加快推进适老化改造的对策建议

推进适老化改造，增加老年人基本公共服务供给，是积极应对人口老龄化、推动高质量发展的重要举措。当前我国人口老龄化加速，2023年，我国60岁及以上人口规模达到2.97亿人，占总人口的21.1%，加快推进与人口老龄化进程相适应的改造工程的重要性、紧迫性日益凸显。2024年1月，国务院办公厅印发《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，将适老化改造列为七大银发经济潜力产业之一，推进无障碍环境建设，开展居家适老化改造和数字适老化能力提升工程。近年来，我国推进公共场所、住宅与数字技术适老化改造取得积极成效，但加快推进适老化改造还面临全社会重视程度不足、社会资本参与不够等难点问题，需要有针对性解决。

一、适老化改造的范围界定

既有研究对适老化改造的范围尚无统一界定。本研究将针对老年人特定需求场景，开展的公共场所环境设施、住宅以及数字技术的无障碍改造行为，统称为“适老化改造”，细分为“公共场所适老化改造”“居家适老化改造”“科技适老化改造”三类。公共场所适老化改造主要指建筑硬件改造，例如，安装地面防滑、扶手、呼救设施，改造出入口坡道，支持有条件的楼栋加装电梯，建设社区老年食堂或日间照料中心等；居家适老化改造是对老年人居家生活场景进行物理环境改造，例如，改造住宅地面、门、如厕洗浴设备、厨房设备，配置智能化用具或改造现有用具，加装床边护栏、护理床等老年家具；科技适老化改造是针对老年人认知能力、生理机能和使用需求，改造升级或定制设计数字技术产品及应用软件，推动老年人平等、便利、安全地使用数字技术，例如，手机应用软件使用方式从“看”向“听”转变，开发方言识别、大字模式等宜老技术。

二、我国适老化改造实践取得积极成效

我国一直高度重视老龄工作。党的十八大以来，老龄事业政策制度与标准体系逐步健全，各地在老年人重点关注和急需的公共服务领域广泛深入开展实践，满足老年人对高质量参与社会生活的迫切需求，全方位提高老年人生活品质与生命质量。

（一）适老化改造标准体系逐步健全

2012年，住建部发布《无障碍设计规范》，规范城市道路、城市广场、城市绿地、居住区、居住建筑、公共建筑及历史文物保护建筑等工程设施的无障碍设计标准，成为我国公共场所和既有住宅适老化改造的基础标准。2013年，国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》提出，各地要按照无障碍设施工程建设相关标准和规范，推动和扶持老年人居家无障碍设施的改造。住建部陆续制修订《无障碍设施施工验收及维护规范》《老年人照料设施建筑设计标准》《老年人居住建筑》建筑国标等适老化改造设计施工及验收标准，规范并提升全国适老化改造技术水平。近几年，随着适老化改造需求逐渐增加，安徽、湖南、江西、四川等多地陆续出台居家适老化改造指导手册等作为地方标准，自上而下、“国家+地方”的适老化改造标准体系逐步健全。

（二）公共场所适老化改造广泛深入推进

党的十八大以来，我国加快打造方便、实用、安全的适老化公共场所。由于公共场所的涉及面广、改造内容繁杂、资金投入量大、持续时间长，多地从老年人日常出行需求出发，将城镇老旧小区和公共出入口作为公共场所适老化改造的切入口。2017年，厦门、广州等15个城市率先启动城镇老旧小区改造试点，把加装电梯和无障碍通道改造作为改造重心。2020年，国务院办公厅《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》明确将小区及周边适老设施、无障碍设施纳入改造内容，鼓励各地因地制宜确定改造内容清单、标准和支持政策，我国城镇老旧小区适老化改造全面展开。截至2023年11月底，全国累计新开工改造城镇老旧小区近22万个，住建部等部ndrsIhCqP7fAfDUq5s+AZfNZnDOUrce1z8m/BYtTGxY=门推出一批无障碍环境建设示范市县案例向全国推广。

