新业态劳动者养老保险权益保护:机制改造与政策调适

摘 要：

新业态已成为新质生产力发展的一个重要主题，但新业态下劳动者养老保险权益保护机制依然面临着政策吸引力不足和难以适应新质生产力发展的现实挑战。实施就业优先战略，强化养老保险政策对新业态的适应性与对劳动者的吸引力，是健全新业态劳动者养老权益保护机制的路径选择。为此，应将居民基本养老保险作为新业态劳动者养老保险权益保护机制改造的基础，以低准入门槛增强政策的可及性和吸引力，将“职工—居民”二元养老保险框架下的个人账户优化改造为个人工作账户，以养老保险资金的便携性适应新业态劳动者就业的流动性，有效构造“居民基本养老保险+个人工作账户”的养老保险权益保护新机制。在新机制下，通过调适参保费率、缴费基数和转移接续政策形成适配性方案，为新业态劳动者养老保险权益保护确定底线基准，平衡新业态发展壮大的正当性和劳动者权益保护的适当性，从而进一步激活和释放新质生产力。

关键词：新业态劳动者；养老保险；新质生产力；数字时代

中图分类号：F842 文献标识码：A

文章编号：1008－7168（2024）05－0038－11

《中华人民共和国职业分类大典（2022年版）》首次标注了97个数字职业，占职业总数的6%［1］（p.11），这预示着我国已经迈入数字时代。数字时代催生新质生产力，新质生产力造就新业态。新业态创造了诸多新职业，也创造性地破坏了工业时代形成的工作和生活方式。基于工业经济时代建立起来的劳动保障制度和社会保障体系面临一系列新的问题和挑战；在已有制度的不适应性日益凸显、新的制度体系尚未形成时，平台企业的一些用工行为游走在“灰色地带”，导致许多情况下劳动者的权益保障不足［2］（p.11）。习近平总书记指出，新业态就业人员没有被纳入社会保障是我国社会保障体系的不足之处，并明确要求“健全农民工、灵活就业人员、新业态就业人员参加社会保险制度”［3］。当然，建立新业态就业人员社会保险制度是一个涉及数字时代社会保险制度改革和政策创新的综合性课题，在社会保险体系中，由于每个险种的功能定位不同，其在数字时代所面临的问题不可能完全相同，所以我们只有具体而微地分险种深度讨论，才有可能提出针对性的解决方案。

基于此，本文以新业态劳动者养老保险权益保护为切入点，旨在厘清相关学术观点和现实挑战的基础上，充分发挥我国基本养老保险框架体系蕴含的制度弹性，通过对现有养老保险政策工具的重组和调适，推进新业态劳动者养老保险权益保护的机制改造并提出配套方案，助力实现新业态劳动者“应保尽保”的目标。新业态劳动者通常有新业态就业人员、新就业形态劳动者、新业态从业者等称谓，主要指依托互联网平台从事外卖配送、网约车驾驶、同城货运、互联网营销、网络主播等新兴职业的劳动者［4］。现实中，新业态用工形式复杂多样，既有建立劳动关系的标准雇佣形式，也有非全日制用工、劳务派遣、业务外包等形式。为了行文流畅和简洁，文中将不区分用工形式而把所有依托互联网平台就业并且“分成取酬”的新业态劳动者统称为“新业者”①。同时，文中将反复使用的“企业职工基本养老保险”和“城乡居民基本养老保险”两个概念分别简称为“职保”和“居保”，而文中所称养老保险通常指基本养老保险，所称企业通常包括平台企业和经营性人力资源服务机构等第三方合作企业。

一、新业者养老保险权益保护学术争鸣与学理思辨

数字时代到来后，“在新业态发展势不可挡、新就业形式成为必然，且在‘十四五’期间不断壮大的背景下，新业态从业者社会保险权益问题日渐凸显”［5］。围绕新业者社会保险权益保护问题，学术界展开了广泛讨论，总体上呈现出“众说纷纭，见仁见智”的争鸣局面，代表性学说大致可以归纳为“脱钩说”“包容说”“拆包说”“分类说”四种。这些学说虽然多是对于新业者社会保险权益保护的整体性思考，但都阐明了有关新业者养老保险权益保护的主张和观点。当然，亦有学者专门探讨新业者养老保险权益保护问题并提出了针对性的改进和完善建议，但其立论基础实际上也可以被纳入“四种学说”的分析框架。

