文物民事公益诉讼的理论构成与制度构造

摘 要：

目前我国司法实践中已经出现通过环境公益诉讼保护文物的情况，由于文物所承载的社会公共利益具有特殊性，其在类型、性质与内容上均不同于环境社会公共利益，在环境公益诉讼中受到侵害的文物仍然难以获得全面救济。建议修改《文物保护法》，明确规定对破坏文物致使社会公共利益受到损害的行为可以提起公益诉讼，并且将行政机关、社会组织规定为第一顺位的原告，将检察机关规定为第二顺位的起诉人。

关键词：

文物；公益诉讼；环境；原告

中图分类号：D925.1

文献标识码：A文章编号：1673-1573（2024）03-0050-08

一、问题的提出

文物是一个民族或国家传统文化和历史文明的载体，

党和国家历来重视对文物的保护，2016年习近平总书记对文物工作作出批示：“文物承载灿烂文明，传承历史文化，维系民族精神，是老祖宗留给我们的宝贵遗产，是加强社会主义精神文明建设的深厚滋养。保护文物功在当代、利在千秋。”［1］ 2022年党的二十大报告提出“要增强文化自信”“传承中华优秀传统文化”。［2］现行《宪法》第22条第2款规定：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。” 因此，构建完善的体制、机制和法律法规来实现文物保护的制度化、规范化和程序化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

文物分为可移动文物和不可移动文物两类，应当受到全面保护，运用我国的公益诉讼制度保护文物社会公共利益是通过法律制度保护文物的重要途径。

2020年，国家文物局公布《中华人民共和国文物保护法（修订草案）》（征求意见稿）（以下简称《文物保护法（修订草案）》），在第87条增加文物公益诉讼条款，规定“国家鼓励通过公益诉讼制止破坏文物的行为。对于破坏文物致使社会公共利益受到损害的行为，县级以上人民政府文物主管部门、依法设立的以文物保护为宗旨的社会组织，可以依法向人民法院提起诉讼”。［3］

近年来在实践中已经出现通过公益诉讼保护文物的情况。例如在丽水市人民检察院诉黄某龙生态环境民事公益诉讼案①和九江市人民检察院诉陈某旺文物保护民事公益诉讼案②中，检察机关分别针对破坏不可移动文物“咏归桥”和破坏可移动文物“青铜编甬钟”的行为提起了公益诉讼。由于我国法律没有明确规定文物保护公益诉讼，这些实践只能“借道”环境公益诉讼开展。③

我国现有的环境公益诉讼制度以《民事诉讼法》第58条和《环境保护法》为核心，并由多个司法解释共同构成，在类型上可以分为环境污染民事公益诉讼案件、生态破坏民事公益诉讼案件和生态环境损害赔偿诉讼案件三种。事实上，这三种环境民事公益诉讼并非同时出现。按照2014年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1条规定，只能“对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为”提起环境公益诉讼。2019年《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》增加了生态环境损害赔偿这种公益诉讼类型。这就使得我国的民事公益诉讼类型，在实践中呈现增长的趋势。

既然实践可以增加环境公益诉讼的类型，而文物公益诉讼活动又可以“借道”环境公益诉讼程序展开，这就给文物公益诉讼制度带来了理论和立法两方面的问题：（1）从理论上讲，如何认识环境公益诉讼和文物公益诉讼的关系？公益诉讼制度保护的是社会公共利益，环境公益诉讼和文物公益诉讼所保护的社会公共利益是否相同，将直接决定文物公益诉讼与环境公益诉讼的关系。（2）从法律上讲，目前《民事诉讼法》和《环境保护法》所形成的环境公益诉讼制度框架能否全面保护文物社会公共利益，将决定目前的立法是否需要修改，甚至是否需要创设新的公益诉讼规则。本文将针对民事公益诉讼，分析可移动文物和不可移动文物所承载社会公共利益的特殊性，论证构建独立文物公益诉讼的必要性，从而对这两方面的问题作出妥当回答。

