《档案法实施条例》视域下档案管理责任监督及实现探究

摘 要：档案管理责任监督是规范档案管理行为、提升档案管理科学化的重要保障。本文以新出台的《中华人民共和国档案法实施条例》（下简称“《实施条例》”）为研究对象，详细分析了《实施条例》中有关档案管理责任监督的主要内容，并从档案治理现代化、档案业务规范化和档案执法科学化三个方面探讨档案管理责任监督的现实必要性，还从行政监督、内部监督、群众监督和舆论监督等四个方面，进一步讨论了档案管理责任监督的主要方式。最后，就档案管理责任监督的实现提出了相应的对策措施，具有积极的现实指导意义。

关键词：《实施条例》；档案管理；责任；监督

概述

近年来，随着社会事业的蓬勃发展，我国档案资源日益丰富多样。截至2021年底，我国各级国家综合档案馆馆藏档案资源达10.47亿卷（件），较2012年末增长了159%。档案资源结构更趋合理，专业档案、民生档案占比不断增加，档案开放持续深化，档案实体安全和信息安全保障能力显著提升。档案事业发展正处于重要战略机遇期，同时也面临着诸多挑战，如开放与保密、利用与安全等现实问题。为此，新修订的《档案法》以及新出台的《实施条例》都专门规定了“监督检查”和“法律责任”，进一步强化了档案管理责任以及责任落实的监督。

1 档案管理责任监督的主要内容

《实施条例》第六章专门规定“监督检查”，包括档案主管部门对档案馆、机关、团体、企业事业单位及其他组织的检查，在符合安全保密要求前提下开展场所及设备检查，询问相关人员，责令相关单位或部门消除安全隐患。同时也规定档案馆、机关、团体、企业事业单位及其他组织对本单位的档案安全负有主体监督检查的责任和报告义务，还明确规定任何单位和个人都有监督档案违法行为的权利[1]。

《实施条例》第十二条第三款规定“监督、指导本行政区域档案工作”，并对落实法律法规或国家档案管理方针政策进行监督检查。第十三条第三款规定了乡镇人民政府“监督、指导所属单位及基层群众性自治组织的档案工作。理论界也对档案监督进行了诸多的探讨和研究。从宏观层面来看，档案管理监督主要是从档案管理监督机制中探讨档案监督存在的问题。而从微观层面来看，档案管理监督主要是从执法检查、档案业务活动、法条健全等视角进行档案监督方式及其存在的问题探究。从中国知识基础设施工程（CNKI中国知网）的文献检索结果来看，档案管理监督主要集中于企业档案管理监督、科技档案管理监督以及人事档案管理监督，从宏观综合档案馆或档案行政主管部门的档案管理监督研究较少。《实施条例》进一步细化了档案整理、保管、开放、鉴定及信息化建设各个领域的具体责任，以责任落实督促《实施条例》的贯彻实施，从而实现对档案管理的全过程和各方面的监督。

2 档案管理责任监督的必要性

从现实情况来看，档案管理责任监督的核心功能是对权利与责任的一种规范，是落实依法治国的重要保障，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要保证。因此，管理责任监督与管理权利、责任是相伴相生。即用权受监督、有责必落实[2]。责任监督既包括法规层面的法律责任，也包括主体内准则的道德责任。可见，档案管理责任监督实际是通过一定方式对有关部门落实档案管理行为主体履行档案管理责任的监察与督促，实现权、责、利相统一。

2.1 档案治理现代化的重要保证

档案工作要走向依法管理，走向开放，走向现代化。“三个走向”为新时代档案工作指明了方向，明确了重点，也是推动档案管理工作实现现代化的必由之路。《实施条例》的颁布与实施，为档案治理提供重要法律遵循，尤其是“监督检查”“法律责任”章节的规定，明确了档案管理责任监督的方式、内容及由此所承担的责任及后果，从而把档案管理责任监督纳入依法治档管档的范畴。《“十四五”全国档案事业发展规划》也把“坚持依法治档”作为一项重要工作原则，并把“档案治理效能得到新提升”作为第一个发展目标，做出了一系列的档案治理体系建设的具体工作任务，并提出“双随机”“一公开”“开放审核”等具体的档案管理责任监督检查措施[3-4]。因此，档案管理责任监督是实现档案治理体系治理能力现代化的重要保证。

