市级营商环境建设专门机构的效果评估与数据赋能方式研究

关键词：营商环境；政府治理；数据赋能；政府效能：挤出效应

一、引言

党的二十大报告指出，要完善产权保护、市场准人等市场经济基础制度，优化营商环境，服务于构建高水平社会主义市场经济体制的目标，营商环境建设在经济发展中被放在了极其重要的位置。一方面，政府在立法上不断完善营商环境相关制度法规，从中央到地方均有《优化营商环境条例》等文件以加强营商环境建设；另一方面，在政策、行政层面不断创新，如中央在北京、上海、重庆等6个城市开展营商环境创新试点，也已取得显著成效，并开始推广建设经验。

随着营商环境政策和制度的完善，政府部门的高质量贯彻执行变得至关重要；同时，数字经济时代的技术革新与高新技术产业发展为营商环境数字化变革提供了机遇与挑战，地方政府如何在组织与制度上积极回应，是推动营商环境建设与经济发展的关键。但对于机构的增减，在实务界与学术界众说纷纭。有研究认为，应对现阶段经济发展，政府应减少行政干预、精简机构，使企业在市场中拥有更大自主决策权与操作灵活性，在行政体制改革应避免再次陷入“精简一膨胀一精简”的循环怪圈。但也有研究认为，公域扩张致使政府职能增加，势必导致公共部门数量上升，以回应社会需求。对此争议，实务界的表现则是只有少数省份与城市进行了营商环境专门机构建设。对此现状，需深入剖析营商环境建设专门机构的设立是否确实有利于政府更加精准地回应营商环境建设的迫切需求。同时，也需要探讨政府在机构建设上如何有效回应数字化营商环境建设的新要求。这应从地区宏观经济发展视角分析营商环境建设专门机构的结构、职能，以及数据赋能方式给予解答。

部分地方政府率先进行组织结构探索，设立的营商环境建设局等专门机构为检验上述争论提供了识别机会。通过先行城市2010-2022年的城市数据，使用多时点双重差分模型对营商环境建设专门机构的效果、数据赋能方式以及影响因素进行分析。相关发现将对提升政府政策执行水平、推动数字化营商环境建设、完善专门机构职能提供参考。

二、文献回顾与理论分析

（一）文献回顾

近年来，营商环境作为推动经济发展的关键因素，已引起学术界的广泛关注和深入研究，呈现出多元化的研究趋势。在探讨营商环境与经济发展之间的内在联系中，学者们发现良好的营商环境在微观上具有利好企业科技创新、促进外商直接投资等效果；在宏观上对推动产业发展、促进产业结构升级均具有积极影响，为经济体系的健康运行提供了有力支撑。在营商环境评估标准上，部分学者围绕世界银行《营商环境》报告制定的评估标准，针对国内实际情况进行探讨研究，对国内营商环境的制度建设、“放管服”改革等方面进行分析、评估，以推进营商环境建设：另一部分学者从现实存在的问题着手，从法治环境、公共服务、基础设施建设、金融环境、创新环境等方面审视，构建了营商环境系统评价指标，以求全面评估地区营商环境水平，为政策制定和优化提供决策参考。在政府优化营商环境研究上，耿曙、陈玮（2015）通过双向寻租理论，阐述了政府促进经济发展的传统方式存在的问题，为政府推动经济发展方式转变提供了新的思考方向。宋林霖、何成祥（2019）进一步从经济转型角度分析，认为政府传统推动经济发展的方式已不适应高质量发展，优化营商环境将成为政府推动经济发展方式的新转向。在经济发展方式转变的同时，许珂、周明（2023）认为需要改革官员激励制度、重新调整央地关系以适配政府优化营商环境的需要。在营商环境优化方向上，部分研究主张深化“放管服”改革以推动营商环境建设，通过优化政务服务、加强法制建设、推进政府数字化转型等一系列措施优化营商环境。部分研究则主张在地方政府深化“放管服”改革的同时，推动地区营商环境系统内部诸要素的均衡发展，注意地区与地区之间存在的差异以及建立政府、市场、社会的多元合作机制。这些研究成果为政府优化营商环境提供了理论支持和实践指导。

