“十五五”时期 区域制度型开放谋划思路建议

[摘要] 党的二十届三中全会就完善高水平对外开放体制机制作出系统部署，明确提出以开放促改革，建设更高水平开放型经济新体制。制度型开放是我国建设更高水平开放型经济新体制的核心要义。当前我国制度型开放水平与国际高标准经贸规则还存在差距。“十四五”时期，各地区围绕贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往自由便利和数据安全有序流动开展了诸多探索，但在关税减免、海关监管、负面清单管理、人员往来、资金进出、数据流动等方面的便利化水平，还有待进一步提升。“十五五”时期，建议支持海南自贸港率先完善“零关税、简税制”制度，积极复制推广“一线放开、二线管住”海关监管制度，稳步提升服务业对外开放水平，在人员进出、运输来往自由便利领域加大开放力度，积极拓展跨境资金流动自由便利空间，建立和完善促进数据安全有序流动的制度体系，支持有条件的区域在国际经贸新议题领域开展压力测试。

[关键词] 制度型开放 负面清单 区域开放 高标准经贸规则

[中图分类号] F741；F744 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2024）05-0058-09

[作者简介] 卢伟，中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所区域开放室主任、研究员，研究方向：区域战略、区域开放、“一带一路”等。

推动制度型开放是党中央、国务院面对国际国内发展环境变化，适时作出的重大战略部署。制度型开放顺应了我国由要素红利向制度红利转换的客观需要，是支撑我国由制造为主向服务为主变化的制度安排，是适应国际经贸规则重构的新趋势。制度型开放也是从以往“边境”开放向“境内”开放的拓展、延伸和深化。2018年10月，国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》，绘制了海南自贸港建设与发展的总蓝图，并提出了“五自由便利、一有序流动”（即贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往五个方面自由便利和数据安全有序流动）和“零关税、低税率、简税制”的制度型开放重点方向和任务。除海南自贸港外，国家也支持其他有条件区域以“五自由便利、一有序流动”为框架开展制度型开放相关压力测试。系统性、竞争性、风险性以及相对最优的特征，决定了制度型开放是“定制化”设计和非标准化的。在中央层面统筹考虑和谋划与国际高标准经贸规则对接方向和路径的背景下，由于各地开放型经济发展阶段和承担的开放使命不同，其开展压力测试的方向既有共同点，也有各自的侧重点。本文在梳理总结“十四五”时期我国重点区域开放平台①推动制度型开放进展的基础上，分析当前我国不同区域推动制度型开放面临的问题，并提出“十五五”时期我国制度型开放的方向和路径。

一、“十四五”时期

我国各地区推动制度型开放进展

1. 在“一线放开、二线管住”制度框架下提升货物贸易自由化便利化水平

“十四五”时期，我国各地推动货物贸易自由便利的政策措施包括海关监管运行模式、动态清单管理、国际贸易“单一窗口”建设等方面。随着以“单一窗口”为核心的贸易便利化管理制度由上海自贸试验区推广至全国，当前不同区域推动货物贸易自由便利政策重点已侧重在“一线放开、二线管住”进出口管理制度下开展“零关税”政策探索。国家层面明确探索“一线放开、二线管住”进出口管理制度的区域包括海南自贸港、横琴、河套深圳园区和平潭。上海也在积极支持洋山特殊综合保税区探索“一线放开、二线管住”相关制度创新。

“十四五”时期，海南自贸港在实行“一线放开、二线管住”的进出口管理制度及其配套政策上走在全国前列，不仅出台三张“零关税”清单，还实现了区内加工增值超30%（含）的货物免征进口关税政策的区域扩围，以及试点将部分商品不纳入进口配额总量管理，并取消部分商品进口许可管理措施。横琴的政策基本比照海南自贸港执行，在实施“一线放开、二线管住”的进出口管理制度下，享受加工增值30%，进口自用机器设备、零配件、基建物资免关税政策，区别在于横琴“零关税”清单中不包括进口交通工具及游艇。平潭和河套深圳园区具体的“零关税”政策仍在设计中。结合国际旅游岛建设和对台融合发展的需要，平潭也在对免（保）税和退税货物负面清单进行调整。