（一）“四种学说”之争鸣

“四种学说”对新业者社会保险权益保护的学术立场各有侧重。“脱钩说”亦可谓之为“去劳动关系说”，其基本立场是社会保险与劳动关系脱钩，“放弃以劳动关系为起点的社会保险权益路径依赖”［6］，认为“并非社会保险关系必须建立在劳动关系之上，两者之间可以适度分离”［7］。“包容说”亦可称之为“共享说”，其基本立场是“包容性发展理念与社会保险制度价值取向具有内在耦合性”［5］。该学说认为“创新社会保险理念、改革社会保险运行模式以适应流动性、增强包容性”是新业者社会保险权益保护的新课题，强化社会保险的包容性和共享性是基于劳动关系新变化的适应性选择［8］。“拆包说”亦可名之为“需求差异说”，其基本立场是新业者对于社会保险险种的需求存在差异性［9］，所以在进行制度设计时应当区分不同险种而不应当“打包参保”。该学说认为“网约工对平台企业的经济从属性以及基本权利的辐射效力”可以作为其“拆包”参保各险种的理论依据［10］。“分类说”的基本立场是不宜出台一刀切的新业者社会保险制度，那样不仅会破坏现有已经成体系的社会保险制度，而且无法适用于各种类型的新业者［11］。该学说认为应当根据制度差异按照分类施策的原则引导新业者“分层分类参保”［12］。

基于各自的学术立场，“四种学说”对于新业者养老保险权益保护也提出了不同主张。“脱钩说”主张“扩大刚性参保要求的适用对象”，将“职工社会保险”扩展为“劳动者社会保险”［13］，探索雇员与雇主分离的参保办法，即允许参保未必基于劳动关系，同时又要求雇主和雇员分别承担相应的缴费责任［14］；“包容说”主张以职工社会保险为调适重点，引导更多新业者参加职保，探索相适应的缴费基准、缴费分担、缴费方式等调整方案［5］；“拆包说”主张我国职保和居保已为新业者提供基本保障，“基本养老保险不应当作为强制网约工参保的险种”，因为没有必要强制要求本以灵活便捷著称的平台经济就业方式与职保发生联系［10］；“分类说”主张积极引导有条件的新业者参加职工基本养老保险，倡导收入不稳定、缴费压力大的新业者选择居保，这是实现“应保尽保”目标理性且务实的选择［12］。

（二）“三种路径”之思辨

“四种学说”的学术立场和主张虽然各异，但也形成了一定的学术共识，如平台企业在新业者养老保险参保缴费中应当分担适当的责任、根据新业者就业的具体形式分类（或分层）参保以及在必要的情况考虑“去劳动关系化”“去户籍化”等。不过，有限的学术共识无法弥合彼此之间在新业者养老保险权益保护路径选择方面的基本分歧，我们可以将这些分歧梳理和概括为三条进路：一是以职工身份参保的路径；二是以灵活就业人员身份参保的路径；三是以居民身份参保的路径。

“脱钩说”所主张的“扩大刚性参保要求的适用对象”实为第一条路径。循此路径，就是不管新业者是否具有劳动关系，都必须强制性与传统雇佣劳动者一样统一被纳入职保的覆盖范围，由企业和新业者依现行标准分担养老保险费。“包容说”比较倾向于第二条路径，但具体办法又“一分为二”：一种是采取“引导”的办法，前面已有引述；另一种是采取“强制”的办法，要求包含新业者在内的个体灵活就业人员以个人身份参加职保，通过降低缴费率和缴费基数及提供政府补贴的措施，健全灵活且有弹性的筹资机制，打破现有户籍限制和“单位制”参保方式［15］。第三条路径的立论基础虽然也是“脱钩说”，但侧重于强调脱钩后“社会保险法主要围绕着被保险人的实际情况来进行制度设计”［16］。而我国居保正是以被保险人为中心的制度设计，因而“对不符合确立劳动关系情形的新就业形态外来务工者提供居民类的社会保障，应当成为居民类社会保障制度改革的重点”［16］。依据第三条路径，我国居保可以作为新业者养老保险制度改造的基础［16］。

显然，第一条路径对于新业者养老保险权益保护水平最高，实际上也是一条比较理想化的进路，其需要面对的现实困难是“绝大多数共享经济平台企业将无力负担现行标准下规模庞大的社会保险费”［17］。“拆包说”对此亦提出了批评意见，认为新业者对于养老需求尚不迫切而且并非都希望参加缴费水平更高的职保，因为参保的缴费率对新业者和企业而言均负担过重［9］。在三条路径中，“分类说”主张根据新业者的具体就业形式分别选择不同的参保路径；“拆包说”仅支持新业者在第二和第三条路径中自愿（或自由）选择参保；“包容说”则对“拆包说”提出的“自愿选择论”提出了批评意见，认为虽然可以自愿选择，但多数新业者只能选择负担较轻的居保，“劳动者付出了劳动却无法享有更高水平的劳动保障，这本身就有违社会保险制度的公平取向”［5］。

