以城乡产业融合发展为牵引促进乡村振兴

党的二十大报告提出“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”，要求“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”。党的二十届三中全会明确指出“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。”这为促进乡村全面振兴指明了方向提供了遵循。促进城乡产业融合发展牵一发而动全身，涉及城乡生产要素、经营主体、产业发展平台、基础设施建设、贸易流通体系等方方面面，在“缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”的目标导向下，以城乡产业融合发展为牵引可以有效促进乡村全面振兴。

一、“十四五”以来促进城乡产业融合发展的成效

产业是城乡融合发展的“纽带”，深入推进农村产业融合发展是提升乡村产业发展水平、推进乡村振兴的重要举措。“十四五”以来，我国在促进农村产业融合发展方面持续发力，取得明显成效。

一是在培育经营主体方面，鼓励有条件的地区探索开展跨村联合发展，与各类经营主体建立紧密利益联结机制。探索与国有企业、民营企业合作，以项目联建等形式盘活农村集体资源资产。抓好农民合作社规范发展，推广家庭农场“随手记”软件，建立家庭农场“一码通”管理服务制度。

二是在发展特色产业方面，实施优势特色产业集群建设项目，支持建设产业集群。实施农业产业强镇建设项目，支持各地建设农业产业强镇，发展特色蔬果、中药材、花卉等产业，推动产加销一体化发展。开展中国美丽休闲乡村推介工作，提升休闲农业社会认知度和品牌影响力。开展农业产业化龙头企业认定监测，推动县域农业产业高质量发展。

三是在建设产业发展平台方面，开展国家农村产业融合发展示范园创建工作，探索创新乡村产业振兴实现路径。推动相关金融机构设立“园区贷”，畅通金融资源入园通道。推动部分园区开展全域土地综合整治，探索供地新方式。引导产业园与科研院校合作，引导高新技术企业在产业园设立中试基地，强化科技支撑。壮大“链主”企业，吸引上下游企业特别是农产品加工企业入驻，推动企业集群发展。

四是在完善基础设施方面，引导构建以国家级农产品产地市场为龙头、区域性农产品产地市场为节点、田头市场为基础的三级农产品产地市场体系。建设完善农村电商公共服务体系，扩大电商在农村地区的应用，促进工业品下乡和农产品进城双向流通。加强农村寄递物流设施建设。实施农产品仓储保鲜冷藏设施建设项目，推动冷链物流服务网络向农村延伸。加快乡村数字化基础设施建设，为智慧农业发展提供坚实基础。

五是在打造农产品品牌方面，组织挖掘本地特色农产品资源，形成全国地域特色农产品名录。实施地理标志农产品保护工程。开展国家地理标志产品保护示范区建设，建立完善质量保证体系。将地理标志农产品发展作为优势特色产业集群、农业产业强镇重点实施内容。

二、影响城乡产业融合发展的原因分析

在“埋头拉车”和看到成绩的同时，更需要关注到当前我国长期以来存在的城乡产业结构二元分割依然明显，农业与工业、服务业融合发展仍有很大提升空间，社会资本参与乡村开发建设的动力和意愿不强，农业规模化、信息化、智能化水平均有待提升。究其原因有以下几方面：

一是在生产要素层面，城乡要素流动不畅难以为城乡产业融合发展配置优势生产要素。就促进乡村振兴角度看，城乡一体化的土地市场尚未形成导致农村大量的存量建设用地利用率偏低，农村集体经济组织的封闭性较强及农村宜居性便利性不高等原因导致农村对城市返乡、下乡人才的吸引力不足，农村营商环境不优及农业本身的风险较高导致工商资本和金融资本下乡的意愿不高。城乡要素流动不畅阻碍要素的优化配置，难以为城乡产业融合发展提供优势要素支撑。

二是在经营主体层面，农村集体经济组织竞争力不强尚难担当促进城乡融合发展的重任。集体经济是公有制经济的重要组成部分，体现着共同致富的原则。农村集体经济组织成员资格确认具有较强封闭性，除婚嫁等特殊情况外，不对外开放；其资产以集体土地等为主，不能破产拍卖；大部分集体经济组织的产业以传统种养殖业、房屋出租等为主，产业基础薄弱，缺乏自我造血功能，参与市场竞争的能力较弱。当前，大部分农村集体经济组织的实力和管理体制难以承载促进城乡融合发展的重任。