2. 以跨境服务贸易负面清单为统领，推动各地差别化探索提升服务贸易自由化便利化水平

从综合层面看，在上海自贸试验区和海南自贸港先行先试的基础上，我国出台了全国版和自贸试验区版跨境服务贸易负面清单，在运输、金融和专业服务等领域作出了更高水平的主动开放安排，为我国全面深化跨境交付、境外消费和自然人流动模式下的跨境服务贸易对外开放探索路径。也要看到，现行自贸试验区（港）跨境服务贸易负面清单形式与国际法意义上负面清单的通行惯例存在差异（彭德雷和孙安艺，2024）。同时，2020年以来，全国共设立了28个服务贸易创新发展示范区，以全面取消、大幅放宽、有序放开等方式，探索在运输、教育、医疗、金融、专业服务领域提升服务贸易自由化便利化水平。

从具体层面看，各领域探索有别。一是在电信服务领域，我国提出在海南自贸港和北京示范区开放部分增值电信业务，逐步取消外资股比等限制，还允许在海南自贸港安全有序开放基础电信业务。目前的政策探索主要集中在增值电信业务的开放上。二是在文化教育医疗服务领域，国家允许海南自贸港境外理工农医类高水平大学、职业院校独立办学，海南比勒费尔德应用科学大学成为我国境内第一所境外高校独立创办的高等教育机构；允许深圳、前海、南沙、河套探索与港澳开展合作办学，允许南沙建立医疗机构“白名单”制度，扩大香港“长者医疗券”使用范围；允许澳门在横琴设置医疗机构并使用指定急需相关药品和器械；允许在北京示范区以外商独资方式设立经营性职业技能培训机构。三是在金融服务领域，国家允许临港新片区先行先试探索金融业对外开放，积极落实放宽金融机构外资持股比例、拓宽外资金融机构业务经营范围等措施；支持在雄安新区设立外商独资或中外合资金融机构，在符合条件的情况下尽快放宽或取消股比限制。但经济合作与发展组织（OECD）发布的2022年《服务贸易限制指数（STRI）》显示，我国在50个样本国家商业银行开放度排名中居第42位，在保险业开放度排名中居第44位，限制指数仍处于全球较高水平（胡美华 等，2024）。四是在法律、仲裁等专业服务领域，允许境外知名仲裁及争议解决机构经登记并备案后在临港新片区内设立业务机构；支持南沙研究进一步降低香港专业服务业在内地提供服务的准入门槛；支持在雄安新区设立国际性仲裁、认证、鉴定权威机构，探索建立商事纠纷多元解决机制；支持平潭设立海峡两岸仲裁院，邀请两岸法学家、律师参与组建，吸收优秀台湾籍及外籍人士担任仲裁员。五是在数字服务贸易领域，鼓励雄安新区、虹桥临空经济示范区申设国家数字服务出口基地，允许浦东新区探索数据资产管理、数字身份国际认证等，推动数字贸易交付和结算便利化，建设数字贸易服务平台。

3. 以外资准入负面清单为统领，提升投资自由化便利化水平

“十四五”时期，我国探索提升投资自由化便利化水平的举措，主要包括更新缩减外资准入负面清单、实施市场准入承诺即入制、探索投资自由制度、构建公平竞争制度和完善知识产权保护制度。

在更新缩减外资准入负面清单方面，最新发布的2024年版全国外资准入负面清单限制措施由31条减至29条，制造业领域外资准入限制措施实现“清零”。2013年以来，外资准入负面清单经历多次“瘦身”，自贸试验区和自贸港版外资准入负面清单缩减至27条和26条。从负面清单管理措施数量上看，我国负面清单开放度在《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）成员国中处于中等水平，但负面清单管理措施仅对应CPTPP附件I，关于未来是采取保留措施，还是更为宽松的禁止或限制措施并没有列出（李计广和张娟，2023）。在实施市场准入承诺即入制方面，海南自贸港和横琴、浦东新区提出实施市场准入承诺即入制，深圳和浦东新区提出制定放宽市场准入特别措施清单，上海自贸试验区和平潭按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制。在投资自由制度方面，海南自贸港实行以过程监管为重点的投资便利制度。在公平竞争制度方面，海南自贸港提出强化竞争政策的基础性地位，确保各类所有制市场主体在要素获取、标准制定、准入许可、经营运营、优惠政策等方面享受平等待遇，浦东新区和临港新片区提出实施公平竞争的投资经营便利制度。