综上，第一条路径虽然理想，但存在难以逾越的现实困难；第三条路径看似简单便捷，但把作为就业群体的新业者纳入面向非就业群体的居保，违背了制度设计的初始逻辑，也有违社会保险制度的公平性原则；第二条路径是兼具可能性和可行性的一条进路，但不论是“强制参保”还是“引导参保”，都需要强化其现实适应性和政策吸引力以突破发展瓶颈。究其实质，三种路径在“职保—居保”二元政策框架下可以被进一步简化为两种机制：一是以职保为依托的权益保护机制；二是以居保为依托的权益保护机制。不论是以职工身份参保的第一条路径，还是以灵活就业个人身份参保的第二条路径，均以职保为依托，故属于前者；第三条路径则属于后者。不论是“分类参保论”，还是“自愿选择参保论”，都无非是在两种机制之间作出非此即彼的选择。但在职保和居保两种制度之间，能否通过机制改造为新业者养老保险权益保护探索一条“中间通道”呢？实际上，第三条路径已经触及这一议题，并提出居保可以作为新业者养老保险制度改造的基础，但对于具体如何进行机制改造却避而未谈。

二、新业者养老保险权益保护现状审视与现实挑战

从我国社会保险的规定来看，除了基于经验层面区分的非全日制用工和个体工商户之外，各种形式的灵活用工一概被归入其他灵活就业人员一类［18］。因此，我国新业者养老保险权益保护的现状须在非全日制用工、个体工商户及其他灵活就业人员养老保险权益保护政策框架内予以审视。

（一）新业者养老保险权益保护的现状审视

《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）明确“个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险”，第一次在全国范围内统一了参保方案［19］。《中华人民共和国社会保险法》规定“无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费”，这从基本法层面为灵活就业人员养老保险权益保护确立了法律基础。《降低社会保险费率综合方案》（国办发〔2019〕13 号）完善了个体工商户和灵活就业人员缴费基数政策［20］。

通过政策溯源可知，我国灵活就业人员养老保险权益保护一直是在职保政策框架下被设计和建构的。所以，《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号）明确规定，不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民可以在户籍地参加居保。严格说来，灵活就业人员一直属于职保的覆盖范围，而不属于居保的覆盖范围。《国务院关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》（国发〔2017〕28号）第一次提出“完善适应新就业形态特点的社保制度”，标志着新业者社会保险权益保护被正式提上政策议程，其中虽然采用“两分法”的思路为新业者探索社会保险权益保护政策，但设定的政策框架并未超越职保的覆盖范围，即区分“与新业态企业签订劳动合同的从业者”与“其他从业者”两类劳动者，前者由“企业依法为其参加职工社会保险”，后者“可按灵活就业人员身份参加养老保险”［21］。

2018年9月，人社部在《对政协十三届全国委员会第一次会议第1376号（社会管理类106号）提案的答复》（人社提字〔2018〕38号，以下简称《提案答复》）中表示要“完善新业态劳动者的社会保险制度”，并指明新业者基本养老保险“是有制度保障的”：如果其与企业建立了劳动关系应按规定参加职保，如果属于灵活就业人员则可根据自身情况按照所在省份规定参加职保或者在户籍地参加居保，且参保后可在职工和居民两个养老保险制度之间按规定转接关系［22］。这是我国社会保险行政主管部门首次阐明新业者养老保险权益保护政策，其中有关灵活就业新业者的养老保险权益保护政策显然已经突破此前延续的职保政策框架。首次引入的“职保—居保”二元化政策框架也是我国灵活就业人员养老保险权益保护政策发展的重要转折。

2021年6月发布的《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》确定了“十四五”期间完善新业者养老保险权益保护政策的两个着力点：一是放开在就业地参保的户籍限制，积极促进有意愿、有缴费能力的灵活就业人员以及新业者等参加职保；二是支持灵活就业的新业者以个人身份在公共服务平台办理职保参保登记、个人权益记录查询、社会保险关系转移接续等业务［23］。随后，人社部、全国总工会等8部门联合发布《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（人社部发〔2021〕56号，以下简称《指导意见》），再次明确了完善新业者养老保险权益保护政策的两个着力点，同时将新业者分为“符合确立劳动关系情形者”“个人依托平台自主开展经营及从事自由职业者”和“不完全符合确立劳动关系情形者”三种类型，提出了分类施保的创新思路，即督促第一类新业者所在企业依法参加职保，放开第二类新业者在就业地参保的户籍限制并允许其在职保和居保之间选择参保以做到“应保尽保”，引导和支持第三类新业者根据自身情况参加相应的社会保险，由此确立了新时代新业者养老保险权益保护政策体系。