二、文物公益诉讼保护的社会公共利益

（一）文物具有社会公共利益属性

我国民事公益诉讼所保护的社会公共利益，在利益归属主体方面已经形成了共识。通常认为，只有不特定多数主体享有的社会公共利益，才需要通过民事公益诉讼予以保护。［4］这种对民事公益诉讼受益主体范围的划分，使民事公益诉讼与国益诉讼、代表人诉讼在适用范围上有明确的区别。国益诉讼④是指作为主体的国家利益受损时，可以授权特定机关提起民事诉讼，也即民事公诉。［5］代表人诉讼是指一方或者双方当事人人数众多时，由众多的当事人推选出代表人代表本方当事人进行诉讼，维护本方全体当事人的利益，代表人所为诉讼行为对本方全体当事人发生效力的诉讼制度。［6］143按照这种分类，在司法实践中，国家利益可以通过国益诉讼予以救济。如果受到侵害的主体是特定的多数人，则可以通过代表人诉讼予以救济。但当受到侵害的主体是不特定多数人，并且受到侵害的客体涉及社会公共利益时，因国益诉讼、代表人诉讼无法适用，才需要通过公益诉讼予以救济。［7］

我国民事公益诉讼所保护的社会公共利益在利益客体范围方面具有开放性。按照2012年《民事诉讼法》第55条对公益诉讼范围的规定，当时比较一致的认识是只有涉环境的社会公共利益和涉消费者权益的社会公共利益受到侵害时，才可以通过民事公益诉讼予以救济。但第55条又以“等”的方式，为公益诉讼的扩大使用留下了空间。［8］随后在《未成年人保护法》（2020年修订）、《军人地位和权益保障法》（2021年通过）、《妇女权益保障法》（2022修订）中相继实现了对涉未成年人公共利益、涉军人权益公共利益、涉妇女权益公共利益的公益诉讼保护。

我国民事公益诉讼所保护的社会公共利益范围的扩张，与社会公共利益本身的内涵和外延不确定有很大的关系。社会公共利益，简称“公共利益”或者“公益”，是一个见仁见智的概念，在政治学、社会学以及法学等学科领域中都有使用。尽管在社会公共利益的利益内容方面，形成了“国家利益说”［9］“个人利益总和说”［10］等多种学说，但对社会公共利益的范围至今没有形成权威的说法。

文物也具有社会公共利益属性。文物的社会公共利益属性，主要体现在文物的文化价值方面，即文物以其独特的文化价值承载着社会公共利益。按照《文物保护法（修订草案）》第2条的规定，文物“是指人类创造的或者与人类活动有关的，具有历史、艺术、科学价值的物质文化遗产”。文物是稀有且不可再生的资源，作为历史的物质遗存，其承载着丰富的文化信息，见证着人类社会的发展和变迁，具有极强的历史、文化、艺术、科研、民族认同等方面的价值。文物不仅是维系民族认同的精神纽带，更代表着一个国家的文化个性、文化自尊和文化自信，是一笔宝贵的精神财富。绝大多数的文物具有公共性、开放性，可以由任何社会公众使用、消费，不具有排他性和竞争性，也不归属于任何权利人个体。根据国家文物局发布的《关于促进文物合理利用的若干意见》（文物政发〔2016〕21号）的规定，各种级别、各个种类的不可移动文物应当尽可能地向公众开放，并且在开放的基础上，进一步提升文物的服务功能、挖掘文物的服务潜力。可见，任何人都有享有文物文化资源的权利，保护并传承文物的文化价值关系着不特定多数人（包括当代人和子孙后代）的利益。

（二）文物社会公共利益的特殊性

1.文物的社会公共利益具有的特殊性，表现为以下三个方面：（1）文物公益诉讼所保护的社会公共利益是一种精神利益。利益可以二元划分为物质利益和精神利益，两者具有显著的区别。物质利益与人的物质生活需要相联系，表现为对某种物质资料和产品的占有；精神利益则与人的精神生活相联系，是人的心理、情感、理性、理想和信仰等多方面的欲求或需要，体现了价值关怀和意义诉求。［11］文物同样属于民法意义上的“物”，具备物的有体性、可支配性和可利用性［12］，能够为国家、集体或个人所有，可以占有、使用、收益和处分。当文物属于国家集体或个人所有时，文物相关的物质利益也具有公益诉讼的属性，但对文物物质利益的侵害可以通过私益诉讼或者国益诉讼予以救济，不必提起公益诉讼。文物公益诉讼所保护的文物社会公共利益是一种具有共享性的精神利益，它的满足和实现指向特定的情感体验，例如文化自信自豪感、民族团结认同感和人文艺术情怀，这种情感的满足主要是在人与文物、人与人的互动中实现的。