2.2 档案业务规范化的重要抓手

档案管理责任监督的最终落脚点在于档案整理、鉴定和开放等具体的业务活动之中。档案工作更好地服务党和国家工作大局，更好地服务人民，离不开档案业务的规范化和科学化，从而提升档案工作水平的整体现代化。其中档案管理责任监督则是推动档案业务提升的重要抓手。档案主管部门或者档案馆、机关、企业事业单位等档案工作部门直接根据《实施条例》赋予其管理责任监督检查的具体内容、方式和要求，制定相应的管理责任监督检查方案，提出监督检查意见，落实监督检查举措，发现档案业务问题，最终推动整改落实。即档案管理责任监督是一个“预防问题、发现问题、分析问题和解决问题”的完整链条和工作闭环。档案管理责任监督既是对档案工作质量效率效果的考察评价过程，也是对档案业务工作指导的过程，通过监督检查督促档案业务工作更加规范，不断提升档案业务规范化。

2.3 档案执法科学化的重要依据

有法必依、执法必严、违法必究是落实依法治档管档的重要原则及目标导向。档案管理责任监督是档案执法的重要内容，也是体现和维护《实施条例》等档案法律法规权威的重要体现。档案管理责任监督既是对《实施条例》落实情况的监督检查，也是对违反档案法规行为的查办和处理，具有规范具体档案业务及查办和处理档案违反行为的双重作用。《实施条例》明确赋予了档案管理机关及其他档案管理部门监督检查档案工作的具体职责和权限。此外，《实施条例》“监督检查”与“法律责任”实现了无缝衔接，就监督检查过程中发现的问题，提出了“责令限期改正”“给予处分”“追究刑事责任”“承担民事责任”等相应的法律后果，使《实施条例》成为档案执法科学化的重要保证，体现了法律的刚性。

3 档案管理责任监督的实现方式

3.1 行政监督

行政监督是行政管理活动的重要组成部分。《实施条例》中有多项条款都规定了档案主管部门即“国家档案行政管理部门”，包括国家档案局、省市县档案局等等具体的档案监督、指导的具体权力以及档案违法行为的处分。《实施条例》还进一步细化了档案管理责任监督的权限、制度、内容、主体，还细化了监督的领域、权利等，提升了《实施条例》中有关监督的可操作性和可执行性，进一步推动监督管理责任的落实，使《实施条例》更具权威性和强制性。通常行政监督的落实，制定档案管理监督检查方案及计划，组织人员进行例行检查，在例行检查过程中，听取被检查单位的档案工作汇报，询问相关人员，现场查看档案设施、条件是否满足相关规定和要求，并查阅相关的文件资料[5]。在此基础上确定违法现象或行为的相关证据，最后形成档案管理责任监督的相关检查材料，并将检查意见反馈至被检查单位，要求其定期上报问题整改，从而形成工作闭环。

3.2 内部监督

根据《实施条例》的相关规定，内部监督主要是指机关、团体、企业事业单位和其他组织内部档案管理部门的自我监督。监督的主体主要是本部门或本单位的档案室（馆），监督的对象主要是部门或单位的档案工作以及自身档案工作的监督检查。内部监督方式主要表现为机关、团体、企业事业单位上下级监察与督察，也包括档案室（馆）对同级其他部门档案工作的监督以及个体的自我监督。在实际执行过程中，根据《实施条例》的相关规定，成立档案监督工作领导小组或者监察小组，按照《实施条例》赋予的相应权限开展监督与指导。内部监督的效率更高。

3.3 群众监督

《实施条例》第四十六条规定“档案主管部门对处理投诉、举报和监督检查中发现的或有关部门移送的涉嫌档案违法行为的线索和案件”“应当及时依法组织调查”。由此可见，《档案法》和《实施条例》均赋予了任何单位或个人监督档案机关、档案管理部门的档案管理行为，使档案管理责任监督拥有了广泛的群众基础。

3.4 舆论监督

舆论监督是各类主体就档案主管部门、档案管理部门管理责任履行情况的监督，主要是不履行或不正确履行《实施条例》赋予其法律权限行为的监督。舆论监督的渠道或方式主要有广播、电视、报纸以及移动通信、“两微一端”等新媒体。通过舆论报道上揭露问题，激发社会关注，在舆论导向上督促相关部门重视揭露的问题，并及时对问题进行有效整改。

4 档案管理责任监督对策[6-7]