三是在产业发展层面，城乡产业发展水平差异较大增加了城乡产业融合发展的难度。农村产业发展水平较低，大多以种养殖业为主，农产品加工业大多还处于初级粗放型加工阶段，缺少人才和科技支撑，农业与技术融合度较低。农村产业组织形式以分散经营的小农经济为主，规模化程度不足。城乡之间产业发展存在代差，尚未形成完整高效的产业链条，影响农业与二三产业的有效融合。

四是在基础设施层面，农村产业基础设施建设滞后难以吸引城市二三产业下乡。产业集群式发展已成为产业发展主流，但农村缺少集聚效应发挥作用的园区等产业平台。农村的交通物流等基础设施建设与城市相比还存在较大差距。

五是在制度环境层面，农村营商环境不优降低了城市工商企业下乡的意愿。农村信用体系建设滞后，农户违约成本较低、随意性较强。农村对外来创业人员和企业的友好型营商环境建设有待提升，在法不责众的心理驱使下农民的集体行为甚至可能造成外来创业人员和企业的财产损失。

三、“十五五”时期促进我国城乡产业融合发展的政策建议

为进一步以城乡产业融合发展为牵引促进乡村振兴。“十五五”期间，建议从以下方面着手研究制定政策举措：

一是实施城乡一体化规划。转变“重城市、轻农村”的规划思路，坚持城乡一盘棋，建立城乡同等的规划体系。以“多规合一”理念为主导，以土地利用总体规划为基础，围绕经济社会、民生服务、生态环境、基础设施等领域进行规划，提高规划整体性和实施效果。运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效，使城乡间土地规划相互融合。

二是打通人才入乡卡点。探索返乡回乡下乡就业创业人员在原籍地或就业创业地落户并依法享受相关权益的具体办法，合理保障自住需求。盘活闲置宅基地，赋予农村宅基地和农房使用权人翻修或改建农房、开展经营活动、再流转等权限，为返乡人员提供居住创业场所。推进城镇优质公共服务资源向乡村布局，在乡村合理布局一些面向县域乃至城市圈的特色医疗和教育、文化项目，促进产业、资金和人才下乡。

三是构建新型集体经济组织。构建以国有企业牵头、集体经济入股、民营企业投资、专业团队参股管理的新型集体经济组织体，通过发展新型集体经济组织强化城乡利益连接机制。鼓励农村集体经济组织开展跨村联合发展，建立紧密的区域组团型利益联结机制。

四是提升农村产业现代化水平。有序推进现代设施农业发展，做强农业龙头企业，培育一批设施农业经营示范家庭农场、示范合作社，带动小农户发展。发展农业领域社会化服务业，大力发展代耕代种、代管代收、全程托管等社会化服务，积极为外出务工和无力耕种的农户提供全程托管服务。促进农村产业发展新业态，结合当地资源禀赋注重开发农业产业新功能、农村生态新价值。打造农业品牌，围绕做好“土特产”文章，实施农业品牌精品培育计划，打造一批影响力大、带动力强的地理标志农产品。

五是完善农村产业发展配套设施。建设一批优势特色明显、联农带农紧密的农业产业园。引导农业产业园创新投融资、科技人才入园、龙头企业引育等机制。开展产业园创建绩效评价，完善奖优罚劣机制。完善农产品批发市场信息工作标准、规章制度和数据共享，打造高标准农产品产地批发市场。完善农村电子商务，实施“数商兴农”和“互联网+”农产品出村进城工程，推动农产品电商与农业产业深度融合发展。加快推进构建城乡一体化的物流体系，补上乡村物流短板。进一步加大农村智慧物流与供应链体系建设的投入，促进农村供应链与新兴产业链加快融合。

六是优化农村营商环境。依法强化对下乡（创业）资本的财产权保护。积极推动构建农村信用信息共享平台，通过整合涉农信用信息，缓解农村金融信息不对称的问题，提升金融服务新型农业经营主体的质效。加快农村产权流转交易市场建设，积极探索健全交易体系、完善交易规则、加强风险防控、强化监督管理的有效路径，推广使用流转合同示范文本，全面提升农村产权流转交易发展质量。

（本文系2024年中国宏观经济研究院重点课题“‘十五五’时期深化经济体制改革的总体思路研究”研究成果）

（作者为中国宏观经济研究院体管所副研究员）