（2）文物社会公共利益属于民法上的人格利益。人格利益是一个较为开放的体系，除了已经被类型化的隐私权、名誉权等之外，人格利益还应关注宗教情感、文化情感、家庭情感、风俗情感等精神利益。［13］文物是人类在历史发展过程中遗留下来的遗物或者遗迹，与人的情感密切相关，是具有重要纪念、象征和传承意义的特定物，从而凝聚着人格意义。《民法典》第1183条第2款和《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》（2020年修正）第1条规定了侵害自然人具有人身意义的特定物的精神损害赔偿责任规则。对具有人身意义的特定物的损害进行精神损害赔偿，并非保护物的财产价值，而是救济其中蕴含的人格利益或身份利益的损害。文物与具有人身意义的特定物有着一定的相似性。文物不仅属于民法上的“物”，并且是特殊的不可再生资源，其中蕴含的历史人文价值是一个民族或一个国家的共同精神寄托，一旦毁损灭失便不可逆转。《民法典》第1183条将具有人身意义的特定物的侵权损害后果规定为“严重精神损害”，这与“永久性灭失或毁损”没有实质上的区别：物品的永久性灭失或损毁是财产损害赔偿的要件，构成精神损害赔偿责任也必须具有严重精神损害的后果，［14］因此，两个表述所指向的意思一致。文物被破坏而毁损、灭失后，附着其中的人格利益同时消灭，因而产生受害者的严重精神损害。

（3）文物社会公共利益是时间维度上的利益。时间维度和空间维度是在两个领域的不同概念，具有显著的区别。时间是一维的，描述了物质发展演变的过程，每个物质客体的演变在时间上来说都是不可逆的。空间则是三维的，刻画了物质在某个地点的具体状态，强调物质的分布、位置和相互关系。文物社会公共利益之所以是时间维度上的利益，原因是其着眼点在于文物所蕴含文化价值的过去、现在和未来。于过去而言，文物是历史的载体和证据，本质上属于客观的历史真实，是解读过去政治、经济、文化发展以及社会变迁的工具。

2.文物社会公共利益与环境公益诉讼所保护的社会公共利益有显著的差别。（1）社会公共利益的类型不同。环境公益诉讼所保护的社会公共利益是资源利益、生态利益和精神利益，资源利益和生态利益是自然对人的物质价值，精神利益是非物质价值，主要包括审美、观赏、游憩等自然对人类精神和心理需求的满足。［15］而文物社会公共利益源自文物资源的文化价值，只有精神利益这一种类型。（2）即便是同类别的精神利益，两者精神利益的维度不同。环境精神利益依赖于客观存在的物质景观，通过人与空间的互动感知而产生。无论是纯粹的自然景观，还是融合形成的不可移动文物景观，都能给人带来审美上的精神愉悦，为营造健康舒适的生活发挥重大作用。［16］对自然景观或文物景观的破坏，虽然不至于引起健康受到损害，但是可能引起重大生活妨害，即精神上、情绪上的损害，［17］属于空间维度上的人格利益。而文物社会公共利益中的人格利益，则以历史时间沉淀为基础，是时间维度上的人格利益。

综上，文物不仅涉及社会公共利益，而且所涉社会公共利益具有特殊性。文物社会公共利益受到侵害时，不仅有必要通过公益诉讼予以救济，而且需要相应的公益诉讼程序予以全面救济。

