《政务服务事项电子文件归档规范》解读及实施

摘 要：随着“互联网+政务服务”“数字中国建设”的深入推进，在政务服务事项开展过程中产生了大量具有保存价值的电子档案。本文以《政务服务事项电子文件归档规范》为例，详细分析了该规范的出台背景、出台思路以及与2019年《规范》的主要差异，深入解析了规范的主要内容。最后，提出了贯彻规范的具体举措，具有积极的现实指导意义。

关键词：《政务服务事项电子文件归档规范》；解读；实施

概述

根据《政务服务事项基本目录及实施清单第1部：编码要求》规定，政务服务事项包括行政权力事项与公共服务事项，是政府管理和服务自然人、法人和其他组织的一项清单，清单明晰了政府行为边界，成为自然人和法人的行为依据。近年来，为深入推动数字政府建设、深化政务服务，省市县各级政府及其组成部门纷纷推进“一网通办”，水利、交通、人社、医疗、海关等领域在业务开展过程中，形成大量电子业务档案，这些档案见证了政务服务业务的开展，体现了政府履职尽责的各个方面。因此，具有十分重要的保存价值。但由于政务服务主体多样，承担的职责差异较大，由此产生的政务服务事项电子档案的范围、内容和要求也不尽相同。为规范政务事项电子文件归档工作，2023年5月，国家相关部门根据政务事项的落实，及时研究并出台了《政务服务事项电子文件归档规范（GB/T42727-2023）》（以下简称《规范》），为政务服务事项电子文件的归档提供重要依据。

1 出台背景[1-3]

政务服务事项包括行政权力事项和公共服务事项。近年来，随着大数据、云计算等信息技术的广泛运用，为政务服务便民惠民创造有利条件，“信息多跑路、群众少跑腿”已在政务服务领域逐步变为现实。2019年5月，“国家政务服务平台”正式上线运行，全国各个省份也陆续上线运行了地方性政务服务平台，并与国家政务服务平台实现有效衔接，极大地便捷了人民群众的业务办理，体现了全心全意为人民群众服务的宗旨。国家政务服务平台的上线以及各个省份与此相链接，为全国政务服务“一网通办”提供有力的技术支撑。目前，国家政务服务平台已全面覆盖PC端、App以及某信、某付宝、某应用和某度小程序等。《关于在线政务服务的若干规定》《关于建立政务服务“好差评”制度提高政务服务水平的意见》等规章的颁布实施，尤其是新修订的《档案法》的正式颁布并实施，为档案领域信息化建设提供了有力的法制保障。《档案法》单独设立“档案信息化建设”章节，并明确规定了电子档案与传统载体档案效力相当。这些最新规定为《规范》的制定和实施赋予了法律保障。

2 出台思路

2023年实施的《政务服务事项电子文件归档规范》，是在2019年的版本基础上，并在新修订的《档案法》颁布实施后，就政务服务事项电子文件归档工作做出的专门性规定。从制定的内容、落实的要求、出台的背景来看，2023版《规范》体现了时代性、规律性和现实性的实际考量。一是与时俱进的时代性。近年来，在“互联网+政务服务”“数字中国建设”深入推进过程中产生了大量政务服务事项的电子文件，这些电子文件见证了政务服务的能力和水平，也是政府履职尽责的重要产物，具有很强的查考价值、凭证功能，做好这些电子文件归档工作是适应信息时代的现实需要。《规范》成为指导新时代政务服务事项电子文件归档的纲领性文件，具有很强的现实性和指导性。二是体现了发展的规律性。2021年1月1日起实施的《档案法》专门规定了档案信息化建设以及电子档案与传统载体档案同等效力的现实要求，即“来源可靠、程序规范、要素合规”。《规范》中详细规定了政务服务事项电子文件归档信息包的内容、结构及命名规则。《规范》中的这些规定与电子档案管理的规律性特征和要求一脉相承。三是实事求是的现实性。2019年的《规范》颁布和实施，为政务服务事项电子文件归档提供了有力指导。但随着政务服务工作的发展以及电子档案管理的特征和现实发展，迫切需要进一步做出修订和完善，以支持和服务政务服务事项电子文件的归档工作。2023版《规范》详细规定了政务服务电子档案7项归档功能要求，包括统计功能、审计功能以及数据交换功能等，这些都体现了大数据、云计算等信息技术发展背景下政务服务事项发展的现实性特征。