现阶段，从政府服务来看，存在营商环境政策缺乏稳定性和连续性、透明度不足、执行不一致、政府与市场及各部门之间的关系尚未理顺等问题。显然政府作为营商环境这一特殊公共物品的主要提供者，仅仅依据市场经济要求进行转变并不意味着政府提供的公共服务是高效率的，而只是政府适应市场经济发展的一种表现。再者，科层制的稳定性与市场的动态变化往往难以协调，致使政府难以把控经济发展所需的张力，张力过小，则经济发展后劲不足；张力过大，则积重难返，导致政府调控乏力。因此，在中央顶层设计指导下，地方政府通过机构改革、权责分配，推动专门机构建设成为提供优质营商环境的关键。本研究以辽宁省各市率先推出体系化的专门机构为契机，对营商环境建设专门机构进行研究，在政府优化营商环境的行政体制改革上提供参考。

（二）研究背景介绍

近年来，部分地方政府于政策、制度的执行阶段发力，通过设立营商环境建设专门机构，加强地区营商环境建设。省一级政府中，青海省、辽宁省、黑龙江省相继设立营商环境建设监督局；吉林省设立营商环境建设办公室：海南省设立全国首个营商环境建设厅。在市一级政府中，辽宁、黑龙江、海南三省地级市以及其他省份的部分地级市如：浙江温州、山西晋中、广西南宁等设立了营商环境专门机构。

以辽宁为例，辽宁省于2017年建立了营商环境建设监督局作为负责营商环境建设的专门机构，后根据《辽宁省机构改革方案》将营商环境建设监督局调整为辽宁省营商环境建设局，升格为省政府直属机构，加挂辽宁省政务服务管理办公室牌子，后在辽宁省各市逐渐设立营商环境建设局，形成省市两级体系。辽宁省级营商环境建设局职能包括：制定相关政策、协调其他部门优化营商环境；负责行政审批改革、归口管理全省数据资源；以及负责数字化政府转型。根据职责同构原则，在市一级政府中以“营商环境建设局+行政审批+政务服务”模式组建了营商环境建设局。

不同的是，市一级营商环境建设机构在数据赋能的组织架构与职能分配存在差异。从数据赋能部门是否具有独立性进行划分，可以发现，部分城市选择营商环境建设局承担数据管理、挖掘、开发、智慧城市建设等职能，这些城市以加挂或者下设的组织结构方式，将数据赋能营商环境建设的职能纳入营商环境建设局之内。例如大连、本溪营商环境建设局加挂大数据管理局牌子：锦州、丹东等市的营商环境建设局下设大数据管理机构。另一部分城市采取“外部合作”的方式进行数据赋能，即另设数据管理部门，通过数据管理部门与营商环境建设局合作的方式进行营商环境建设的数据赋能。例如沈阳市大数据管理局属于政府部门序列机构：抚顺市则是以事业单位大数据应用中心履行相关职能。可见市级政府在数据赋能方式上存在一定的差异。

数字政府建设是对治理结构的重构，而优化营商环境则是对功能目标的战略调整，两者之间必然形成一种“结构一功能”的关联。政府通过数据赋能推动营商环境建设过程中的部门加挂与部门外部合作两种数据赋能方式，哪种更有利于营商环境建设，这关乎政府的经济职能履行。

（三）研究假设

营商环境建设机构的设立与存续，可能会带来两种截然不同的影响：一方面，从政策执行的角度来看，在缺乏专门机构统一牵头的情况下，政策执行过程中往往面临科学指导不足与有效监督缺失的困境。这些制约因素导致营商环境建设过程中政策执行难度加大，监管力度不足，从而引发一系列问题。这些因素对政府效能释放形成制约，对营商环境优化产生不利影响。通过设立营商环境建设专门机构，负责组织指导、统筹协调各地区各部门营商环境建设工作，这一职责安排有效释放了政府效能，显著提升了政府的优化能力，正是对这一制约因素的有力回应。另一方面，机构增加以及职能加挂是伴随打破原有行政生态下的政府内部权力调整与资源重新配置的结果，可能产生：机构体系的臃肿化，进而降低行政运作的整体效率：部门间职能的交叉重叠，导致责任边界模糊，出现推诿扯皮现象：以及新增机构所带来的额外管理成本等诸多问题，从而抑制政府效能，对营商环境产生负面影响。基于上述分析，提出以下假设：

假设H：营商环境专门机构提升了政府效能，有利于提升地区营商环境。

假设H：营商环境专门机构抑制了政府效能，不利于提升地区营商环境。

在优化营商环境的过程中，数据赋能已成为关键驱动力。外部合作的数据赋能方式是指独立的大数据部门与营商环境建设专门机构之间的紧密合作，以共同推动营商环境建设。现今政府运作流程以及多项学术研究结果表明，数据赋能可以提升政府的治理能力，而不同的数据赋能组织架构则会对治理能力的影响存在差异。现阶段，政府为优化宏观营商环境，在法律法规、人力资源、公共服务、金融服务及政务服务等方面，亟需数据赋能以提升治理效能，政府在优化营商环境过程中，对数据挖掘、开发、共享、突破数据孤岛、及推动智慧城市建设的需求日益迫切。而政府转型要求管理战略与部门结构同步变革，新规范实施，需赋予执行部门相应的权力与地位支持，以保证转型效果。建立独立的大数据管理机构，拥有独立人员编制与预算，将更有效地突破部门壁垒，构建统～的政府数据管理体系，推动政府数字化转型，提高数据赋能效果，从而进一步推动数字化营商环境建设。基于上述分析，提出以下假设：

