推进以人为本的新型城镇化进一步释放城镇化“下半程”潜力

2023年末，我国常住人口城镇化率已达66.16%，增速明显放缓，从普遍规律看已进入城镇化较快发展的后期，城镇化进程迈入增速换挡的“下半程”。近期，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心调研组赴河北保定定州市、衡水故城县和景县、石家庄市开展专题调研发现：当前，新型城镇化发展在农业转移人口市民化、县域发展、城市建设等方面呈现新特征新趋势，面临新问题新难点，城镇化的潜力、动力和工作着力点都发生了明显变化。展望未来，城镇化质量提升的潜力空间仍然较大，须加快推进以人为本的新型城镇化，走稳走好城镇化的“下半程”。

一、冀中南地区城镇化发展呈现新特征新趋势

（一）农业转移人口市民化制度通道畅通，基本实现常住人口同城同待遇

一是全面放开放宽落户限制。城区常住人口300万以下城市市区全面放开落户限制，“凭意愿”即可落户。城区常住人口300万以上的石家庄、唐山、邯郸市市区落户条件放宽到“具有合法稳定职业或合法稳定住所”，同时全面放开了重点群体落户条件。全面实行社区公共户口制度，全省设立社区公共户口3207个，社区公共户口落户人员达473487人。二是随迁子女在县城就读升学与城镇户籍人口享受同等待遇。调研发现，定州市进城务工人员随迁子女在公办学校就读比例达到98%以上，即便租房也可以就近入学。例如，定州市第六中学每个年级都有十多个随迁子女通过租房合同、务工证明入学，与拥有户籍和房产的学生享受同等教育。三是农业转移人口进城购房主要是为孩子读书或青年安家。例如，定州市第六中学有70%—80%的农村学生是通过父母进城买房入学，调研访谈的农民工90%已经在城里买房。另外，河北省将农业转移人口纳入住房保障体系，2023年全省筹集保租房3.54万套、发放租赁补贴2.54万户。

（二）“产业—园区—职业教育”良性互动，形成县域城镇化发展的牵引力

调研发现，产业吸纳就业，园区承载产业发展，职业教育培育技能人才，三者的良性互动对县域城镇化形成重要牵引力。一是工业化对城镇化促进作用明显。例如，定州北方厨具新城项目全部建成后预计新增就业岗位2万个；故城经济开发区通过承接雄安新区原有产业转移，吸引了周边村镇1.1万余人到园区就业。二是产业园区专业化服务水平不断提高。据了解，河北省新增工业用地已全部按照“标准地”出让，今年截至9月底，省级以上工业园区供应新增工业用地1659宗、3763.04公顷。三是职业教育为产业发展提供了重要的人才支撑。职业教育为外地及本地企业培养了大批技术人才，并普遍受到市场欢迎。例如，定州技师学院根据市场发展情况动态调整专业设置，与好利来、中海航等企业合作共建西点、无人机应用技术等专业，每年培养1300人左右，学生毕业拿双证（毕业证和执业资格证），就业市场供不应求，月薪5000元左右。

（三）城市建设转向高质量发展，宜居、韧性和绿色城市加快建设

河北省城市建设管理水平不断提高，2022年县城及以上城市供水普及率达到100%、污水处理率达到98%、生活垃圾无害化处理率达到100%。一是老旧小区、棚户区改造取得巨大进展。全省共有城镇老旧小区14311个，现已改造完成13463个。2023年以来，全省棚户区已开工14.5万套、建成10.5万套，完成城市老旧管网改造1977.8公里。二是城市内涝治理扎实开展。今年以来，河北省加快排查整治内涝隐患1.5万个，实现动态清零。建立排水防涝协调联动机制，提前降低排涝河道水位、及时抽排积水，确保城市安全度汛。三是城市绿色低碳水平不断提高。河北省重视并推动城乡建设领域节能降碳，大力开展超低能耗建筑建设试点示范和高品质绿色建筑、零碳建筑等科技示范。2023年1—9月，新开工被动式超低能耗建筑168.3万平方米，城镇竣工建筑中绿色建筑占99.86%。

二、城镇化“下半程”面临新问题新难点

（一）加快农业转移人口市民化应调整工作重点

一是农业转移人口进城不落户成为普遍现象。调研发现，在全面放开落户限制的情况下，保定市、衡水市等地的农业转移人口进城落户的意愿并不高，调研访谈的10余位农民工均表示不会落户城镇。二是特定区域仍存在落户限制。雄安新区和廊坊市北三县（三河市、香河县、大厂回族自治县）因功能定位和地理位置特殊，尚未全面放开落户限制。雄安新区实行居住证和积分落户制度，积分落户计划不设定值，按年度进行调整；对于符合北京非首都功能疏解要求、雄安新区特别需要的产业和人才“特事特办”。廊坊市北三县落户要求具有合法稳定住所、合法稳定职业、连续缴纳三年以上社保或纳税。三是阶段性、区域性的学位紧张和大班额问题有待化解。由于二孩入学高峰来临、新建小区过于集中以及民办学校骤然压减等原因，部分公办学校学位紧张。例如，景县新苑小学现有4300名学生，70个教学班，今年入学高峰多招生200余人，学位较为紧张，存在大班额情况。该校负责同志表示，未来至少要再增加1000个学位。另外，农业转移人口“城乡两头跑”“年轻人进城、老人留在村里”“冬季进城、开春回乡”等现象十分常见，对公共服务设施布局提出新要求。