三、文物公益诉讼需要单独规定

我国的公益诉讼制度，不仅包含了诉前程序、审理程序等通常的程序性内容，而且包含了可诉范围、起诉主体等与诉权有关的程序性内容。由于我国的民事公益诉讼采用的是内置于传统诉讼法的模式，［18］已有的民事公益诉讼活动均以现行《民事诉讼法》的规定为依据展开。既然我国的文物公益诉讼活动也可以按照这种方式开展，从形成文物公益诉讼制度的角度考虑，如何规定通常的审理程序，并非迫在眉睫的问题。

对于文物公益诉讼来讲，亟待解决的是可诉范围和起诉主体这两个问题。公益诉讼的可诉范围是指可以通过公益诉讼进行保护的情形，或者说侵害社会公共利益的案件是否具有通过民事公益诉讼进行救济的可能性和必要性。公益诉讼的起诉主体，是指公益诉讼的适格原告或者正当原告。一方面，由于在我国提起民事公益诉讼的原告不是权利人，而是通过法定诉讼担当获得了提起诉讼资格的机关或组织，［6］121文物公益诉讼的适格原告需要由法律予以明确规定。另一方面，可诉范围和起诉主体共同构成了诉讼要件中的诉权要件，并成为审判权作用的范围。［19］无论是为了保障当事人的诉权，还是为了防止审判权的滥用，可诉范围和起诉主体都需要在法律上予以规定。［20］

（一）文物公益诉讼制度化的两种选择

对于文物公益诉讼来讲，如何在法律上配置诉权要件（即可诉范围和起诉主体），有两种选择：（1）通过现有法律进行配置，即以现有法律为依据，通过对现有法律进行目的解释，形成针对可诉范围和起诉主体的法律依据和判断规则。目前司法实践中所采用的“借道”环境民事公益诉讼开展文物公益诉讼的做法，就是试图通过将有关环境公益诉讼的法律作为提起文物公益诉讼的合法依据和保护文物社会公共利益的裁判规则。

通过现有的法律配置文物公益诉讼诉权要件的优势在于不必修改现有法律或创造新的法律制度，可以在保持法律稳定性的前提下，避免不同规则之间的矛盾和冲突。我国环境公益诉讼类型，在最初的环境污染民事公益诉讼和生态破坏民事公益诉讼两类的基础上，增加生态环境损害赔偿诉讼，采用的就是这种方式。按照这种方式配置文物公益诉讼的诉权，文物公益诉讼在性质上将成为环境公益诉讼的一个分支类型，并与环境污染民事公益诉讼、生态破坏民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼并列。

当然，通过现有的法律配置文物公益诉讼诉权要件也是有条件的，应当满足可保护且不冲突的要求。一方面，从保护文物社会公共利益的角度，可以针对现有法律的文义进行解释，⑤从而使解释后的法律能够为全面保护文物社会公共利益提供法律依据。⑥另一方面，在进行解释之后，文物公益诉讼内部以及文物公益诉讼和环境公益诉讼之间不会在法律的理解和适用上出现冲突。

（2）创设新的法律进行配置，即在制度设计上将文物公益诉讼与环境公益诉讼相区别。相较于通过现有法律进行配置，创设新的法律进行配置存在三方面的困难：一是时间方面。一旦新旧法律整合不当会出现法律适用方面的冲突，因此往往需要进行前瞻性的理论研究。这就导致对文物公益诉讼进行全新立法的周期较长。二是内容方面。创设新的法律，并不等于保护文物社会公共利益的法律都需要重新制定，需要区分必须制定和不必制定的内容。三是适用方面。创设新的法律意味着文物公益诉讼与环境公益诉讼是两种不同的公益诉讼类型。一旦在司法实践中出现了文物社会公共利益与环境社会公共利益同时受到侵害的情况，必须要考虑两种公益诉讼规则的适用关系。这些困难导致只有在既有的制度无法全面保护文物社会公共利益时，才需要考虑通过创设新的规则为诉权要件提供法律依据。

（二）文物公益诉讼不能“借道”环境公益诉讼

1.以保护环境社会公共利益为目的的立法规定，难以为文物公益诉讼提供足够的法律依据。我国现有的环境公益诉讼相关的法律规定，包括现行《民事诉讼法》第58条和《环境保护法》的相关规定，既有对可诉范围的规定，也有对起诉主体的规定，主要表现在以下方面。

