深化管理体制改革助力人口小县“小而美”发展

县域是国民经济和社会发展的基本单元，也是城乡融合发展的主要战场。“七普”数据显示，全国有390个常住人口低于15万人的人口小县，发展底子薄、基础差、财政供养负担重，是高质量发展的短板。党的二十届三中全会明确提出“稳妥推进人口小县机构优化”。山西、陕西、安徽、黑龙江等地先前已陆续推出改革举措，取得积极成效。建议在总结地方经验基础上，结合主体功能定位，推广“大部制”改革，优化行政区划设置，提高改革的精准性、系统性、有效性，减轻小县发展负担，扩大腹地和人口规模，破解县域“不经济”难题。

一、人口小县发展速度慢、人口流失率高、财政供养负担重，“以改革促发展”需求迫切

“七普”数据显示，全国县域常住人口7.46亿人，平均每个县39.9万人。15万人以下的县市共390个，占全国县域数量的20.9%。

（一）人口小县多是偏远县、生态县、民族县、边境县，地位重要但发展底子薄、基础弱、水平低

人口小县主要分布在远离大城市的西部地区，76.2%的县市（297个）位于西部地区，74.9%的县市（292个）在城市群、都市圈范围之外。人口小县生态地位重要，70.8%的县市（276个）是重点生态功能区县，17.2%的县市（67个）是农产品主产区县。人口小县发展情况关系到民族团结和边境安全，65.6%的县市（256个）是民族自治县（旗）或位于自治区，19.7%的县市（77个）是边境县，占全国边境县的55.0%。小县发展基础薄弱，62.8%的县市（245个）是脱贫县，2021年人口小县人均GDP是全国平均水平的80.8%，其中，120个县市人均GDP不足全国平均水平的一半。

（二）常住人口流失更为严重且城镇化水平明显偏低，规模不经济显著制约县域发展速度

“七普”数据显示，常住人口在10万—15万人、5万—10万人、5万人以下的县市分别有144个、136个、110个。“六普”至“七普”期间，人口小县常住人口减少9.1%，降幅比全国县域高4.7个百分点。其中，边境县人口流失更为严重，常住人口减少12.3%；民族地区县、5万人以下的小县人口流失相对较少，常住人口分别减少4.2%、2.1%。人口小县常住人口城镇化率仅为47.8%，比县域平均水平低0.9个百分点，比全国平均水平低16.1个百分点。人口规模小、集聚程度低带来规模不经济问题，2010—2021年，人口小县GDP总量增长1.68倍，增幅比全国低11.2个百分点，差距有拉大风险。

（三）高度依赖纵向转移支付，人口规模越小财政供养负担越重

人口小县产业发展水平低，对县域税收和财政收入支撑能力弱，2021年，23.8%的县市（93个）二产占比不足20%，39.7%的县市（155个）一产占比超过20%。财政收入少但支出存在刚性，收支缺口大，高度依赖转移支付。2021年，人口小县平均财政自给率仅为18.2%，比县域平均水平低16.2个百分点。同时，部分县市数据显示，支撑县级机构运转一般需要上千人，县域人口规模越小，财政供养人员比例越高、负担越重。

二、地方探索推进人口小县改革取得积极成效，全国推广改革经验需解决三大问题

（一）试点推进“大部制”改革，初步实现降低财政运行负担、提升治理效能目标

2020年以来，山西分两批开展人口小县机构改革试点，目前改革经验已被青海、安徽、湖南、河南、内蒙古等多个省份、自治区借鉴。山西6个试点县改革做法主要包括三点：一是党政机关“大部制”改革，将县直党政部门统一整合为22个；二是大幅精简压缩事业单位数量和人员编制，在保证学校、医院编制不减少的前提下，将县直事业单位统一压减至40个，人员编制平均精简748人，降幅42.5%；三是整合市场监管、城市管理、卫生监督等9个领域执法队伍，组建综合行政执法局和执法队伍，实行“局队合一”体制。从改革效果看，有效削减县级财政支出，山西6个改革试点县均每年可降低人员和办公经费1.1亿元左右，基本实现“一类事项一个部门负责”，治理效能显著提升。

