经营主体，促进务农人员新老有序交替。

（一）优化补贴政策增加务农收入

我国非特定“黄箱”补贴还有很大空间，“绿箱”补贴可实施领域较宽，要优化政策实施。一是用足用活“黄箱”和“蓝箱”补贴。在符合世贸规则前提下用足“黄箱”补贴，适时将个别农产品的特定“黄箱”补贴调整为非特定“黄箱”或“蓝箱”补贴。二是增加“绿箱”政策举措。加大自然灾害救济、不与生产挂钩的收入支持等对种粮农民进行直接支持的补贴力度，加强农田水利、粮食仓储物流和农业科技等基础设施建设，加快推进高标准农田建设和东北黑土地保护，将符合条件的种粮大户、农民合作社等新型经营主体纳入支持范围。三是推动农业补贴政策转型。在确保农民收入稳定增长前提下，以绿色生态为导向，完善耕地保护补偿机制，支持采用节约型新品种新技术。

（二）完善农业保险稳定农业收入

农业保险对农业发展、农民增收、新型农业经营主体培育具有“稳定器”作用，要加快完善农业保险政策体系。一是推动农业保险赔付由“保成本”向“保收入”转变。通过多保多补、奖补结合等手段改进农业保险补贴，引导和鼓励农业保险经营主体扩大保险规模、拓宽保险范围、提高保险标的。二是加快建立农业再保险补贴机制和巨灾风险基金。通过再保险机制分散风险，研究建立农业巨灾风险基金，提高农业保险的经营水平和可持续性。三是大力发展地方特色农产品保险。加快落实覆盖全国31个省区市的优势特色农产品“以奖代补”政策，适时推动特色农产品保险金额提升、品种数量增加、区域范围拓宽。

（三）以要素改革提升产业链、增强农业吸引力

要素结构优化是农业产业升级、价值提升的根本动力，是吸引社会力量发展现代农业的关键因素。一是健全农业用地支持政策。完善农业配套设施和附属设施建设标准和用地规范，加快推进农村集体经营性建设用地入市，支持新型农业经营主体参与盘活利用农民闲置宅基地和闲置农房，用于乡村产业发展。二是强化农业金融体系。创新农业抵质押物范围，推动发展土地经营权抵押、粮食抵押、农机具抵押等信贷工作，探索开展与农业生产经营周期相匹配的流动资金贷款和中长期贷款。三是加快推进乡村产业数字化。要充分发挥数字要素赋能乡村产业、提升产业价值的促进作用，在种养殖、农产品溯源、区域公用品牌营销、全产业链信息监测预警等重点领域，制定实施数字化改造试点示范项目，支持新型农业经营主体数字技术采纳。

（四）大力培育现代农业人才队伍

人才是现代农业的希望，是破解农业后继乏人问题的关键，既要优化存量、又要增加增量。一方面，要大力培育人才。探索新型职业农民培训和中高职学历教育、农业职业技能鉴定、农村实用人才培养等相互衔接的机制，支持农民合作社、农业龙头企业等主体与院校合作承担培训工作。另一方面，要积极引进人才。优化乡村创业支持服务体系，引导青年人才下乡创业就业，协同财政部充分发挥财政政策、产业政策引导功能，不断推动工商企业带着资金和人才队伍投向农业。

（五）增强社会化服务带动小农户融入现代农业

当前和今后很长一个时期，家庭经营仍将是我国农业的主要经营方式，要通过社会化服务有效应对农业高龄化问题，确保小农户在现代农业发展中“不掉队”。一是拓展农业服务领域。坚持需求导向，通过对农业社会化服务主体的信息服务、融资担保、土地供给等支持，推动服务范围从粮棉油糖等大宗农作物向果菜茶等经济作物拓展。二是提升服务科技水平。支持农业社会化服务主体集成推广应用绿色优质新品种、先进适用技术和现代物质装备，支持服务主体与科研院所等加强合作，积极推广“科技小院”好做法好模式。三是加大对农业社会化服务支持力度。探索给予减免税收、低息贴息贷款等优惠政策，支持农业社会化服务主体更好地服务和带动小农户从事农业生产。

（六）健全涉农政策管理稳定壮大农业龙头企业

农业龙头企业是现代化农业队伍的中坚力量，要营造稳定、可预期的投资环境，让工商资本敢下乡、龙头企业敢投资。一是推动农业产业支持政策转型。要引导地方政府从选择产业向服务产业转型，改变靠补贴、靠项目、靠批地等支持特定产业的模式，持续完善《社会资本投资农业农村指引》。二是规范涉农政策执行。明晰涉农产业政策执行标准边界，规范地方政府涉农优惠政策兑现行为，将地方“层层加码”“一刀切”等违规行为纳入督察问责范畴。三是推进强制性涉农政策法治化建设。加快完善全国和地方性涉农法规，提高强制性涉农政策依法执行水平。

〔本文系国家社会科学基金青年项目“混合经营对农村集体经济发展的作用机理及其政策体系研究”（编号：21CJY060）阶段性成果〕

〔周振，国家发展改革委产业所。张鹏，海油富岛（上海）化学有限公司〕