4.1 提高责任监督意识

无论是档案主管部门还是具体的档案管理者，都要学会在监督下工作，要提升责任监督与被监督的意识。档案管理责任监督是提升档案管理法治化、规范化和科学化的重要抓手，对实现档案工作“三个走向”发挥着重要作用。因此，要在思想上高度重视档案管理责任监督，在具体行为上要自觉执行《实施条例》中有关档案管理责任监督的具体规定和要求，把《实施条例》的各项责任监督落实到档案管理各环节与过程。一要提高法律意识。认真组织学习《实施条例》，吃透《实施条例》精神，严格按照《实施条例》的规定抓好档案管理责任监督工作。二要融入档案治理。把档案管理责任监督融入整个档案治理体系中谋划和推动，牢固树立依法治档、依法管档意识，进一步推动档案管理责任监督检查常态化与长效化，狠抓档案监督检查中发现问题的整改，以问题整改督促责任落实。

4.2 完善责任监督机制

积极构建行政监督、内部监督、群众监督和舆论监督等内外部档案管理责任监督体系。要注重不同监督方式的有机融合，相互贯通。一方面，从内部监督来看，机关、企业事业单位或其他组织的档案管理部门要加强自我监督，严格落实《实施条例》的各项规定和要求。另一方面，要善于接受外部监督，尤其是群众监督和舆论监督，把监督作为提升档案规范化、科学化和法治化的重要手段。同时，要明确不同档案管理责任监督主体的权责内容及关系。明晰档案主管部门、档案利用者及相关合作部门在档案管理责任监督中的监督机理、监督权责关系，进一步厘清责任监督主体之间的权与责、利与义，形成监督合力，最大程度地发挥档案管理责任监督的刚性约束。

4.3 规范责任监督行为

档案管理责任监督自身也要做到依法办事，不断健全和规范监督检查行为。一方面，要积极做好顶层规划设计。从档案管理责任监督的组织机构、组成人员、监督职责、实施流程和奖惩办法等，科学制定档案管理责任监督制度，确保责任监督行为的规范化与科学化。另一方面，要建立科学的评价指标体系。《实施条例》赋予了相关责任监督主体的权责，还需要在此基础上进一步细化档案管理责任监督内pc+qUvU4/EyTX45PW4mROg==容及监督效果的评价指标，根据被监督单位的行业特点、档案管理工作规律及特点，设定合理的评价指标体系，将其作为档案管理责任监督检查的重要现实依据。此外，还要做好各项管理责任监督方案、制度及标准的实时更新，始终要做到与时俱进。

4.4 提高责任监督效能

随着信息技术的发展及运用，要善于运用灵活多样的监督检查手段，借助科学技术手段，不断提升档案管理责任监督检查效能。一方面，开展线上线下监督相结合。在做好现场档案管理责任监督的基础上，积极探索“互联网+”模式，运用现代信息技术手段，开展网络化、智能化和精细化监督检查工作，实现档案管理责任监督的常态化与长效化，打破传统现场监督的时间、地点及人员的局限。另一方面，坚持自查与他查相结合。机关、企业事业单位等要常态化地开展档案管理责任监督检查，重点围绕《实施条例》所规定的内容和要求，检查其落实的质量和效果。同时，也要积极构建长效工作机制，主动接受群众监督、行政监督和舆论监督，不断开创档案监督检查新局面。此外，还要采取专项检查与综合检查相结合。定期围绕档案安全、责任制落实等相关主题开展专项检查，还要不定期组织相关业务科室、邀请档案主管部门参与的综合性检查，以监督检查促档案管理水平提高。

参考文献

[1]李茜倩，金迪，张妍.档案监督检查执法效能影响机制研究[J].时代人物，2023（34）：102-105.

[2]王芳.新《档案法》下的档案监督体系[J].城建档案，2021（12）：138-139.

[3]高沛娟.论新《中华人民共和国档案法》视角下档案监督检查职能的强化[J].档案天地，2023（1）：34-36.

[4]王俞菲，曹玉.新《档案法》视角下的档案管理责任监督问题探究[J].档案与建设，2020（7）：33-38.

[5]刘东斌.部分省份省级档案行政权力清单实证分析[J].档案管理，2015（6）：13-16.

[6]王晓琳.落实档案形成者的归档责任和档案人员的指导监督检查责任 不断提高科研项目档案工作质量[J].机电兵船档案，2015（4）：37-39.

[7]陈阳.我国档案开放之现实困境与路径选择——基于2001—2020年的相关数据调研[J].档案与建设，2022（9）：41-45.

作者简介：张群期（1972—），大学学历，陕西省宝鸡美术馆（宝鸡书法艺术馆）馆员，主要从事档案管理研究。