4. 从自贸账户体系、跨境投融资、跨境贸易结算等方面，提升跨境资金流动自由化便利化水平

“十四五”时期，我国各地区探索资金自由便利的政策，集中在构建多功能自由贸易账户体系、跨境投融资政策、跨境贸易结算、推进金融改革等方面。

构建多功能自由贸易账户体系方面，国家允许海南自贸港和横琴构建多功能自由贸易账户，允许虹桥符合条件的企业开立自由贸易账户，允许深圳、浦东新区等地区开展本外币合一跨境资金池业务试点，支持浦东新区探索试点自由贸易账户的税收安排。跨境投融资政策方面，国家允许海南自贸港、雄安新区、深圳、前海、河套、临港新片区、平潭开展合格境外有限合伙人（QFLP）试点，允许海南自贸港、南沙、临港新片区开展合格境内有限合伙人（QDLP）试点，允许深圳开展合格境内投资企业（QDIE）试点。允许北京示范区内银行向境外机构发放贸易融资贷款。跨境贸易结算方面，允许海南自贸港推动跨境货物贸易、服务贸易和新型国际贸易结算便利化，开展新型离岸国际贸易外汇管理，开展贸易外汇收支便利化试点，允许横琴、前海符合条件的机构接入人民币跨境支付系统，支持雄安新区稳步开展更高水平贸易投资人民币结算便利化试点。在推进金融改革方面，支持前海探索跨境贸易金融和国际支付清算新机制，支持浦东新区研究探索在中国外汇交易中心等开展人民币外汇期货交易、简化外债登记改革、法定数字货币试点，在贸易结算、电商支付、碳交易、绿色电力交易等领域试点使用数字人民币。总体来看，关于金融开放的制度创新仍然存在一些碎片化的倾向，与实现金融制度型开放所期望的系统性开放效果的目标差距较大（张方波，2023）。

5. 从出入境、停居留、就业创业执业等环节，提升人员流动自由化便利化水平

“十四五”时期，我国各地区探索人员流动自由化便利化水平的举措包括推动外籍人员入出境和停居留便利、境外人才就业创业便利、放宽专业人才执业限制等。

在人员出入境和停居留方面，从全国层面看，截至2024年7月，我国已在37个口岸对54个国家实施144小时过境免签政策。从区域层面看，海南自贸港便利化水平最高，实施了59国人员入境旅游免签政策、停留时间延长至30天，以及外国旅游团乘坐邮轮入境15天免签政策。同时，国家也支持虹桥、横琴、河套深圳园区、浦东新区探索更加便利的出入境及停居留政策。境外人才就业创业便利化方面，国家允许海南自贸港对外籍人员赴自贸港的工作许可实行负面清单管理，允许临港新片区探索实施外籍人员配额管理制度。海南自贸港、浦东新区、河套深圳园区均在积极探索放开允许符合条件的外籍和港澳人士担任法定机构、企事业单位、国有企业法定代表人的限制。放宽专业人才执业限制方面，海南自贸港、浦东新区、南沙、横琴、前海均对符合条件的境外职业资格认定实行认可清单制度，其中海南认可条目最多达219项。海南自贸港和临港新片区还开放境外人员参加职业资格考试。其中海南自贸港开放38项、临港新片区开放3项。河套深圳园区对港澳职业资格人士建立“白名单”制度，平潭对台建立职业资格采信制度。

