从上半年经济形势看健全宏观经济治理体系

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》把“健全宏观经济治理体系”作为重点改革任务之一，并指出“科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”

纵观改革开放以来的中国经济发展史，不难看出科学的宏观调控是中国创造世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹的关键因素之一。在此期间，中国是唯一一个没有发生过系统性经济危机的主要经济体，中国经济在亚洲金融危机、全球金融危机和新冠疫情中的表现都是全球最好的，不仅自身实现了持续稳定的增长，还为变乱交织的世界提供了稳定性、确定性。

中国的宏观调控之所以有效，是因为中国的宏观经济治理体系能够根据形势变化不断优化调整。本次健全宏观经济治理体系改革也是从实际出发，在发现问题解决问题中确定改革方向和内容。《决定》中有关健全宏观经济治理体系的一些内容对上半年经济运行中出现的问题就很有针对性，贯彻落实这些改革措施，对更好发挥宏观调控作用，巩固和促进经济回升向好具有重大意义。

一、健全预期管理机制

《决定》提出要健全预期管理机制，这是当前巩固和促进经济回升向好的关键因素，也是下阶段保持中国经济持续稳定增长的重要手段。当经济越来越趋向消费驱动，经济行为是由越来越分散的个体所实施，预期的重要性就越重要。2023年我国最终消费在GDP中的占比已达56%，今年上半年消费增长对GDP增长贡献率达到了60.5%，都是占据了大半壁江山。但上半年特别是二季度我国消费的潜力还未能充分释放，一定程度上拖累了经济回升势头。如6月份社会消费品零售额仅增长2%，创下2023年以来的最低。其背后的重要原因就是居民就业与收入预期较弱，影响消费信心。根据国家统计局数据，今年5月消费者收入预期指数为2023年以来的最低，消费者就业预期指数为2016年该指数发布以来的最低。这与上半年收入增速快于经济增长、失业率回落至疫情前水平形成比较大反差。这说明预期等软变量、虚变量的影响不可小觑，在一定条件下甚至能够超过硬变量、实变量。因而《决定》把健全预期管理机制作为健全宏观经济治理的重要内容十分及时、十分必要。7月30日召开的中央政治局会议提出“要稳定市场预期，增强社会信心”“要以提振消费为重点扩大国内需求，经济政策的着力点要更多转向惠民生、促消费”。这也表明当前加快推进健全预期管理机制改革具有重大意义，要加紧落实。

二、建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系

央地财政关系是财税体系的核心内容，也是决定国家治理效能的重要制度安排。很多研究表明地方政府是推动中国经济发展的重要力量，这背后央地财政关系的激励作用发挥了很大作用。近年来，由于税制和房地产市场形势变化等因素，地方政府缺乏主体税种，财政自主收入降低，财政自给率下降，对转移支付的依赖程度上升，一定程度上影响了地方政府的积极性。今年以来，一些地方政府出现了财政运行困难，“三保”难度加大，1—6月地方政府本级公共预算收入和政府性基金预算收入合计下降了3.65%，其中地方政府国有土地使用权转让收入下降了18.3%。转移支付与地方政府本级收入的比由2018年的63%上升到2023年的88%，提高了25个百分点。针对地方财政运行的实际情况，《决定》提出了一系列完善央地财政关系的改革措施，基本方向是“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。”这些措施有利于重新激活地方政府干事创业的积极性，改善地方政府财政状况，更好履行政府职责。同时，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方等措施，也有利于促进地方政府更加重视消费发展，进一步调整优化投资消费比例。《决定》还指出“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。”这具有多方面的重要意义，首先，这将加强中央宏观调控的能力，目前中央本级支出仅占总财政支出的14.5%，这一比例提高将使财政政策更为有力有效，更有利于统筹全局；其次，更有利于推动区域均衡发展，缩小地区差距；再次，有利于减轻地方政府负担，特别是地方政府能力不足的领域。

三、合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例

专项债是我国积极财政政策的重要手段，在稳投资稳增长方面发挥了重要作用。但今年以来出现了专项债发行较慢的情况，截至2024年5月底，地方政府专项债新增债券的发行总额为11608亿元，占拟发行总额的29.8%，而上年同期的比例达到49.49%，今年进度比上年落后了约20个百分点。这在一定程度上影响到了积极财政作用的发挥。今年专项债发行进度较慢的一个原因是经过连续多年的专项债建设后，目前地方项目建设需求与专项债规定的领域方向产生了一定差异，同时出现了有项目没钱和有钱没项目的情况。《决定》提出的这项改革措施将有利于上下政策协调对接，更有力发挥地方政府信息优势，释放地方项目建设潜力，从而使专项债这一积极财政政策措施更为有力有效。7月30日的中央政治局会议提出“要加快专项债发行使用进度”。加快推进这项改革将为加快专项债发行使用创造良好条件。

（作者单位：中国宏观经济研究院决策咨询部）