假设2：外部合作的数据赋能方式更有效提升政府建设营商环境的能力。

另外，在营商环境建设专门机构的完善与发展过程中，政府内部影响因素可能存在挤出效应，导致作为外部因素的经济发展水平对其影响作用不显著。营商环境建设机构的核心任务在于优化地区营商环境，这一过程与地区的经济发展水平紧密交织，那么该机构职能与运作流程的完善，不可避免地受到经济发展水平影响。然而，地区经济发展水平并不能直接对专门机构产生影响，具有相对间接、不易被察觉的特点。但是，各地区专门机构在权责的同质性；“职责同构”的纵向政府间关系：传统的压力型政治体制相互作用下，其职能运作更多受到地方政府的制度框架、政策导向、官员激励制度、行政命令以及公职人员服务意识等内部因素驱动。这些内部因素从根本上依赖于政府部门对服务理念的不断深化和服务能力的持续提升，致使经济发展水平的影响力被挤压。导致在政府内部因素影响下，作为外部因素的经济发展水平对专门机构职能完善与改革的作用可能会被抑制。基于上述分析，提出以下假设：

假设3：在专门机构职能的完善与改进的过程中，政府内部影响因素的挤出效应会导致经济发展水平对营商环境专门机构的影响作用被抑制。

三、研究设计

（一）样本选择与数据来源

目前为止，营商环境建设专门机构成省市两级体系设立的省份为黑龙江省、辽宁省以及海南省，鉴于海南省的营商环境建设机构设立时间较晚，黑龙江省在市一级数据上缺失严重。本研究选取2010～2022年辽宁省各地级市相关数据作为研究样本。数据来源为国研网、EPS数据库以及政府统计年鉴与统计公报；并进行如下处理：（1）对较大数据进行取对数处理；（2）对缺失数据进行依法申请公开；（3）对未公开数据按官方提供的增长比例进行计算或插值补充。

（二）模型设计与变量说明

由于各市的营商环境建设专门机构设立时点不同，处理组受到政策冲击时间不完全一致，因此本研究使用多时点双重差分模型进行实证研究，模型建构如下：

1．因变量

工业是经济增长的主要驱动力之一。工业生产能够提供大量就业机会，带动相关产业发展，创造更多的价值和财富，推动城市繁荣发展，而规模以上工业企业数量的变动可以在一定程度上表现出一个地区经济的稳定性以及政务服务质量、法治建设、基础设施建设等因素组成的营商环境变化情况。因此，本文因变量采取辽宁省地级市的规模以上工业企业数量。此外，为了消除原宏观经济变量可能存在的异方差，缩小数据的绝对数值，方便计算，对部分原始数据取对数后进行分析。

2．核心变量

核心解释变量为did变量，did即双重差分模型的核心变量，双重差分模型在理论上可以一定程度避免数据内生性问题。“政策效应的冲击”通常为外生变量，因而不存在双向因果关系。本研究以各城市设立“营商环境建设局”的时间为政策时点，进行回归分析。考虑到各城市设立营商环境建设局的日寸间不同，因此采用多时点双重差分模型进行回归。

3．控制变量

研究参照以政府的规上企业税收收入与政府财政支出作为控制变量，政府与企业的交互主要以税收与财政支出为主，税收在保证政府有能力提供服务的同时也增加了企业的成本，而政府提供的公共服务可以降低企业的经营成本，提升城市竞争力，从而优化营商环境，吸引企业人驻，推动区域内企业成长，提升地区的市场活力。具体定义方法如表1所示。

（二）基准回归结果

通过使用Stata 15.1软件进行回归分析。表3为使用多时点双重差分模型下的回归结果，在控制年份固定效应与个体固定效应的同时，通过稳健标准误降低数据异方差与非独立性，确保结果的稳健性与可靠性。表3则为具体结果呈现：