（三）围绕特定人群开展居家适老化改造

党的十八大以来，上海、北京、江苏、浙江等较发达省市率先对城镇“三无”、农村“五保”对象、低保及低保边缘等经济困难老年人家庭住宅，以及失能或半失能的老年人家庭住宅开展适老化改造，探索引入社会资本参与改造工作。例如，2012年，上海市在市政府实事工程中加入“为1000个低保困难老年人家庭提供居室改造服务”，由上海市民政局牵头，社会福利彩票公益基金每年出资2000万元支持，通过招投标选择街道基层组织与社会组织具体运作，对年满70周岁、低保困难的老年人和困难孤老人员的住宅进行改造。2016年，北京市启动经济困难老年人居家适老化改造工作，对北京市户籍60周岁及以上的城市特困、农村“五保”、低保、低收入老年人家庭进行适老化改造，改造标准为5000元/户；各市辖区通过政府采购公开招标评估服务组织和服务供应商，建立改造目录清单，依托北京市养老服务与管理信息平台对改造过程进行监督管理。2022年，民政部等4部门联合印发《关于推进“十四五”特殊困难老年人家庭适老化改造工作的通知》，在“十四五”时期支持全国200万户特殊困难高龄、失能、残疾老年人家庭适老化改造，并明确各省（自治区、直辖市）改造任务，我国对特定人群开展的居家适老化改造工程从较发达地区向全国推广，各地因地制宜决定资金筹集方式、改造补贴额度和具体改造内容。

（四）科技适老化改造顺利起步并推广

伴随数字技术和智能服务广泛应用，2020年，国务院办公厅印发《关于切实解决老年人运用智能技术困难实施方案的通知》，要求有效解决老年人在运用智能技术方面遇到的困难，标志着我国科技适老化改造正式起步。2021年，工信部在全国范围内开展互联网应用适老化及无障碍改造专项行动，推动老年群体更好地适应并融入互联网，首批完成了325家网站或手机APP适老化改造，覆盖新闻资讯、社交通讯、生活购物、金融服务、旅游出行、医疗健康等6大类。2023年12月，工信部印发《促进数字技术适老化高质量发展工作方案》，提出加快数字技术适老化领域标准化建设、提升产品服务供给质量、优化服务用户体验等重点任务，推动科技适老化由“从无到有”向“从有到优”迈进。

三、加快推进适老化改造的难点堵点

当前我国城乡公共设施和住宅的适老化程度总体较低，中小城市、偏远地区、农村老年人住所和公共设施不适老问题突出，科技产品服务适老化改造程度距离实际需要有较大差距，难以适应快速增长的老龄人口数量和老年人需求。

（一）社会对适老化改造必要性紧迫性认知不够

当前我国尊老、敬老、爱老、助老的社会氛围还不够强，公众对人口老龄化形势严峻性认识不足、应对经验不够、对适老化改造关注不多，缺乏主动推动适老化改造的积极性和观念意识，全社会的适老化改造需求尚未普遍激发。中青年群体对适老化改造的重要性认知不够，在日常生活中对老年人需求关注较少，尤其对公共场所和科技适老化改造的范围、内容、标准缺乏深入了解；低龄老年人常有“不服老”心态，认为不需要居家适老化产品及服务；高龄老年人对自有住宅改造的顾虑较多，“怕花钱、怕吃亏、怕麻烦”，又因适老化改造方案的灵活性多样性匹配度不足、财政资金不能完全覆盖，缺乏改造的动力。

（二）适老化改造的长期资金来源不稳定

适老化改造需要长期大量资金投入，由于软硬件设施的改造和运营维护收益较低，民间资本的参与意愿总体不高。大多数省（自治区、直辖市）公共场所适老化改造资金来源于单一的公共财政投入，尤其依赖中央财政投入，缺少稳定的多元化融资及回报机制，客观上限制了财政收入紧张地区推进适老化改造的积极性；居家适老化改造费用通常由财政和老年人共同负担，但老年人消费习惯节俭，愿意投入改造的资金不多；科技适老化改造主要依赖网站及软件开发商自发投入，因广告是盈利的主要来源，而宜老网站及软件应当减少或去除广告，开发商缺少投资动力。

（三）适老化改造的标准化建设滞后

公共场所适老化改造方面，全国大部分社区尚未配备无障碍设施，部分城镇老旧小区尝试加装电梯，但因标准化改造流程缺失或不健全，涉及利益主体多、协调难，审批手续繁杂，施工时间周期长，部分小区加装一部电梯需要一至两年，改造进展总体缓慢。居家适老化改造方面，缺乏全国统一、强制性的国标、行标，住建部发布的《城市居家适老化改造指导手册（2023年）》以及各地发布的改造技术规范大多为推荐性标准，地方间、企业间、地方与企业间产品无法兼容通用，有“一地一标”甚至“一企一标”的不规范趋势。科技适老化改造方面，数字技术适老化标准规范缺失，已改造的应用软件质量参差不齐，部分软件搜索难、切换入口不统一、广告弹窗多，难以匹配老年人使用需求。