（二）探索优化行政区划，扩大县域腹地面积、人口规模和经济规模

优化行政区划设置，将临近的人口小县合并，可扩大县域面积、人口和经济规模，但区划调整牵扯面广、程序严格，县级行政区划的设立、撤销需经国务院审批，2010年以来涉及撤并的人口小县仅三例。2019年6月，国务院批准将黑龙江伊春市乌伊岭区、汤旺河区撤并为汤旺县，将新青区、红星区、五营区撤并为丰林县。2020年4月，国务院批准将新疆和静县、博湖县等6个县部分区域划归铁门关市，辖区面积扩大1361.6平方公里。

（三）推广改革经验具有必要性、可行性，但还需解决三大问题

近年来，人口小县发展困难加剧、基层“三保”压力增大，亟需深化改革减负发展，推广改革经验需重点解决三个问题。一是大部制改革可能带来上下级工作衔接问题。大部制改革后，存在一个部门面对多个上级部门的情况，如，山西改革试点县的发改工信和科技商务局需对接上级16个部门，工作负担显著增加。二是晋升渠道变窄后基层干部积极性调动问题。县域撤并或部门整合后，领导岗位职数减少，基层工作人员上升渠道也随之变窄，需要研究破解“事只多不少、人只少不多、压力只加不减、动力只减不加”等现象。三是经济社会管理任务刚性造成的改革反复和改革阻力问题。县级作为基层行政单元，经济发展、社会治理、民生保障等任务繁重，机构设置灵活性小，容易出现精简—膨胀反复。部分人口小县辖区面积大，撤并后存在一定的治理难度，也给居民带来不便。

三、推广经验深化改革，助力人口小县破解县域“不经济”难题

（一）探索与主体功能定位相适应的机构改革，提高改革的精准性

支持人口小县以主体功能为基础，推动行政管理体制改革，提高行政效能，减轻财政供养压力。根据山西改革试点估算，大部制改革后人口小县的地方财政一般预算支出可压减6.0%。具体来看，对于城市化地区人口小县，重点增强产业发展、招商引资、城镇建设等领域部门和编制；对于农产品主产区人口小县，重点充实农业农村、自然资源、基本公共服务等领域部门和编制；对于重点生态功能区人口小县，主要扩充生态环保、自然资源、基本公共服务等领域部门和编制。研究建立省级层面行政资源跨区域统筹机制，推动行政资源在人口流入、流出地区间、市县间合理配置。同时，坚持总体稳定、局部调整原则，建立主体功能动态调整机制，使功能定位更加符合县域实际。

（二）统筹推动管理权限下放和差异化绩效考核，提高改革的系统性

聚焦破解改革后上下级工作衔接难题，积极推进扩权赋能强县改革，鼓励省级政府部门把能下放的经济社会管理权限应放尽放，增强县级经济社会管理的灵活性，减少人口小县向上衔接的工作量。同时，加强县级部门培训和指导，确保县级接得住、能管好，下放权力事项能落地、见实效。聚焦破解改革积极性不高问题，健全配套考核评价体系，结合国家高质量发展评价指标，建立符合人口小县特征的县域高质量发展评价体系，引导人口小县经济和人口集聚发展。强化考核评价结果应用，完善与干部提拔和奖励相挂钩机制，作为跨县横向交流、省市纵向交流任职的重要依据，提高基层干部积极性。

（三）推动机构改革和行政区划优化相结合，提升改革的有效性

在严格标准的前提下，优化行政区划设置，对于极个别产业极度萎缩、人口流失严重、发展潜力不足，确有必要且具备撤并条件的人口小县，坚持个案研究、综合研判、稳慎调整，扩大县域腹地规模和人口规模。结合人口小县基本情况分析，率先在常住人口小于15万人、辖区面积小于1000平方公里的36个县中，选择非边境地区、非民族地区且人口外流的17个县，试点开展行政区划调整改革。同时，充分考虑历史文化因素，做好行政区划调整后公共服务、民生保障等衔接。

（作者单位：中国宏观经济研究院国地所）