6. 从登记、运输、加油、停靠等环节降本增效，提升运输自由化便利化水平

“十四五”时期，我国各地区在船籍港和启运港退税、放开沿海捎带业务、允许在加注保税（航）油和开放航权方面开展了政策探索。

船籍港退税方面，国家允许海南自贸港建设“中国洋浦港”船籍港，境内建造的船舶在“中国洋浦港”登记并从事国际运输的实行增值税退税；允许临港新片区对境内制造船舶在“中国洋山港”登记从事国际运输的给予出口退税。启运港退税①方面，财政部允许在海南洋浦港、上海外高桥港区和洋山保税港区离境的货物试行启运港退税；允许深圳盐田港、大铲湾港实施启运港退税；允许南沙、前海对以大湾区9市37个港口为启运港，以广州南沙保税港区、深圳前海保税港区为离境港的水运货物实行启运港退税。放开外籍船舶沿海捎带业务方面，2019年7月，国家允许在临港新片区研究在对等原则下允许外籍国际航行船舶开展以洋山港为国际中转港的外贸集装箱沿海捎带业务。截至2024年8月，已有马士基、达飞船公司、太平船务三家外资班轮公司开展沿海捎带业务。2020年，国家允许仅涉及海南自贸港港口的外籍邮轮运营多点挂靠航线业务，允许中资邮轮运输经营主体在海南三亚、海口邮轮港开展中资方便旗邮轮海上游业务。实施加注保税油方面，国家允许符合条件的船舶在洋浦港加注保税油实行出口退税政策，赋予深圳国际航行船舶保税加油许可权。2024年1月，国家提出在浦东新区试点开展国际航行船舶保税液化天然气等新型燃料加注业务。加注保税航油方面，国家允许进出海南岛国内航线航班在岛内国家正式对外开放航空口岸加注保税航油，对其加注的保税航油免征关税、增值税和消费税。昆明长水、西安咸阳、沈阳桃仙、成都天府等国际机场也开通了保税航油供应服务。开放航权方面，海南成为我国大陆地区首个开放客运第七航权的省份，北京、上海、广州、烟台、武汉、厦门、海口、天津、南京、银川、哈尔滨、满洲里、鄂尔多斯、郑州、西安、杭州等城市也已开放第五航权。

7. 在专用通道、安全管理、特定数据流动、平台和机制建设领域探索促进数据安全有序流动措施

“十四五”时期，我国各地区探索数据安全有序流动的举措，包括建设国际通信出入口局和专用通道、开展数据跨境传输安全管理试点、探索数字产权保护与隐私保护、推动特定领域数据跨境互联互通试点、完善数据交易及共享平台和机制。

建设国际通信出入口局和专用通道方面，国家允许海南自贸港设立国际通信出入口局，开展国际互联网数据交互试点。允许雄安新区、河套深圳园区、虹桥、横琴、临港新片区建设国际互联网数据专用通道。开展数据跨境传输安全管理试点方面，国家允许海南自贸港、雄安新区、横琴、贵州开展数据跨境传输安全管理试点。支持临港新片区探索建立安全便利的数据流动机制，允许建立数据保护能力认证、数据流通备份审查、跨境数据流通和交易风险评估等数据安全管理机制。开展数字产权保护与隐私保护方面，支持雄安新区持续跟踪GDPR（欧盟通用数据保护规则）等全球数字贸易治理规则的变化，在数据中台搭建、本地处理和存储、源代码托管、个人隐私保护等方面加快提出雄安方案。支持深圳率先完善数据产权制度，探索数据产权保护和利用新机制，建立数据隐私保护制度。开展特定领域数据跨境互联互通试点方面，支持横琴加快实现科研、医疗等数据跨境安全有序流动，支持前海试点征信数据等金融数据深港跨境流动，支持河套深圳园区经备案的科研机构及企业在保障安全前提下，实现科学研究数据跨境互联互通。允许上海自贸试验区金融机构向境外传输日常经营所需的数据。支持临港新片区聚焦集成电路、人工智能、生物医药、总部经济等关键领域，试点开展数据跨境流动的安全评估。完善数据交易及共享平台和机制方面，支持海南自贸港探索更加便利的个人信息安全出境评估办法，开展个人信息入境制度性对接，探索加入区域性国际数据跨境流动制度安排。允许前海研究推进深港数据跨境流动合作，拓展深港数据融合应用。

二、对区域制度型开放理论和

实践方向的再认识

1. 通过特定区域开展压力测试进而向全国复制推广，成为我国探索制度型开放的重要模式

当前，中央政府根据我国对接国际高标准经贸规则的需求，对制度型开放进行顶层设计，并放权地方政府在特定区域范围内设立自贸试验区和自贸港等平台，进行相关政策的压力测试。这成为我国渐进式推动制度型开放的主要模式。其一方面是为全面深化改革扩大开放探索路径，另一方面是为推动加入高标准经贸协定提供实践支撑。党的十八大以来，中央在全国设立了22个自贸试验区及海南自贸港，形成了覆盖东西南北中、稳步扩大制度型开放的试点格局。商务部统计显示，2013—2023年10年间，共有302项制度创新成果从自贸试验区走向全国。同时，我国也先后全面扩围了跨境电商综合试验区、服务业扩大开放综合试点、国家进口贸易促进创新示范区等。这一模式也决定了各地制度型开放的压力测试领域和范围主要是在国家对接《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等国际高标准经贸规则的范畴内展开，并不排除部分地区根据自身货物、服务和运输领域自由便利需要，自主开展制度型开放的探索，如重庆依托中欧班列开行积极探索铁路提单信用证等陆上国际贸易规则，也可以纳入制度型开放的范畴。