（四）适老化改造的整体效能有待提升

整体看，我国适老化改造质量和服务水平还不够高。公共场所适老化改造方面，产品安全性和品质控制还不到位，验收和评估机制不健全，后续养护维修责任主体不清晰，“有建设、缺维护”的矛盾较为突出。居家适老化改造方面，监管空白点较多，资质认定体系不健全，服务机构通常为传统装修团队转型而成，队伍不固定，适老化改造的实践经验不足，缺少验收、评估、回访和售后维修机制。科技适老化改造方面，智能产品设备的监管标准规范跟进慢，适老化网站及手机APP普遍缺少合规监管和安全认证，对老年人隐私信息和个人权益保护不足。

四、对策建议

（一）加强宣传引导，强化全社会对适老化改造重要性的认知

大力营造尊老敬老爱老的良好社会氛围，加强老年友好型社会、银发经济有关理念知识的普及教育，改变中青年群体、企业对人口老龄化的传统认知，引导社会观念从“人口负担”向“长寿红利”转变，推动各类主体积极参与培育经济发展新动能。利用社区、媒体等各类媒介宣传推广适老化改造的益处和国内外先进地区经验做法，提高全社会关注度，尽快形成人人关心、人人参与的无障碍环境建设氛围。

（二）持续优化财政资源配置，用好市场化融资渠道

统筹使用适老化改造有关产业的中央财政资金，按照常住老年人口规模、改造实际情况、地方财政投资能力，持续优化配置财政资源，加大财政资源对农村地区、偏远地区公共空间无障碍环境建设的倾斜力度。鼓励老龄化程度较高、经济较发达地区设立适老化改造专项资金，鼓励其他地区结合本地适老化改造实际和地方财政负担，研究通过税收优惠、经营补贴、简化审批流程、加强要素保障等方式，引导有条件的企事业单位、社会组织、福利彩票公益金等社会资本参与新增适老化改造项目和经营管护。适应个性化、高端化、品质化的适老化改造新趋势，建立差异化定价、公益性与商业性并存的改造机制，吸引民间资本投入适老化改造事业，提供规范、专业的运营管理服务。鼓励金融机构加快相关金融产品服务创新，在不新增地方政府隐性债务的前提下，按照市场化原则，为适老化改造项目提供资金支持。借鉴国际经验，结合国情实际，论证适老化改造纳入由政府、相关企事业单位和个人共同分担的长期保险制度的可行性，减轻老年人的经济负担。

（三）加强制度保障，完善适老化改造标准流程

全面落实落地《无障碍环境建设法》，加快修订地方性法规规章，制定适老化改造组织管理、财政支持、主体责任、服务流程、从业资质、监管机制等方面实施细则和配套政策，明确各级有关政府部门在改造前、改造中、改造后的责任和协作关系，为适老化改造提供全方位、多层次的制度保障。增加适老化改造强制性标准的有效供给，编制国家市政工程和住宅适老化改造强制标准规范，强化各类标准应用实施，提高适老化改造安全性可靠性，形成“放心改造”的社会氛围。规范适老化改造实施流程，聚焦“申请与审核”“制定方案与施工”“验收、回访与维修”三个重点步骤，建立全国统一的改造前评估机制、改造后验收机制、定期回访机制与维修服务机制。对于老旧小区加装电梯、手机APP改造等难点焦点领域，加快制定国家层面的标准流程、实施细则和推进方案，确保老旧小区改造高质量、高效率推进，确保装机量较大的手机APP全部推出适老化版本。

（四）完善市场监管，提高适老化改造产品服务质量

规范适老化改造领域市场秩序，建立适老化改造企业与职业资质认定制度，建立适老化改造全流程监管机制，定期开展专项监督检查和改造巡查回访。加强适老化改造领域信用建设，充分利用全国信用信息共享平台，增加企业失信成本，促进诚信经营和公平竞争。严厉打击适老化改造过程中的欺老骗老行为，畅通老年消费者维权渠道，简化维权流程，建立面向老年消费者的消费仲裁中心，将标的额较小的适老化改造争议交由中心快速调查解决，适当减免仲裁费用。持续优化适老化改造服务，兼顾普适性与针对性，制定分层级的改造解决方案，推行居家适老化“一户一审一改”模式。

（作者为国家发展改革委体管所助理研究员）