（二）新业者养老保险权益保护的现实挑战

在2018年9月发布的《提案答复》中，人社部一方面阐明新业者基本养老保险是有制度保障的，另一方面也没有回避新业者养老保险存在参保缴费率较低的情况，同时明确表示将“进一步完善适应新业态劳动者灵活就业特点的政策，增强政策吸引力”［22］。当前，新业态已成为新质生产力发展的一个重要主题。但毋庸讳言，我国新业者养老保险权益保护客观上依然面临着政策吸引力不足和难以适应新质生产力发展的现实挑战。

首先，新业者养老保险权益保护被纳入灵活就业人员政策框架内难以适应数字时代新业态不断发展壮大的态势。随着数字时代的到来，“以数字智能、万物互联等为特征的综合性变革，其影响几乎涉及所有行业与生活领域，创造性破坏了传统的工作方式和生活方式，对社会保障制度提出了深刻的改造要求”［24］。算法控制的新业态与传统的灵活就业形态迥然有别，新业者可谓灵活就业群体中的“新生代”。但如果检视各省落实《指导意见》的政策文件就会发现（参见表1），除广东等个别省份提出“构建适应新型用工关系的社会保险制度，将新业者纳入参保范围”的目标外，新业者养老保险权益保护实质上还停留在传统灵活就业人员的政策框架下，通过完善和优化灵活就业人员养老保险政策实现新业者权益保护仍然是多数省份确定的发展目标。然而，“新业态的发展不是昙花一现，而是必然趋势，新就业形式也不是局限于平台用工，而是可能涌现更加多元的就业形态，这意味着针对现阶段新业态从业者的、打补丁式的社会保险制度改革方案面临着难以定型、不可持续的风险”［5］。

其次，新业者在“职保—居保”二元化政策框架下自愿选择参保，难以提高参保质量且可能增加国家负担。按照《新就业形态劳动者劳动合同和书面协议订立指引（试行）》（人社厅发〔2023〕6号）的要求，平台在与不完全符合确立劳动关系情形的新业者订立书面协议时需要明确支持并愿意协助其作为灵活就业人员参加职保或按规定参加居保。但在“职保—居保”二元化政策框架下，职保缴费门槛太高、负担太重，对灵活就业人员吸引力不足［25］。以2023年7月至2024年6月北京劳动者为例，在给定月缴费基数上下限（33891元和6326元）的前提下，灵活就业人员参加职保的缴费分别是同等收入城镇职工的2.2倍和2.8倍之多［26］。新业者由于收入不稳定，加上非强制性参保，参加职保的积极性不高［6］。由此带来的后果是，本应参加职保的新业者大量涌向居保，实际是将本应由市场承担的部分养老保险压力全部转移到国家身上。“随着新业态从业者规模持续发展壮大，势必会给国家财政带来沉重负担，对社会保险制度可持续发展目标提出挑战。”［5］

最后，分类施保可以增强新业者养老保险权益保护政策的弹性，但难以有效兼容统一、公平和劳动力市场竞争中性原则。《指导意见》推出的分类施保政策与学界倡导的“分类说”十分契合，可以提升新业者养老保险权益保护政策的弹性。但是，分类施保政策可能与制度统一、公平和劳动力市场竞争中性原则难以有效兼容，因为公平性和劳动力市场中性是养老保险政策的基本原则，而分类导致的群体间的政策差异会对劳动力市场产生扭曲，且不利于政策统一和社会公平，因此制定新业者养老保险政策时“要避免过于强调特殊性而忽略普遍性和公平性，避免企业用工出现从劳动关系向非劳动关系的逆向选择，行用工之实而逃雇主之责”［27］。现实证明学界的担忧并非“杞人忧天”。例如，重庆市高级人民法院于2023年4月发布第九批劳动争议十大典型案例时曾指出，2022年本市劳动争议案件呈现的新特点之一是用人单位通过种种方式转移经营风险的现象比较突出，如新业态企业要求外卖骑手先注册为个体工商户，再与个体工商户签订承包协议以规避劳动法律责任［28］。