2. 自贸试验区和自贸港自主权限不高影响压力测试效果

当前，我国自贸试验区实施方案存在同质化和表层化问题，大部分集中在简化行政审批程序、推动通关便利化和海关监管制度改革，个性化措施较少。其原因在于我国自贸试验区改革权限尤其是立法权大多由中央政府掌握，地方自主改革创新空间有限。同时，部分自贸试验区（港）受限于自身条件，缺乏开展压力测试的产业条件或商品要素跨境流动规模基础，存在一定程度的政策“空转”现象，导致压力测试效果并不显著。此外，在协同监管、标准流程、工作机制等方面，国内自贸试验区（港）与国际标准差距依然明显，与负面清单实施相配套的体制机制尚未完全建立，如自然人流动政策、货币兑付政策、外国人员从业政策以及相关的教育、医疗、社会保障服务等（魏浩 等，2022），也导致压力测试环境与高标准经贸规则适用场景不符。

3. 不同地区对推动制度型开放的认知和能力水平存在差异

受限于发展阶段、产业结构、资源禀赋，国内不同地区对于推动制度型开放的认知和实践存在较大差异，在政策落实、行政审批效率、市场监管等方面水平各异。这种区域间的不平衡使得部分地区的营商环境仍不尽如人意，限制了外资企业的市场准入和扩展（张明和张哲，2023）。一些地方政府在政策执行上存在不同部门权责范围不清、行政越权问题，导致对中央政策执行出现偏差。部分地方尽管商品和要素流动型开放规模和水平不高，却持抢抓机遇的动机，积极向上争取一批制度型开放的举措和政策。这就是在认知上把制度型开放等同于过去的政策性开放。在过去政策性开放模式下，不同地区之间政策存在差异，在一定程度上强化了各地之间的利益差别和行政壁垒。而制度型开放的本意是打破地方政策性保护，更好建设全国统一大市场，促进内循环，同时通过接轨国际规则和对标国际标准，更好畅通外循环（李双双，2023）。

三、当前我国不同区域推动

制度型开放面临的问题

1.“一线放开、二线管住”制度管理水平和效率有待提升

当前，海南自贸港洋浦开发区、海口综合保税区、空港保税区等“一线”尚未充分放开，而“二线”管得过严，导致“一线”放不开或者放开效果不显著（汤婧，2022）。部分企业反映海关对进口商品货物在“一线”“二线”重复查验，增加了进口商品货物流动的困难。刘雨宵和张丽娜（2021）也认为，洋浦保税港区、海口综合保税区等海关特殊监管区域虽取得一定成效，但推广适用力度不足，未能在海南全岛范围内形成监管合力，并且通关手续繁杂严格，通关政策透明度不够，法规规章公布速度慢等问题仍然存在，通关便利化程度提升不明显。海南现行口岸管理条例滞后，不能满足“‘一线’放开，‘二线’管住”的海关监管特殊区域的要求（王翚和李世杰，2023）。

2.“零关税”水平与国际最高货物贸易便利化规则仍存在较大差距

CPTPP实行的原则是协定生效后立即执行“零关税”商品达到80%和最终执行“零关税”商品达到99%，我国货物贸易自由化便利化水平最高的海南自贸港在封关运作前后实行不同的监管模式，封关运作前以正面清单监管模式为主，封关运作后实行负面清单管理。目前，海南自贸港出台的三张“零关税”清单商品种类与CPTPP相比还有较大差距，且海南本土居民进口消费品正面清单也迟迟未出台，这不符合全面零关税的货物贸易规则标准（卢晋，2023）。除了在货物贸易领域取消三项管制措施外，洋浦保税港区仍沿用国家禁限进出境货物清单，禁限进出境货物数量比中国香港、新加坡多。当前，我国在《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）中非零关税数目786个，经过筛选569个产品税目难以实施零关税，包括汽车及其零部件、纸制品。如果这569个产品保留关税，零关税数量可以达到93.1%（王晓红 等，2023）。由此可见，如果坚持零关税的最低接受程度，海南自贸港零关税税目也不可能达到CPTPP的要求。考虑到CPTPP各缔约方立即实施零关税的比重、关税减让过渡期存在较大差异，海南自贸港也需针对自身发展阶段，逐步对标国际最高贸易便利化的规则标准厘定征税目录和进出口商品清单的具体范围。当前，海南自贸港仍存在部分企业自用生产设备、租赁设备难以享受零关税政策的情况。