（1）环境公益诉讼的可诉范围难以全面保护文物社会公共利益。其一，尽管按照《民事诉讼法》第58条和《环境保护法》第2条的规定，我国环境公益诉讼的可诉范围较为广泛，对一切损害“社会公共利益”的“污染环境”和“破坏生态”的行为，包括侵害“人文遗迹”“生态文明”的行为都可以提起环境公益诉讼，［21］但仍然无法通过环境公益诉讼全面保护文物不受侵害。文物在类型上除了有可以被解释为人文遗迹的不可移动文物外，［22］还包括了可移动的文物。可移动文物不是自然资源，并不会与环境产生关联，对生态系统的状况和功能均无作用，改变它们的位置也不会影响其自身价值，因此很难认为可移动文物属于生态学意义上的环境要素或生态因子。其二，并非所有的不可移动文物都具有人文和生态的双重属性，如上海邮政总局等近现代重要史迹建筑，虽属于不可移动文物但与生态环境并无联系。严格按照环境公益诉讼的规定，无法对损害这些文物的情况提供必要的救济。其三，部分不可移动文物具有人文和生态的双重属性，例如，位于我国四川省成都市的都江堰，作为世界自然文化遗产、全国重点文物保护单位，兼具极其重要的文化价值与生态价值。正因为这些不可移动文物存在两种社会公共利益，所以要进行全面保护，不能只保护其中一种。当文物受到侵害时，保护了环境社会公共利益并不等于保护了文物社会公共利益。

（2）环境公益诉讼的原告不同于文物公益诉讼的原告。按照《民事诉讼法》、相关法律和司法解释的规定，环境公益诉讼的起诉主体包括：环境污染和生态破坏民事公益诉讼由环保组织和检察机关提起，生态环境损害赔偿诉讼由省级、地市级的行政机关及其指定部门和国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门提起，海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼由行使海洋环境监督管理权的部门和检察机关提起。根据职能相关性理论，文物公益诉讼可能涉及的起诉主体包括政府文物管理部门、文物保护类社会组织等，与上述环境公益诉讼起诉主体并不相同。不同行政机关、社会组织的职能范围和权责配置不一，即便是同一机关下设的不同部门也有着清晰的职责分工与边界。环境公益诉讼的起诉主体在保护、管理文物以及提起文物公益诉讼方面权能错位、力量不足。

从文物公益诉讼“借道”环境公益诉讼规则的实践来看，文物受到侵害时，法院只能够保护环境社会公共利益，难以保护文物社会公共利益。在本文第1部分所提到的“咏归桥”案和“青铜编甬钟”案中，对于不可移动文物“咏归桥”应当保护其生态价值和人文价值，可移动文物“青铜编甬钟” 应当保护其人文价值。由于只能以“生态环境保护民事公益诉讼”进行审理，最终丽水市中级人民法院判决黄某龙赔偿咏归桥修复设计费用38 731.7元、生态产品价值损失费用30 385元、在省级媒体上赔礼道歉。九江市中级人民法院判令陈某旺承担文物修复费用100 000元、承担专家评估费用4 000元、在全国性媒体刊登公告向社会公开赔礼道歉。①②从两个案件的判决来看，一方面法院将对可移动文物“青铜编甬钟”的损坏也作为对环境的侵害进行了环境公益诉讼救济，另一方面，法院只能采用要求赔礼道歉的方式救济文物的文化价值，而无法予以更为明确、全面的救济。尽管法院已经尽量在现有的制度规定下维护文物中的社会公共利益，但没有专门的文物公益诉讼制度，文物的社会公共利益仍然难以得到全面且有针对性的保护。