（二）县域工业化带动城镇化需进一步加强统筹指导

一是产业发展特色化差异化不够。通过调研发现，各县市仍然存在产业特色不突出问题，没有形成以几家企业为龙头、多家企业做配套、具有广泛带动力的优势产业集群，普遍存在“捡进篮子都是菜”现象。二是产业园区提级扩能须更加精准。为推进集约节约用地，河北省各级政府均为各地开发区提出了亩均税收达到10—25万元/亩的要求。但从实际调研的园区来看，不少园区实际税收难以达到这一标准，主要是一些老园区存在大量相对低效的存量项目和免征税的农产品加工业。另外，部分工业用地虽然亩均税收低，但却提供了大量就业岗位，不应一概而论。三是职业教育须进一步扩大就业培训覆盖面。调研发现，目前职业教育主要针对应届毕业生，已经进入社会的农民工培训并没有形成成熟的培养体系，培训数量和质量均有待提升。

（三）城市建设亟需补齐短板弱项

一是社区民生设施依旧不足。老旧小区改造是解决群众急难愁盼问题的重要民生工程。当前，河北省老旧小区硬件上的改善虽已基本完成，但在社区养老、托育和公共文体设施配套建设上较为滞后，社区功能不完整。二是城市内涝治理短板亟待补齐。城市排水、内涝治理等基础设施建设尚存历史欠账，在城市可渗透地面面积、雨水管网达标率、排水风险点积水自动监测等方面存在短板。三是城市绿色低碳发展任重道远。各城市在新建绿色建筑中星级建筑建设、既有建筑节能改造、建筑垃圾资源化利用等方面表现欠佳，面向2030年前碳达峰、2060年前碳中和目标，低碳城市建设任务艰巨。

三、推进以人为本的新型城镇化，有效释放“下半程”潜力空间

（一）以基本公共服务均等化为抓手，加快农业转移人口市民化

一是以特定区域为重点进一步深化户籍制度改革，在河北北三县区域实行更加宽松的落户条件，探索将落户与买房门槛脱钩，大幅剥离户籍制度关联的各类社会福利供给门槛，推动城市各项公共服务与社保卡进行关联，部分地区可探索取消户籍，以社保卡取代户籍的人口管理功能。二是以保障随迁子女受教育权利为重点推动基本公共服务均等化。根据人口流动实际统筹教师编制。加强前瞻性研究，加强对不同等级、类型学校规模和布局的研究预判，避免因生源数量减少造成教育投入的大量浪费。对存在大班额现象的学校，应“一校一策”地解决供给问题，而非简单以一“数”限之。避免对民办学校采取“一刀切”式清退，伤害民间资本积极性。三是以服务农业转移人口举家进城为导向完善城市住房保障体系。坚持政府保障基本需求、市场满足多层次住房需求，建立租购并举的住房制度。面向新市民、青年人的住房需求，通过存量“纳保”和新建“纳保”两种方式，加快保障性住房供应。

（二）以促进产业、园区、人才联动为重点，提升县域城镇化水平

七普数据显示，河北省县域常住人口4828万人，占全省人口的64.7%，县（市）平均城镇化率仅为49.68%，是未来城镇化重要的潜力空间。一是深入实施“一县一业”强县富民工程。引导各类县域依托自身劳动力、资源等比较优势，承接和培育劳动密集型产业、农产品加工业等适宜本地的根植性产业，支持大中城市在周边县域布局关联产业和配套企业。培育特色优质企业，使其成为县域经济的主导者、整合者、带动者。二是开展县域园区提级扩能行动。鼓励支持县城园区加快消化批而未供土地，处置闲置土地。完善园区考核机制，考虑到实际亩均税收普遍较低，对园区考核中的亩均税收可适度放宽，同时建议有条件的可以将亩均就业作为重要支持标准。支持国家级高新区、经开区、农高区托管联办县域产业园区。三是推动县域职业教育提质扩面。以学生为本，推动教育部门主管的专科教育、职教中心等与人社部门主管的技工学校等职业教育融合发展，推动互通互认。在县域遴选一批国家产教融合试点城市，推动形成产教融合头雁效应。探索面向社会的职业教育体系，形成成熟的职业再教育培养模式。

（三）设立专项资金，支持城市补齐短板弱项

城市建设短板弱项量大面广，改造任务繁重，建议设立中央预算内专项资金予以支持。一是开展社区嵌入式服务设施建设行动。摸清各类设施和公共活动空间建设短板，以及待改造小区及周边地区可盘活利用的闲置房屋资源、空闲用地等存量资源，在改造中有针对性地配建居民最需要的养老、托育、助餐、停车、体育健身等各类设施，加强适老及适儿化改造、无障碍设施建设，解决“一老一小”方面难题。二是“一城一策”系统提升城市防洪排涝能力。坚持因地制宜、整体设计，统筹协调外洪与内涝、“灰色设施”与“绿色设施”，科学规划、合理安排洪涝水出路及治理方案。实施老城区防洪排涝提标改造工程，结合老旧小区及道路改造提升管网排涝能力，改造及增设泵站，推进老城区雨污分流改造。三是加快绿色低碳城市建设。实施建筑领域碳达峰、碳中和行动，推进既有建筑绿色化改造，鼓励与城镇老旧小区改造、农村危房改造、抗震加固等同步实施，实施绿色建筑统一标识制度。

（孔翠芳，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副研究员。张雪原，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心高级规划师）