3. 尚未有适用于国际协定的统一负面清单

目前，RCEP成员国中的澳大利亚、文莱、日本、新加坡等以及CPTPP所有成员国都采用了投资和服务贸易合一的负面清单，而我国负面清单存在多单并行、种类繁多的情况，如跨境服务贸易负面清单与外商投资准入负面清单分别独立，外商投资准入负面清单又分全国版、自贸试验区、自贸港负面清单，且清单均立足于自主开放，与高标准经贸规则的负面清单还没有有效对标衔接。多单并行降低了清单透明度，增加了管理成本，使得清单对外资企业及外国服务供应商的吸引力减弱，在一定程度上增加了对标国际高标准经贸规则的难度（李计广和张娟，2023）。同时，与RCEP负面清单结构相比，我国跨境服务贸易负面清单没有列出特别管理措施涉及的正面义务、政府层级和法律法规依据（李杨和任财君，2023）。海南自贸港跨境服务贸易负面清单开放水平接近RCEP，但与CPTPP成员国还有差距。CPTPP跨境服务贸易负面清单中限制措施最少的新西兰仅有4项，成员国平均在20项左右，而我国全国版和自贸试验区版跨境服务贸易负面清单共71条和68条。

4. 服务贸易总体限制水平依然较高

尽管2023年我国服务贸易限制指数（STRI）在多个领域有所降低，但总体限制仍高于OECD平均水平，特别是在电信、媒体、快递、金融和法律等领域。中国欧盟商会发布的《商业信心调查2024》显示，27%的被调查企业表示，市场准入壁垒和投资限制成为在华开展业务的主要障碍之一。制药企业表示，跨国公司产品申请列入国家医保药品目录方面挑战较高，导致有关产品完全从市场上移除，即使成功进入清单，依然无法进入医院采购名单。医疗器械行业企业反映，进口医疗设备缺乏市场准入成为关键挑战。58%的企业反映，受市场准入限制等影响错过了2023年的发展商机，创下有记录以来的第二高。其中，制药和医疗器械行业错失商机比例分别高达93%、91%。

5. 跨境人员流动和运输便利化水平有待进一步提升

目前，我国在会计、法律、快递、录音动画等领域对自然人流动限制程度较高，与他国达成职业资格互认的协定较为有限。对外籍人士在华就业原则上限于“特殊需要”，对学历等有较高要求，且各省市无自主权，实行严格的配额制。从当前自贸试验区和自贸港认可境外职业资格的清单来看，现阶段单向认可仅适用于专业化程度较高、域外经验丰富等有限行业类别，多数非许可类的职业资格尚未纳入适用范围之中（贺小勇和牧梦遥，2023）。部分区域在外国人永久居留资格的取得主体范围方面有所扩大，然而制度设计中仍存有待完善之处。国家层面尚无针对中资方便旗邮轮转为从事国内航线运输相对应的进出口货物报关模式和税收政策，企业引进的中资邮轮无法办理进口报关手续。同时，邮轮的运营除需要接受交通运输主管部门的管理外，在海关、税务、外汇管理及市场监管等方面同样受到规制。

6. 跨境数据有序流动制度和规则尚待制定

按《数据安全法》规定，中国“重要数据”出境需进行安全评估，但各行业领域数据风险敏感程度不一且重要数据的定义范围、安全评估流程标准等均不明确，导致数据出境安全评估制度难以落地（聂新伟和卢伟，2024）。中国欧盟商会《商业信心调查2024》显示，外资金融服务企业反映，由于“重要数据”的范围尚未明确，无法确定必须通过安全评估的数据类型。当前，我国数字贸易自由便利政策仍处于缺位状态，在数字贸易方面还没有相应的制度与政策安排。同时，美国、欧盟分别以跨境隐私规则（CBPR）和通用数据保护条例（GDPR）为基准形成了一定范围的数据跨境流动“同盟”区域，对我国进行数字技术封锁打压和数字贸易规则“规锁”。2024年2月，美拜登政府发布行政令，限制乃至禁止中国（含香港和澳门）、俄罗斯等受关注国家及符合条件的主体获取大量美国主体敏感个人数据及政府相关数据。本次新规管制范围将扩大至受关注国家主体对美国的投资活动、在美国的商务活动以及在美国设立主体并在美国本土的经营活动，只要这些活动涉及满足特定条件的数据。