其中，在不加入任何控制变量情况下检验营商环境建设专门机构对营商环境的影响，回归结果见列（1），核心解释变量did（营商环境建设专门机构）的估计系数在5%检验水平上显著为正，大小为0.641;列（2）在引入控制变量后，核心解释变量的估计系数在5%水平上显著为正，大小为0.324，说明该机构确实有助于营商环境建设，假设H得证。考虑到该部门设置时期较短，且处于试点日寸期，随着其权责范围的补充、完善以及机构的优化，其效果累加带来的优化作用将更加明显。

而对于营商环境建设专门机构数据赋能的影响，将外部合作与机构加挂、下设两种数据赋能方式进行分组回归，回归结果见列（3）与列（4）引入一系列控制变量后，两种数据赋能方式对营商环境影响的完整模型回归结果，结果显示，核心解释变量did的估计系数在10%与1%检验水平上显著，估计系数分别为0.233与-0.958，回归结果表明．在营商环境建设专门机构组建后，在部门结构上数据赋能的不同方式，会导致不同的优化结果，而外部合作的数据赋能方式相较于机构加挂、下设的方式，更有利于数据赋能效果发挥，提高专门机构的优化能力，假设2得证。

（三）稳健性检验

为保证回归结果可靠性，在基准回归的基础上进行平行趋势检验与安慰剂检验。

1．平行趋势检验

平行趋势检验是一种检测实验组与对照组在政策前是否存在平行趋势，使用双重差分法需要满足平行趋势检验，平行趋势检验是构建双重差分模型的前提条件，即需要保证在营商环境建设专门机构建立前，实验组和对照组具有相同的发展趋势，而专门机构建立之后两者产生差异。由于各地区专门机构组建年份的差异，与“一刀切”双重差分不同，多期双重差分将采用当前年份减去各自政策实施年份。为此选取政策实施前5年以及政策实施后3年进行平行趋势检验。

由图1可见，图1中横坐标为营商环境建设专门机构的相对期数，current为该局设立当期，pre为设立前各期，post为设立后各期，纵坐标为营商环境建设专门机构对规上企业数量变化的平均处理效应；圆圈表示平均处理效应点估计值，虚线部分为95%置信水平区间的估计值，若该虚线部分穿过纵坐标0刻度线，则表明处理组与对照组的企业数量变化不存在显著差异，反之则存在显著差异。可以发现营商环境建设专门机构建立之前的回归系数在0附近波动，且置信水平区间包含0，这说明营商环境建设专门机构设立前处理组与对照组的经济发展趋势无显著差别，满足政策前实验组与对照组无差异的要求。而机构设立当期与后期，回归系数显著为正，说明营商环境建设专门机构建立后处理组的发展趋势明显优于对照组，并且随着时间的推移，两者存在扩大趋势因此满足平行趋势假定。

2．安慰剂检验

平行趋势检验在一定程度上排除了内生性问题，但另一个可能的质疑在于，营商环境建设专门机构作用的显著可能是由某些随机因素所驱动。为此，本文借鉴白俊红的处理方法构造安慰剂检验，判断专门机构的推动作用是否因为其他随机性因素引起。故将辽宁省各市随机生成处理变量组并重复进行了500次抽样回归，并做出相应被解释变量下营商环境建设专门机构P值与核心解释变量did回归系数核密度图，若在虚构情况下企业数量的系数依然显著，则说明原本估计结果可能存在偏误。为此，随机选取年份作为虚拟处理组并以此方法进行500次的循环抽样，检验结果见图2。由图2可知，重复循环实验得到的系数仅有四次结果在基准回归系数垂线的右侧，占总抽样次数的0.08%，说明基准回归系数0.324是一个小概率事件。且从更为苛刻的5%水平检验上来看，大多数估计值的P值大于0.05（在5%水平上不显著），者表明模型估计结果并非是偶然得到的，P值或回归系数分布的结果共同可以排除前文基准回归结果是由某些随机因素影响导致的可能性，即可以认为营商环境建设专门机构有助于地区营商环境建设。

（四）异质性分析

1．经济发展水平对营商环境建设专门机构发挥是否具有调节作用

首先，将地区人均生产总值水平高于均值的城市划分为经济发展水平较高城市，而低于平均值的城市划分为经济发展水平较低的城市，通过调节效应进行异质性分析，回归结果如表4所示。结果显示，解释变量did系数为正，且在10%水平下显著；列（2）的交互项didxGDP系数为正，但并没有通过10%显著性水平检验。这表明经济发展水平虽然在营商环境建设专门机构的效果与规上企业数量关系中发挥正向调节作用，但该结论并不稳健，可见政府内部影响因素对营商环境建设专门机构组织完善与发展存在挤出效应。假设3得证。