三、新业者养老保险权益保护机制改造与路径选择

伴随着新业态的兴起，国际组织和国外文献曾提出以个人缴费和个人账户为主、以税收筹资和全民保障为主、平台劳动者自愿参保、参照正规就业模式等多种解决新业者社会保险权益保护问题的方案［29］。“以个人缴费和个人账户为主”作为其中一条重要的改革思路，其缺陷在于没有考虑雇主应当承担的社会保险责任。德国“个人工作账户制”弥补了这种缺陷，将劳动者的“社会权益与雇主脱钩，而与个人的缴费记录挂钩，将一个人不同工作期间积累的社会保障权益计入个人账户，将雇主或政府的缴费计入对应的补充账户”，其优点是“便于劳动者的工作转换”，“打破区域壁垒，提升社会保险的可携带性”［30］。众所周知，我国在“职保—居保”二元化政策框架下设置的个人账户虽然存在一定的局限性，但具有适应流动性、激励个人参保缴费的制度优势，这与德国的“个人工作账户制”颇有异曲同工之妙。两者的共性是便于劳动者的工作转换和拓宽灵活就业人员的参保范围，这恰恰有助于克服我国新业者养老保险权益保护面临的劳动关系模糊、户籍制度壁垒等难题，也有利于应对新业者养老保险权益保护政策适应性不足和吸引力不够的挑战。为更好保护新业者的养老保险权益，我国可以借鉴德国“个人工作账户制”的有益经验，通过对“职保—居保”二元化政策框架下个人账户、居保公共养老金等政策工具进行重新组合和优化改造，探索出新业者养老保险权益保护的新机制和新路径。

（一）以居保作为新业者养老保险权益保护机制改造的基础

在我国“职保—居保”二元化政策框架下，职保以劳动关系为依托，采取以用人单位为中心的制度安排，保险费的缴纳和代缴均为用人单位的法定义务；居保以户籍关系为依托，采用以被保险人为中心的制度安排，具有属地化的特点。社会保险的制度设计本应当从方便被保险人的角度来考虑，“新业态的发展更会催生后一类保险制度的发展”；同时，居保属于自愿参保的范畴，具有起点低、缴费少、待遇低的特征，“由国家承担一定的责任，并不需要用人单位来作为中介，这种机制适应互联网平台从业人员的实际情况”，完全可以作为制度改造的基础［16］。但是，如果以居保作为新业者养老保险权益保护机制改造的基础，就必须改变就业者自愿参保的初始制度属性，而赋予其一定的强制性，亦即新业者养老保险权益保护机制可以允许新业者自愿选择是否加入，但如果选择加入需要满足一个基本的前置条件，就是必须证明本人已经按照户籍地政策参加了当地居保，并且通过“国家社会保险公共服务平台”至少可以查询到其有一年或一年以上的参保缴费记录。同时，为了增强政策的吸引力，不应该限定新业者选择参加居保的缴费档次，即便选择了最低档次也可符合基本的前置条件，这种低准入门槛的设置对于收入不稳定的新业者更具可及性。

（二）以“居保个人账户+职保个人账户”塑造新业者个人工作账户

当然，以居保作为改造基础，不是单纯地放开户籍限制，也不是简单地将新业者纳入就业地居保的覆盖范围，因为虽然新业者的劳动关系属性相对模糊，但其毕竟属于新兴的就业群体，如果仅仅将新业者纳入面向非就业群体的居保去保护其养老保险权益，这不但违背居保的制度逻辑，也无法充分保护其作为就业群体应该享有的养老保险权益。因此，在确定了改造基础之后，如何选择一条既可能又可行的“个人工作账户”改造路径，成为构造新业者养老保险权益保护机制的关键所在。目前，我国基本养老保险体系虽然形成了“职保—居保”二元化政策框架，但职保和居保均采取“统账结合”的制度模式，并且在“统账结合”的制度模式下都统一设置个人账户：职保个人账户的一项重要功能是“记录个人缴费”；居保个人账户除了同样具有“记录个人缴费”的功能外，还用以记录地方人民政府对参保人的缴费补贴、集体补助及其他社会经济组织、公益慈善组织、个人对参保人的缴费资助［31］。既然职保和居保两种制度下的个人账户都具有记录个人缴费的共同功能，那么在“职保—居保”二元化政策框架下破除居保个人账户与职保个人账户的壁垒，将两种功能相通的政策工具重组和塑造为更适应新就业形态的个人工作账户，理论上应该没有任何制度性障碍，也不会存在任何功能性阻碍，这是推进新业者养老保险权益保护机制改造的关键一步。

