加快破除困境制约推动农村集体经营性建设用地入市改革取得新成效

近年来，我国土地要素市场化配置改革不断走深走实，一系列法律、政策措施的出台，为农村集体经营性建设用地入市改革试点提供了法律遵循和上位政策指引。近年来试点工作开展取得了一定成效，各地形成了一系列发展经验和模式，但农村集体经营性建设用地入市改革试点仍以地方探索为主，相关经验做法系统性不强。建议聚焦解决市场规则不完善、交易服务不健全、收益分配不明晰、监管体系不完备等问题，围绕价格、竞争、供求、监管等关键环节，推进改革试点下一阶段工作取得新成效。

一、农村集体经营性建设用地入市存在的问题和障碍

自2015年试点开始以来，农村集体经营性建设用地入市改革取得了显著的成效，但集体经营性建设用地入市实践离“建立城乡统一的建设用地市场”这一改革目标仍有较大差距，主要是由于上位规则不完善、交易平台不健全、收益分配欠公平、风险监管能力弱等妨碍了真实市场机制的运作与发展。

（一）上位规则不完善

一是土地所有权主体及内涵不明确。依照我国现行《宪法》《民法典》《土地管理法》等法律法规，我国现行集体所有制下的土地所有者主体存在三种形式：村农民集体所有、乡（镇）农民集体所有及村以下农业集体经济组织的农民集体所有，但实际中经常出现土地产权主体和所有者代表机构模糊、定位不明晰的现象。二是市场规则不完善阻碍市场机制运行。集体建设用地具体交易与实施规则都还有待配套性政策法规予以明确，比如当前各地采用征收比例高、浮动范围大、规范程度低的增值收益调节金体系，导致部分主体在推进集体经营性建设用地入市过程中为规避税费而产生隐形交易行为。

（二）交易平台不健全

目前，除了少部分起步较早、经济发达的地区（如江苏武进、上海松江以及北京大兴等）已经建立起城乡统一的土地市场交易平台，大多数地区未能建立城乡一体的建设用地交易体系，且为集体经营性建设用地入市配套服务的信息、中介体系都还很不完善，导致这些地区在推进集体经营性建设用地入市过程中主要由政府指导定价或由交易双方私下协商定价。

（三）收益分配欠公平

一是政府提取调节金的比例和弹性范围难以统一划定。2015年之后，《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》提出征收20%—50%的调节金，但部分地区即使按照50%的比例征收调节金，集体收益仍大于征地补偿收益，导致地方政府对农村集体经营性建设用地入市的积极性不高。二是内部分配中农民利益缺乏保障。目前，入市后的收益容易被集体所有，而作为该集体成员的农民得到的收益常常难以保障，甚至出现了将农民排除在收益分配之外的现象。

（四）风险监管能力弱

一是入市主体难以有效参与市场竞争。农村集体经济组织作为入市实施主体，市场经验少，管理水平有限，导致市场主体与农村集体经济组织的合作存在较大的不确定性。农村集体经济组织的经营能力也相对较弱，尤其是村级集体经济组织，难以与社会资本同台竞争。二是城乡统一的建设用地监管制度尚未建立。闲置用地处置、违法用地处置、供后监管等集体建设用地监管制度尚未建立，需从城乡统一的角度，修订完善相关监管制度，降低市场配置过程中的风险。

二、农村集体经营性建设用地入市困境的问题根源

农村集体经营性建设用地入市中，价格、竞争、供求三类市场机制运行不畅，其问题根源是农村集体经营性建设用地相关市场机制的作用机理、影响因素还有待明晰，以确定未来推进的主要环节和着力点。