这一现象表明，接下来专门机构在优化自身职能时，需要更加因地制宜，紧密结合地方经济发展实际，进一步调整和完善工作机制，确保部门行动与经济发展水平相协调、相促进。

2．营商环境建设专门机构是否可以通过推动政府职能转型优化营商环境

经济发展水平调节作用的不显著，证实了营商环境建设专门机构受到地方政府直接影响是远远大于经济发展水平的间接影响。那么，地方政府存在的机构臃肿、职能交叉等问题，是否会在该机构得到延续。武靖州认为与其他地区相比，东北地区经济增速下滑的根本性因素之一是营商环境中政府的越位、缺位与错位。那么在上述情况下，相关问题会继续在该机构内得到延续，或是该机构改善了相关问题，推动政府职能转型，从而优化营商环境。

为此，通过引入政府支出规模占GDP比重作为中介变量，采用中介效应分析营商环境建设专门机构、政府能力、营商环境之间的关系。参考温忠麟与叶宝娟的中介效应三步法，构架中介效应模型。

观察表5可以发现，政府支出规模占GDP比重（Expenditure scale）对于营商环境的作用显著为负，说明地方政府存在的越位、缺位与错位问题依然存在，反映在财政上则是财政支出规模的扩大，对营商环境产生负面作用。另一方面，专门机构对政府支出规模的影响显著为负，这表明专门机构的职责设定，在优化地方政府支出规模方面发挥了积极作用，有助于减少地方政府存在的越位、缺位与错位现象，推动政府职能转型，优化营商环境，假设H被推翻。

五、研究结论及政策启示

通过优化地区营商环境助力高质量发展，政策与制度的完善固然重要，但政府部门对政策与制度的高标准执行更为关键，作为执行方的专门机构建设与数据赋能模式选择对地区营商环境建设有重要影响。通过2010-2022年辽宁省地级市面板数据，运用多时点双重差分模型，分析专门机构与数据赋能模式对于地区营商环境具体影响。结果发现：第一，总的来说，专门机构设立显著提升地区营商环境建设：第二，从机构建设与职权配置讨论数据赋能模式，证实数据管理部门独立的重要性，以及采取部门外部合作的方式，在不影响推动数字化转型机构专业化的前提下，可以提高专门机构的营商环境建设水平：第三，从专门机构职能完善与部门发展的视角出发，通过调节效应分析经济发展水平对专门机构的影响，证实地方政府内部影响因素存在挤出效应，导致经济发展水平这一重要的外部影响因素被挤出，削弱了经济发展水平因素对于专门机构职能完善与机构发展的影响力。第四，通过将政府支出规模作为中介变量进行中介效应分析，发现该专门机构的增设与职能加挂对行政系统效率破坏的担忧并不存在。

基于上述发现提出如下政策建议：一是加速专门机构建设进程，增强政策落实与制度执行的系统性。当前，营商环境建设机构尚未普及，许多城市在政策执行与监督上仍采取分散管理模式，缺乏集中统一的指导与监督，在营商环境政策执行与监督上行政体制改革力度不够。而在政府工作报告提出要在转方式、调结构、提质量、增效益上积极进取的要求下，应尽快进行专门机构建设，以优化政策落实、制度执行与监督机制，提升政府能力。二是完善数据管理机构职能，深化其与营商环境建设专门机构的合作，推动数字化营商环境建设。在政府工作报告提出深化数字技术与实体经济融合、构建一体化算力体系要求下，应尽快完善数字基础设施建设的部门架构，保障其独立建制，强化其建立统一数据管理体系和管理标准、突破数据孤岛的能力。同日寸，加强部门交流与合作，深化营商环境专门机构的数据赋能，推动数字化营商环境建设进程。第三，强化专门机构与外部环境交流沟通，抑制政府内部因素影响的挤出效应。专门机构提升了政府效能，为参与营商环境建设的各部门提供指导、监督与协调。但当前仍存在受政府内部因素驱动过多、外部因素影响不足的问题。这会致使专门机构的协调与监督作用受限、创新和改进动力减弱、政策执行的指导与监督偏离市场需求。应加强专门机构与外部环境沟通交流，通过大数据分析与走访调查相结合等方式，加强对外部环境感知力度；完善外部参与和监督制度，通过研讨会、多方讨论等方式，鼓励企业、行业协会、社会组织、个人参与到营商环境建设中来，形成多元主体协同治理格局。同时，在政府内部因素上进行一定程度的调整，鼓励部门加强与外部沟通交流，使专门机构紧密结合地方经济发展实际调整和完善工作机制，确保部门行动与经济发展水平相协调、相促进。