（三）构造“居保+个人工作账户”的新业者养老保险权益保护新机制

以居保为改造基础，在“职保—居保”二元化政策框架下将个人账户重组和塑造为新业者个人工作账户，就可以形成“居保+个人工作账户”的新业者养老保险权益保护新机制（以下简称新机制）。新机制可以在职保和居保之间为新业者养老保险权益保护开辟第三条通道，实际上也是一种“三方分担”养老保险责任的筹资机制。企业应为新业者分担必要的养老保险责1iNQEXet8jj89SatzOjSMw==任已成为社会共识，但一直缺乏操作方法，新机制可以提供一种解决方案。按照新机制的设计，如果新业者参加居保，那么将来达到法定退休年龄后可以享受公共财政支持的居保基础养老金，这本质上体现了政府为新业者分担养老保险费用的责任。在新机制下，个人工作账户应该设定为一个与新业者社会保障号码绑定且终生不变的银行账户，除保留居保个人账户的原有功能外，需要开放企业为新业者缴费的进入通道。此外，应在政策层面明确规定，只要新业者自愿选择通过第三条通道参保缴费，其就业的企业就必须按照同等比例向其个人工作账户缴费。不难发现，新机制的优势至少有三：一是充分调动新业者参加居保的积极性，助力实现“应保尽保”的目标；二是从根本上“去劳动关系化”和“去户籍化”，彻底解除新业者养老保险权益保护的制约瓶颈；三是同步实现个人和企业缴费的便携性，让新业者在实时看到“真金白银”进入个人工作账户的同时，还不必因为将来流动就业而产生后顾之忧。新机制的优势不仅能够强化对新业者的吸引力，而且可以激发新业者监督企业缴纳保费的内驱力。

四、新业者养老保险权益保护配套方案与政策调适

新业态是我国新质生产力的重要组成部分。在实施就业优先战略下支持和规范发展新就业形态并加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障是党的二十大报告作出的重要部署。因此，新业者养老保险权益保护必须坚持激励新质生产力发展以创造更多就业的政策导向，平衡新业者权益保护的适当性与新业态发展壮大的正当性，既不能让企业因背负过重的养老保险负担而失去必要的生机和活力，也要依法为新业者养老保险权益保护设定一个适当的底线基准，避免企业向社会转嫁养老保险负担。没有底线保护的“裸奔”既不利于新业态行稳致远，也不利于进一步激活和释放新质生产力。为此，应通过调整缴费参数和调适参保政策，合理确定新机制下养老保险的参保费率和缴费基数，捋清新机制在“职保—居保”二元化政策框架下的转续衔接办法，最终形成一个适配方案，以期达成新业者与企业双赢的局面。

（一）新机制下养老保险参保费率政策的调适

根据《降低社会保险费率综合方案》（国办发〔2019〕13号）的要求，自2019年5月1日起职保用人单位缴费费率已从20％下降到16％，但自雇佣人员缴费率仍然是20％，其未能享受到改革的红利［11］。因此，首先应调整灵活就业人员参加职保的费率政策，建议其参保费率亦由20%调降为16%，同时其中8%记入个人账户的政策维持不变，以增强政策的吸引力并减轻灵活就业人员参保缴费的压力。然后，以此费率为参照设定新机制下个人工作账户的缴费费率。具体而言，就是将新业者个人工作账户的筹资标准统一设定为16%，新业者及企业各自承担50%的缴费责任（即8%）。其实，这种“大个人账户”的设计并非一种突破性创新，而只是基于我国养老保险制度改革历史经验的一种适应性改造。《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6号）为落实“统账结合”模式，曾推出过一个“大个人账户”的实施方案，要求“基本养老保险个人账户按职工工资收入16%左右的费率记入”，资金来源包括本人缴纳的全部养老保险费、从企业缴纳的养老保险费中按个人缴费工资基数的一定比例划转记入的部分、从企业缴纳的养老保险费中按当地职工月平均工资的一定比例划转记入的部分［32］（pp.34-35）。不可否认，“大个人账户”的筹资方案已经成为历史，当时对于稳定就业的职工而言也确实存在自身的局限性。但世易时移，当今同样无法否认的是，其便于养老保险资金携带转移的方案设计恰恰更能适应数字时代灵活用工的新业态及流动就业的新业者。