2.为保护文物社会公共利益而修改环境公益诉讼的法律规定，可能会影响环境公益诉讼活动的开展。一方面，现行《民事诉讼法》第58条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，均可以提起公益诉讼。这种相对开放的规定意味着即便提起文物公益诉讼也无需修改现行《民事诉讼法》。另一方面，现行《环境保护法》第2条和第58条规定了环境公益诉讼的可诉范围和起诉主体。要修改环境公益诉讼的法律，保护文物社会公共利益，就需要修改《环境保护法》的内容，但这会对立法和实践产生不利影响。其一，将破坏立法结构，无法实现法律体系的自洽。《环境保护法》保护的是环境，即便是对环境做广义解释，也与文物有一定的差异。《环境保护法》对环境公益诉讼起诉主体的规定与环境社会公共利益的维护之间具有内在联系，强行加入保护文物的内容并增加文物公益诉讼原告的规定，不仅会使环境公益诉讼的开展出现法律适用方面的困难，而且会让《环境保护法》名不符实，并与《文物保护法》在适用上出现重复或者冲突。其二，影响环境公益诉讼实践的开展。我国的环境公益诉讼制度，由法律和数量庞大的司法解释共同构成了内容相对丰富、结构相对完善的体系。在环境公益诉讼中加入文物公益诉讼的内容后，将面临重新制定司法解释以及改变司法惯常做法等问题。

综上所述，在法律没有明确规定的情况下，“借道”环境公益诉讼规则保护文物，尽管充满了实践理性，［23］但不能因为实践中这么做就认为文物公益诉讼属于环境公益诉讼。由于环境公益诉讼与文物公益诉讼所保护的社会公共利益不同，《环境保护法》有关公益诉讼的规定很难被解释或者修改为提起文物公益诉讼的法律依据。为全面保护文物社会公共利益，应当制定有关文物公益诉讼的法律。

四、文物公益诉讼制度的内容构成

目前我国公益诉讼采取的是单行法规定可诉范围与起诉主体，《民事诉讼法》规定审理程序的方式，因此可以由保护文物的专门性法律《文物保护法》规定文物公益诉讼的可诉范围与起诉主体。在《文物保护法（修订草案）》）中增加文物公益诉讼条款的做法值得肯定，但具体内容仍有进一步讨论的必要。此外，单独规定文物公益诉讼制度，就需要考虑在损害不可移动文物导致环境社会公共利益和文物社会公共利益均受到损害时，如何妥善处理文物公益诉讼与环境公益诉讼的关系。

（一）可诉范围与起诉主体应合理规定

1.可诉范围。我国法律在规定公益诉讼的可诉范围时采用了两种不同的方式：其一，进行列举式规定。如《妇女权益保障法》第77条，列举了可以依法提起公益诉讼的5种类型。根据该条，一旦出现“侵害妇女平等就业权益”“相关单位未采取合理措施预防和制止性骚扰” 等情形，就可以提起公益诉讼。采用列举式的规定可以让提起公益诉讼的情形和条件清晰明了，便于公益诉讼的提起。其二，进行概括式规定。例如《消费者权益保护法》第47条对消费公益诉讼范围的规定，只要是“侵害众多消费者合法权益的行为”就可以提起公益诉讼。采用概括式规定的优点在于可以扩大保护范围。

由于我国的文物公益诉讼实践刚起步，在尚不清楚可能会出现哪些损害文物社会公共利益行为的情况下，难以对损害文物社会公共利益案件的类型进行列举。我国《文物保护法（修订草案）》在规定文物公益诉讼范围时，采用了概括式规定，即“对于破坏文物致使社会公共利益受到损害的行为”，就可以提起公益诉讼。这种做法能够满足保护文物社会公共利益的实践需求，符合目前的立法现状。

2.起诉主体。《文物保护法（修订草案）》对起诉主体的规定有进一步完善的必要。文物公益诉讼的起诉主体应当包括第一顺位的行政机关、社会组织，并增加检察机关作为第二顺位的起诉人。

（1）行政机关。其作为原告的原因有三：其一，在文物保护领域，行政机关虽然享有广泛的行政管理权和处罚权，但是在很多情况下，行政机关依照相关法律法规对相对人作出处罚或其他行政措施后，仍然无法弥补、恢复被破坏的文物，救济受损的社会公共利益。其二，虽然行政机关提起民事公益诉讼有掩盖自身监管不力的嫌疑，［24］但行政机关提起民事公益诉讼并不排斥其他适格主体针对其违法行为提起行政公益诉讼，文物保护团体、检察机关也可以有效解决行政机关怠于诉讼的问题。其三，行政机关提起文物公益诉讼，还可以打破行政区划的限制，解决行政跨区执法难的问题，并且行政机关在收集评价报告、勘察记录等信息资料和证据时具有各种能力上的优势。［25］