四、“十五五”时期

区域制度型开放谋划思路建议

（一）支持海南自贸港率先完善“零关税、简税制”制度

结合海南自贸港封关运作，推动零关税制度从复合清单管理制度向单一清单管理制度转变，研究制定进口征税商品目录，将早期收获阶段的“零关税”清单裁并或转为进口征税商品目录管理范围，取消现行各类特定优惠税收政策并纳入统一免税范围内，逐步压缩形成简短的负面清单关税管理制度，除清单规定的商品、货物外，真正落实“一线”备案式登记的零关税准入。进一步推动“简税制”改革，将增值税、消费税等五种税费简并，改为在货物和服务零售环节征收销售税，在自贸港“一线”撤免进口增值税、消费税，全部商品无须申报和缴纳进口环节税，在“二线”进出区时切换税收模式。研究制定限禁止进出口货物物品清单。将部分产品进口许可审批权限下放给海南，进一步放宽自贸港对原油、成品油、食糖、化肥的进口配额管理以及本地种养殖农产品的出口配额管理。

（二）积极复制推广“一线放开、二线管住”海关监管制度

支持全国有条件的自贸试验区和综合保税区复制推广海南自贸港“一线放开、二线管住”海关监管制度和区内加工增值超过30%（含）的货物免征进口关税政策。完善“一线”对外开放功能，优化“二线”监管口岸布局，增设“二线”连通内地功能，将“二线”口岸的出岛和出区查验放在自贸试验区（港）指定口岸进行试点，并与输入地口岸管理做好衔接。分类实施口岸查验管理，提高“二线”口岸的运转效率。建立涵盖外资、外汇、金融等多部门的联合电子信息平台，推进国际贸易“单一窗口”向便利化、智能化和国际化方向发展，推动“单一窗口”服务功能向全链条拓展，运用人工智能、大数据、区块链技术提高“单一窗口”智能化服务水平。进一步拓宽现行海关认证企业范围，优化企业信用管理制度。

（三）稳步提升服务业对外开放水平

对标对接CPTPP、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等国际高标准经贸规则关于服务贸易的开放制度安排，推动跨境服务贸易负面清单和外资准入负面清单“两单”合一，进一步细化服务部门分类，提高清单透明度。在自贸试验区复制推广国际投资“单一窗口”建设，将外商投资从准入、审批、促进、保护、服务以及监管等全过程覆盖。持续推进电信、医疗等领域扩大开放，逐步取消增值电信业务外资的合资要求和股比限制，在海南自贸港探索适度放宽基础电信业务的外资准入限制，在电信监管框架、透明度纪律、市场准入特别是国有控股比例等领域逐步对接CPTPP规则。在基因诊断与治疗技术开发和应用等领域进行扩大开放试点。在开展外商独资医院试点基础上，探索完善外资医疗机构及其医护人员管理办法。稳步放开外资创办学前教育、普通高中、高等教育限制，推动与CPTPP缔约方的学历学位互认、教育互学互鉴。开放院线服务等内容服务提供商的外资准入。

（四）在人员进出、运输来往自由便利领域加大开放力度

进一步扩大144小时过境免签政策适用口岸和国家，在自贸试验区和自贸港率先扩大免签事由并延长停留期限。支持在浦东新区、虹桥、前海、雄安新区深入推进国际人才领域系统集成性改革和更加自由便利的人员进出政策，探索细化并丰富海外人才签证类别和政策，完善外籍高端和专业人才来华工作、科研、交流的停居留政策，探索建立技术移民制度，研究进一步赋予自贸试验区（港）根据自身发展实际制定移民选择标准的权力。复制推广工作许可负面清单管理制度，负面清单外不再对外国人工作进行限制。支持海南自贸港、浦东新区动态调整境外（国际）职业资格证书清单并实施相关便利政策，将多样化的职业资格纳入清单之中。积极扩大第五航权开放范围，由授予特定地区开放到赋予全国范围开放，即由“开放为例外”到“限制为例外”。在海南以外的地区逐步试点第七航权的运用。进一步对中资外籍船舶制定新的捎带规定。