（二）新机制下养老保险缴费基数政策的调适

众所皆知，我国职保的现行缴费基数是根据劳动者工资或劳动报酬来确定的，但这种缴费基数政策显然无法直接应用于新业态。所以，如何合理确定新业者及企业的缴费基数一直是新业者养老保险权益保护面临的难题。其实，新业态行业的算法系统虽然复杂多变，但以平台企业为代表的新业态行业核心的盈利模式为“抽成制”，而新业者劳动报酬则依据“分成制”，即“根据平台确定的规则和标准从消费者支付的费用中分成”［6］。那么，适应新业态行业的盈利模式，论证企业为何应分担养老保险责任，当然也应借鉴其算法逻辑，如果用一句话概括其逻辑起点即为“分成者理应分担养老保险缴费之责，抽成者亦理应抽取养老保险缴费之责”，简言之就是确立“分责—抽责”的缴费原则。从法理逻辑上来说，在当今高度不确定的风险社会里，“法律不能让处于弱势的劳动者无依无靠，自行承担风险；让接受了劳动成果的单位来承担责任，就是公平的，因为它获得了劳动成果就是获得了利益”②。

按照“分责—抽责”的缴费原则，应根据企业当月的抽成比例和金额来确定企业及新业者当月的缴费基数。以外卖送餐行业为例，假定某平台企业设定的抽成比例为20%，并且其采用月结的方式结算劳动报酬，而张三为该平台企业注册的一名外卖骑手；再假定张三当月累计接单金额为5000元，则该企业当月从中抽成所得金额累计为1000元（5000×20%），1000元即为企业及张三当月的缴费基数。按照个人工作账户设定的筹资标准（16%），张三当月个人工作账户应入账金额为160元（1000×16%），张三及企业各负担50%（80元）。当然，现实中可能存在按每单、每天、每7天、每15天等多种结算方式，但只要缴费比例既定，通过算法植入方式实现双方养老保险缴费的即时结算，应该不存在技术性障碍。以此类推，凡是依托平台经营并采用“抽成取利”和“分成取酬”的新业态行业均适用这种缴费原则。按照这种原则，在缴费比例确定的前提下，企业抽成金额越高则分担的养老保险费金额就越多，这在一定程度上可以抑制其通过降低劳动报酬向新业者转嫁缴费负担的动力。

（三）新机制下养老保险转移衔接办法的调适

对于新业者而言，新机制实际上只是一种就业期间的过渡形态，待其将来达到法定退休年龄之后在自愿基础上可以有两种选择。第一种选择是继续留在居保内，仅需要将其就业期间个人工作账户内所累计的本人及企业的全部缴费本息与其户籍地居保个人账户中已经累计的个人缴费、政府补贴、集体补助及其他缴费资助等所有本息进行资金归并，然后按照户籍地居保政策享受相应待遇。参照我国现行的居保政策，其相应待遇主要包括两部分：一是中央政府确定最低标准，地方政府可以适当提高标准的居民公共（基础）养老金；二是完成资金归并后的个人工作账户养老金，月计发标准为“全部储存额除以139（与现行职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）”［31］，这样新业者可以享受高于居保标准的个人工作账户养老金待遇。第二种选择是转入职保。这样就需要参照灵活就业人员的缴费标准，将其就业期间个人工作账户内所有的企业缴费部分划拨入待遇领取地的职保统筹基金。如果依然尚未达到法定的最低缴费年限则须依法补足，同时需要参照《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（人社部发〔2014〕17号）的规定完成资金归并和制度衔接，然后可以按照职保政策享受相应的待遇。着眼于未来，到新中国成立百年之际，如果全国基本养老保险制度可以适时转变为以税收为基础的（统一的）国民年金制度［33］（p.139），则“居保+个人工作账户”的新机制也可以与之顺畅衔接，新业者可以享受“以统一的国民年金为基础、以个人工作账户养老金为补充”的基本养老保险待遇。

五、结语

伴随数字时代的到来，新业态将不断发展壮大，越来越多的新业者正在成为灵活就业群体中的“新生代”。尽管新业者在人格依附、组织管理、工作方式、取酬方式等方面与传统灵活就业人员存在明显差异，但实际上在养老保险权益保护方面都属于就业群体当中的脆弱人群。“如果不能切实解决好亿万灵活就业者的社会保险问题，中国的社会保障制度就很难提高发展质量。”［34］不言自明，最理想的解决方案就是直接扩展职保的覆盖范围，将新业者统一纳入标准劳动关系下的职保体系。但来自经济学家的研究结论显示，最理想的方案可能会带来新业者劳动报酬下降、就业机会减少等一系列连锁性的不理想后果。国外的经验也印证了这一结论。例如，西班牙于2021年通过“骑手法”，要求外卖平台按照雇员标准为骑手缴纳社保，结果引发骑手工资下降、平台撤资等连锁性反应［9］。