行政机关作为原告提起民事公益诉讼有前提条件。只有在行政机关穷尽监管手段后仍无法恢复受损的社会公共利益时，才能够成为民事公益诉讼的主体，通过司法手段来补足、辅助行政权的行使。行政机关对于维护某一领域的社会公共利益具有法定职责，在文物保护方面，行政机关有权针对造成文物毁损的相对人采用行政处罚或行政强制等措施，责令其改正、限期治理、拆迁或予以罚款。倘若能够通过履行行政职责来维护社会公共利益，则没有必要提起民事公益诉讼。如果行政机关已经不折不扣地采取行政执法措施，但这种处罚尚不能弥补受损的社会公共利益，才有必要通过提起民事公益诉讼来追究侵权人的责任。

通常认为，行政机关在民事公益诉讼的主体资格，应当针对不同情况，在相关实体法或特别法中予以具体规定。［26］因此，《文物保护法（修订草案）》将县级以上人民政府文物主管部门规定为原告，具有合理性。

（2）社会组织。虽然文物保护类社会组织在诉讼能力、诉讼经济和代表性地位上劣于行政机关，但为了避免政府失灵和行政机关功能缺位，《文物保护法（修订草案）》将“依法设立的以文物保护为宗旨的社会组织”也规定为第一顺位的原告，具有一定的合理性。

但是在实践中，社会组织的数量多、种类复杂、层次不一、能力水平良莠不齐，比较突出的是成员专业素养和组织管理问题。对于成立时间较短、仍处于探索发展阶段的社会组织而言，其组织成员多为志愿工作者，缺少专业性人员，管理松散、效率偏低，导致其实质只能承担边缘性、非专业的宣传服务工作。为了防止社会组织滥用诉权，浪费司法资源，有必要对有权提起文物公益诉讼的社会组织进一步设定相应的条件。例如，可以考虑从成立的时间方面作出限制性规定。

（3）检察机关。尽管《文物保护法（修订草案）》没有明确规定检察机关可以作为文物公益诉讼的起诉人，但本文认为应当赋予检察机关文物公益诉权。首先，在性质和定位上，检察机关是我国的法律监督机关。［27］由检察机关作为社会公共利益代表提起文物公益诉讼具有合理性。其次，检察机关在调查取证、进行诉讼等方面具有人力、财力优势，有条件提起并实施诉讼。再次，部分地方检察机关已经在开展文物公益诉讼，具备实践经验。

即便从职能相关性上讲，检察机关与文物社会公共利益的联系不如行政机关和社会组织紧密，仍然不妨碍其作为第二顺位的起诉人，在维护文物社会公共利益方面发挥补充和兜底作用。

综上，本文建议在《文物保护法（修订草案）》第87条中增加第2款，规定为：人民检察院在履行职责中发现存在侵害文物合法权益且损害社会公共利益的行为，在没有前款所规定的原告主体起诉时，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。

（二）明确不可移动文物公益诉讼的审理顺序

与可移动文物和与环境无关联的不可移动文物案件受到侵害只能提起文物公益诉讼进行救济不同，不可移动文物遭到破坏时，既可以提起环境公益诉讼，又可以提起文物公益诉讼。将文物公益诉讼独立于环境公益诉讼后，在将来制定民事公益诉讼程序规则时需要明确两种公益诉讼的关系。

1.文物公益诉讼与环境公益诉讼属于普通共同诉讼，可以合并审理。根据《民事诉讼法》第55条的规定，当事人一方或双方为两人以上，诉讼标的是同一种类的情形是普通共同诉讼。针对某一侵权行为同时提起文物公益诉讼和环境公益诉讼后，法院可以作为普通共同诉讼合并审理。