（一）市场机制的作用机理不明晰

一是价格机制欠合理。价格机制是指在市场竞争过程中，市场上某种商品市场价格的变动与市场上该商品供求关系变动之间的有机联系的运动。它通过市场价格信息来反映供求关系，并通过这种市场价格信息来调节生产和流通，从而达到资源配置。农村集体经营性建设用地的价格尚未合理体现农村土地资产的价值，农民、村集体经济组织、其他用地单位等土地市场参与主体的经济利益没有得到充分保障。二是竞争机制不健全。竞争机制是各经济行为主体在市场经济中，为自身的利益展开价格竞争或非价格竞争，遵循优胜劣汰的法则进一步调节市场运行的一种机制。农村集体经营性建设用地市场尚不发达，建设用地需求主体之间的竞争并不明显，农村土地市场的竞争形式表现为集体经营性建设用地综合条件和乡镇建设用地投资环境两个方面的竞争，竞争机制的充分发挥还需进一步加力。三是供求机制不完善。供求机制是集体经营性建设用地供给方和需求方的一种动态的价值平衡机制，目前供求双方信息渠道不畅通，双方无法根据自身的价值取向和利益追求进行判断，进而难以合理决策供给或需求的集体经营性建设用地的类别和数量。

（二）市场机制的影响因素不明确

一是土地的自然区位条件、当地市场的发育程度以及土地开发整治情况影响价格机制的实现。如宗地的面积、位置、环境、工程地质和基础设施等基本条件，面积大、位置优越的宗地，价格也较高；市场发育程度较高，土地价值凸显，市场交易价格也较高。二是土地产品的收益、人口数量以及经济社会发展水平影响竞争机制的实现。影响农村集体经营性建设用地供给的因素分为土地的自然供给和经济供给，自然供给因素有区位、可及性、水源和地基等，而经济供给因素则在农村集体经济中体现更为明显。三是用地产权、入市收益分配机制、入市制度环境影响供需机制的实现。如需要在法律上明晰土地产权，赋予农村集体经济组织和农民一定的土地权利，才能使他们参与市场竞争的行为不受束缚，更能有效参与市场竞争。

三、构建农村集体经营性建设用地入市的市场机制

（一）围绕价格机制实现，创新土地价格管理体系

一是建立分级分类的基准地价制度。地方政府应根据各乡镇农用地分等定级的成果，归类集体建设用地使用权的价格，建立农村集体经营性建设用地市场中建设用地使用权流转交易的基准价格体系。二是建立城乡统一的地价管理体系。地方政府应统筹区域内空间规划导向和土地管理政策，形成城乡一体的地价技术体系、成果体系和管理体系。加强地价公示，增加基准地价的更新频率，扩大应用范围并优化应用方式。

（二）围绕竞争机制实现，优化入市收益分配机制

一是完善集体经营性建设用地的产权制度设计。研究出台农村集体经济组织成员资格认定指导意见，统筹考虑户籍、土地承包、居住状况以及村民义务履行情况等，明确成员资格取得、丧失和保留的具体情形。二是合理合法确定政府调节金。明确政府调节金的性质，合理划定政府调节金的提取比例及弹性范围，原则是“统筹兼顾”和“使农民和集体占比更多”。三是完善集体收益分配机制。收益分配要兼顾集体长远发展利益和村民个体的当下利益，尽可能在规定集体存留一定数额的入市土地增值收益前提下，合理合法保障村民获取平等收益。

（三）围绕供求机制实现，完善供求对接和调节

一是搭建城乡统一的交易平台。建立城乡统一的建设用地交易平台，促进供给主体与需求主体畅通开放地获取市场信息、竞争平等地出价议价以及自由公开地买卖交易。二是建立异地入市调节机制。鼓励农村集体经济组织将本集体经济组织内零星、分散的集体建设用地进行整治复垦后按规划将建设用地指标调整到符合规划的产业集中区进行建设，强化政府从投资意向、土地整理、指标调换、项目落地的全过程监管指导。

（四）完善服务市场机制顺畅运行的监管保障制度

一是严格执行农村集体经营性建设用地入市的市场准入规则。探索盘活存量集体建设用地，提高集体建设用地节约集约利用水平，杜绝通过农用地转为新增建设用地入市，禁止把农民的宅基地纳入入市范围。二是规范农村集体经营性建设用地入市的市场行为。加强入市全程监管工作，明确监管职能部门的责任分工，建立联合监管体系，针对不同项目差异化监管，因地制宜将入市土地纳入当地土地交易市场或建立农村产权交易市场进行入市交易。三是完善集体收益使用监督机制。通过明确的法律限制对内部分配后集体自留部分收益的使用进行规定，建立严格的集体收益使用监督机制，防止集体负责人或管理人员侵占、挪用集体利益。

（作者单位：中国宏观经济研究院市场所）