为进一步全面深化改革，党的二十届三中全会明确要求完善就业优先政策，支持和规范发展新就业形态，健全新就业形态人员社保制度［35］

。在此背景下，构造新业者养老保险权益保护机制需要统筹平衡新业态发展壮大的正当性与新业者权益保护的适当性，优先考虑其能否适应新业态的行业特征和发展模式，特别是能否对新业者产生足够的吸引力。如果现行的职保方案对新业态不具备必要的现实适应性、对新业者亦缺乏足够的政策吸引力，那么我们就有必要在职保方案之外寻找一个方案，这个方案最起码应高于“居保方案”所提供的待遇标准，因为只有这样才能名副其实地成为一个面向就业群体的基本养老保险权益保护标准。“居保+个人工作账户”这一新机制正是基于上述原则和思路而提出的一个次优方案，也是试图在面向非就业的居保方案和面向正规就业的职保方案之间探求第三条通道的折中方案。

在新机制下，不论采取何种用工形式或合作方式，只要依托平台经营且采用“抽成取利”和“分成取酬”的新业态行业及新业者均可以统一进入第三条通道，这样既可以彻底破除户籍关系的藩篱，又可以完全摆脱劳动关系的捆绑，不必区分新业者是“不完全劳动关系者”还是“自由职业者”（符合劳动关系认定标准者另当别论）。同时，新机制也有助于在新业者和企业之间实现双赢。对新业者而言，新机制遵循“钱随人走”的原则，能够将“基本社会保险的社会统筹部分金额与缴纳地解绑，均纳入参保人社保权益转移接续保障范围”［25］，可以产生足够的政策吸引力。对企业而言，为具有劳动关系的新业者按照职保政策参保缴费是基本标准，而按照新机制为所有新业者参保缴费则是底线基准。如果强制性为新业者个人工作账户缴费成为底线基准，企业就无须通过算法设计去规避劳动关系，自然也不必担心因参保缴费而被确认劳动关系，当然也不必计较新业者是否具有本地户籍。这样，所有企业都在公开透明的市场环境下和公平统一的底线基准上有序竞争，新业态行业因此而能够有效避免出现“劣币驱逐良币”的局面，新质生产力也必将因此而得到进一步激活和释放。

注释：

①广东省人力资源和社会保障厅、省总工会等8部门于2022年发布的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的实施意见》亦使用了“新业者”这一概念，但其中仅是指“依托平台完成工作和接受新业态企业劳动管理的不完全符合确立劳动关系情形的灵活就业人员”。

②参见上海市第二中级人民法院（2019）沪02民终3226号民事判决书。

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［责任编辑：张英秀］

Pension Insurance Rights Protection for New Types Workers： Mechanism Reform and Policy Adjustment

Yue Zongfu

（Shandong Technology and Business Univeristy， Yantai Shandong 264005）

Abstract：

The new business forms has become an important direction for the development of new quality productivity， but the mechanism for protecting the rights of workers’ pension insurance under the new business forms still faces the practical challenges of insufficient policy attractiveness and difficulty in adapting to the development of new quality productivity.Therefore， it is suggested to take the basic pension insurance for residents as the basis for the reform of the pension insurance rights protection mechanism for new types workers， enhance the accessibility and attractiveness of policies with low entry barriers， meanwhile optimize the personal account under the employee-resident binary pension insurance framework into a personal work account， to adapt the mobility of employment for new types workers by leveragingthe the portability of pension insurance funds ， thus construct a new mechanism for the protection of pension insurance rights for new types workers， which is “resident basic pension insurance+personal work account”. Under the new mechanism， an adaptive plan is formed by adjusting the participation rate， payment base and transfer & continuation policies to establish a baseline for the pension insurance rights protection of new types workers， in order to balance the legitimacy of the development & growth of new business forms and the appropriateness of protecting the rights of workers， further activate and release new productive forces.

Key words：

new types workers， pension insurance， new quality productivity， digital age

收稿日期：2024-06-26

基金项目：

教育部人文社会科学研究一般项目“退役军人社会保险关系转续与制度衔接机制研究”（18YJAZH122）；山东省工人运动研究会课题“基于扎根理论的新业态劳动者权益维护案例研究”（SDGY2023-12）。

作者简介：

岳宗福（1967—），男，山东工商学院公共管理学院教授。