2.文物公益诉讼与环境公益诉讼构成诉的预备合并，可以按顺序审理。诉的预备合并，是指原告将主请求与预备性请求加以合并主张的情形。［28］主请求又称先位之诉，预备性请求又称后位之诉。预备合并有两种类型：其一，法院判决先位之诉不正当或者不合法后，才对后位之诉进行裁判。否则，不对后位之诉进行裁判。其二，法院判决先位之诉诉讼请求成立后，才对后位之诉进行裁判。否则，不对后位之诉进行裁判。［29］因同一侵权行为同时提起环境公益诉讼与文物公益诉讼，由于环境公益诉讼的请求被法院认可，文物公益诉讼的诉讼请求才有可能成立，应当按照第二种类型按顺序审理。

五、结语

文物具有承载文明、传承文化、弘扬民族精神的功能，应当受到全面保护。通过民事公益诉讼维护文物所包含的社会公共利益（即文物中的文化价值），具有合理性和必要性。由于目前在法律上没有对文物公益诉讼作出明确规定，在司法实践中不得不采用环境公益诉讼来维护文物社会公共利益，但这种“借道”救济只是权宜之计。由于环境社会公共利益与文物社会公共利益是社会公共利益的两个不同的子类型，通过环境公益诉讼实际上难以全面维护文物的社会公共利益，需要尽快在《文物保护法（修订草案）》中对文物公益诉讼的可诉范围与起诉主体作出明确、合理的规定，并在《文物保护法（修订草案）》基础上将检察机关规定为第二顺位的起诉人。

此外，由于我国的公益诉讼制度还包含了教育宣传、磋商座谈、督促建议等诉前措施，在法律规定文物公益诉讼制度后，要发挥好诉前措施的预防功能和诉讼措施的补救功能，形成诉前措施与诉讼措施配合使用的有效模式。

注释：

①详见《浙江省高级人民法院发布15起环境资源审判典型案例》之十二。北大法宝数据库：https：//www.pkulaw.com/pal/a3ecfd5d734f711d314ea8a67605bd23d171223da743d0d2bdfb.html。

②详见《江西省高级人民法院发布十起环境资源典型案例》之三。北大法宝数据库：https：//www.pkulaw.com/pal/a3ecfd5d734f711d0d59431bc34af640d5516b2cf388d366bdfb.html。

③通过环境公益诉讼保护文物的做法被描述为“借道”，参见陈冬：《文物保护公益诉讼与环境公益诉讼之辨析——以公共利益为中心》，载《政法论丛》2021年第2期，第130页。

④国益诉讼是否属于公益诉讼有两种观点。一种观点认为，狭义的公益诉讼仅指不特定多数人的利益受到损害引起的诉讼，不包含国家利益受到损害引起的国益诉讼。另一种观点则认为，国益诉讼属于广义的公益诉讼，此时公益诉讼保护三类利益：国家利益、不特定多数人的利益和特定群体的利益。

⑤文义解释是首要的解释方法，是法律解释的起点，参见王利明：《法律解释学导论——以民法为视角》，法律出版社2021年版，第239页。

⑥为公共利益可以进行目的解释，参见陈金钊：《目的解释方法及其意义》，载《法律科学（西北政法学院学报）》2004年第5期，第42页。

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责任编辑：彭 青

The Theoretical Composition and Institutional Structure of

Civil Public Interest Litigation on Cultural Relics

Guo Xiang， Zhao Jiachen

（School of Law， Beijing Normal University， Beijing 100875， China）

Abstract：

At present， there have been cases of protecting cultural relics through environmental public interest litigation in China's judicial practice. Due to the particularity of the social public interest carried by cultural relics， which is different from the environmental social public interest in terms of type， nature and content， it is still difficult to obtain comprehensive relief for cultural relics that have been infringed in environmental public interest litigation. It is suggested that the Law on the Protection of Cultural Relics be amended to clearly stipulate that public interest litigation can be brought against acts that damage the public interest of cultural relics， and that administrative organs and social organizations should be the first plaintiffs and procuratorial organs should be the second plaintiffs.

Key words：

cultural relics; public interest litigation; environment; plaintiff

收稿日期：2024-03-28

作者简介：

郭翔（1977-），男，重庆合川人，北京师范大学副教授，博士。