（五）积极拓展跨境资金流动自由便利空间

探索优化资本项目下负面清单管理模式，进一步放宽企业和个人外汇管理要求。率先在浦东新区、粤港澳大湾区等有条件的自贸试验区探索以负面清单为基础的更高水平金融业开放，扩大外资金融机构营业范围和期货、债券等金融衍生品市场开放，探索资本项目可兑换的实施路径，提升本外币一体化账户服务能力，探索开展跨境资产管理业务试点和放宽个人跨境交易政策。支持QFLP按照余额管理模式自由汇出汇入资金，推动QDLP试点每年可按一定规则增发额度。支持具有自身特色和比较优势的自贸试验区优质境内企业开展境外上市、境外发债、全口径跨境融资，适当提高非金融企业跨境融资限额。建立适用法定数字人民币的金融基础设施系统，发展基于数字资产交易的跨境贸易支付，深化多边央行数字货币桥项目的研究与试验。加强“一带一路”共建国家人民币离岸中心建设，发展人民币离岸市场。

（六）建立和完善促进数据安全有序流动的制度体系

进一步细化和明确数据跨境流动监管中“重要数据”的类型和范畴，加快推动银行保险机构建立数据分类分级标准并细化核心数据和重要数据范围。强化对不同监管部门发布的数据目录的统筹衔接，支持外商投资企业与总部数据流动。依托有条件的自贸试验区和海南自贸港，加快开展数据确权、数据认证、数据定价、数据交易、数据安全等数据跨境流动规则制定，加快试点探索隐私和安全类规则、促进和便利类规则，以及数字产品非歧视待遇等规则，探索对个人信息、重大数据进行分类管理，对健康、职业、个性等敏感数据实行跨境传输评估许可，对非敏感数据率先允许其自由流动及非本地化存储。建立健全针对国际互联网数据专用通道数据流动的监管机制，支持国际通信、国际金融、跨境电商、跨境物流及服务外包等产业发展。

（七）支持有条件的区域在国际经贸新议题领域开展压力测试

着力发挥区域开放平台为国家试制度的“试验田”作用，始终以对标国际高标准经贸规则开展前瞻性探索，通过制度集成创新为全国提供压力测试“样本”。积极支持区域开放平台在政府补贴、劳工、政府采购、知识产权、投资争端解决等国际经贸新议题领域开展压力测试。探索规范国有企业支持性政策，对商业类和公益类国有企业采取不同的补贴政策，以符合CPTPP的非商业援助例外豁免规定。探索完善国内劳工制度和相关法律法规，加强劳工权益法治保障，建立与国际接轨并具有中国特色的现代劳工权益保障制度。扩大政府采购的定义和范围，积极完善政府采购协定的对标进程。在知识产权转让、运用和税收政策等方面开展制度创新化，深化新型知识产权法律保护试点，加快新兴领域和业态知识产权保护制度建设。构建公正高效、接轨国际的投资争端解决机制，提升涉外商事仲裁国际化水平。

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Suggestions on the Planning Approach for Regional Institutional Opening-up

during the “15th Five-Year Plan” Period

Lu Wei

（Institute of Spatial Planning & Regional Economy， Academy of Macroeconomic Research， Beijing 100038）

Abstract： The Third Plenary Session of the 20th Central Committee of the Communist Party of China made systematic arrangements to improve the system and mechanism for high-level opening-up to the outside world， clearly proposing to promote reform through opening-up and build a new system of a higher-level open economy. Institutional opening-up is the core essence of China’s efforts to build a new system of a higher-level open economy. Currently， there is still a gap between China’s level of institutional opening-up and international high-standard economic and trade rules. During the “14th Five-Year Plan” period， various regions conducted numerous explorations regarding trade， investment， cross-border capital flows， freedom and convenience of personnel and transportation， and safe and orderly data flows. However， the level of facilitation in areas such as tariff reduction and exemption， customs supervision， negative list management， personnel movement， capital flows， and data flows still needs further improvement. During the “15th Five-Year Plan” period， it is recommended to support Hainan Free Trade Port in taking the lead in improving the “zero tariff， simplified taxation” system， actively replicate and promote the customs supervision system of “opening up the frontline and controlling the second line”， steadily enhance the level of opening-up of the service industry， intensify opening-up efforts in the areas of freedom and convenience for personnel and transportation， actively expand the scope of freedom and convenience for cross-border capital flows， establish and improve a system to promote safe and orderly data flows， and support qualified regions in conducting stress tests in the field of new international economic and trade issues.

Key words： Institutional Opening-up; Negative List; Regional Opening-up; High-standard Economic and Trade Rules

（收稿日期：2024-09-05 责任编辑：罗建邦）