3 主要差异

（1）起草依据不同。2019年版《规范》是按照GB/T1.1-2009《标准化工作导则-第1部分：标准的结构和编写》确定的规则起草；2023年版《规范》则是按照GB/T1.1-2020《标准化工作导则 第1部分：标准化文件的结构和起草规则》的规定起草。（2）提出与归口主体不同。2019年版《规范》是由浙江省档案局提出、国家档案局归口；2023年版《规范》则是由国家档案局提出并归口。（3）内容结构不同（见表1）。2019年版《规范》共由范围、规范性引用文件等10个章节构成以及《归档工作流程示意图》《政务服务事项的归档材料目录》《归档信息包的一般结构示例》《归档信息包的嵌套结构示例》《元数据描述格式示例》等五个附录构成。而2023年版《规范》则也是由范围、规范性引用文件、数据交换要求等10章以及《归档材料目录》《归档信息包的一般结构示例》《归档信息包的嵌套结构示例》《政务服务事项电子文件元数据映射表》《元数据描述格式示例》等五个附录构成。虽然在章节及附录数方面二者一样，但内容有了较大幅度的修订变化。第一、二、三、五、七、八等六章结构标题保持了一致，第四、六、九、十等四章结构标题发生了变化。

4 主要内容[4-5]

4.1 一般性规定

《规范》第一章至第四章为一般性规定，主要规定了《规范》的实用范围，规范性引用文件、相关术语及其定义以及政务服务事项电子文件归档的总体原则和一般要求。其中“范围”主要是指在政务服务事项办理系统中形成、具有保存价值的电子文件。此外还规定了行政处罚参照适用该《规范》。“规范性引用文件”主要包括“GB/T18894-2016、GB/T36905-2018、GB/T39554.1-2020、DA/T13”等三个国家标准和一个档案标准规范。“术语和定义”主要包括政务服务事项、政务服务事项办理系统、电子文件、电子档案、办件、元数据、归档、容缺归档、组件、信息包、归档信息包、封装、电子文件号等13个术语及其定义。

4.2 归档功能要求

《规范》中详细规定了政务服务事项电子文件归档的主要功能及要求，如归档配置、清点检测、统计和审计，等等。这些归档功能要求主要是针对政务服务事项办理系统中各种建管模式的现实需要。如数据交换功能，不仅要求系统具有逐个交换归档信息包的功能，也要求系统具有批量交换归档信息包的功能，而且还要求系统功能要满足数据交换前与交换后的一致性。

4.3 归档流程

政务服务事项电子文件归档流程包括预归档和正式归档两个阶段（见图1）。其中预归档主要是由市场监管、城管、海关、税务等承担具体政务服务事项经办、业务部门将系统中形成的政务服务事项电子文件组件及元数据进行收集、整理和清点。然后将这些清点后应纳入归档范围的电子文件建立完整的归档信息包，并按照“四性”检测合格后移交归档。正式归档则是由档案部门负责，流程包括检测归档信息包、登记编目，最终形成政务服务事项电子档案。

4.4 归档信息包的内容、结构和命名规则

政务服务事项电子文件归档信息包内容主要包括元数据和电子文件组件。信息包结构分为一般结构、嵌套结构、命名规则。其中命名规则包括基本规则、业务办理项编码、年度、保管期限及归档流水号。

4.5 元数据要求

政务服务事项电子文件归档信息元数据归档要求中明确了“归档配置信息”“办件基本信息”“办理流程信息”的元数据描述规则及Schema定义，等等。

4.6 存储格式要求

规定了政务服务事项电子文件归档存储格式的一般要求和具体要求。其中“一般要求”规定了存储格式要以政务服务事项办理系统上原采用符合标准要求的格式为准，且能够在办理系统脱离情形下正确读取与使用。具体要求，主要包含了以附件形式、数据链接形式、关系数据库形式、数据共享形式在线调用及办结形成的电子证照以及难以人工读取和理解的元数据文档等电子文件的具体存储格式及要求。

4.7 数据交换要求

第十章“数据交换要求”规定了数据交换的格式、归档信息包详细信息命名、元数据描述要求等。

5 具体实施

5.1 及时开展《规范》学习宣传

《规范》明确提出于2023年12月1日起正式实施。从《规范》的出台公布之日至正式实施的初期是学习宣传《规范》的关键期与黄金期。各级档案管理部门以及政务服务事项具体落实单位要认真组织学习，通过广播、电视、报纸、杂志、网络等传统媒体以及某信、某博、新闻客户端等“两微一端”新媒体为平台，全景式、全方位、全过程地开展《规范》的学习、宣传和报道，在全社会大力掀起学《规范》用《规范》的新高潮，积极营造重视《规范》落实《规范》的浓厚氛围，切实提升政务服务事项执行单位的规范意识。因此，各级档案行政主管部门，尤其是政务服务事项落实部门要带头开展学习、宣传，要重点做好档案管理者、执法者、企业经营者的学习宣传工作，执法、司法及档案行政主管部门要积极开展送法“六进”活动，真正把《规范》的精神、内容及要求宣传送到归档的各个环节、各个方面。

5.2 认真抓好《规范》贯彻落实

《规范》的贯彻落实涉及政务服务业务单位与档案管理部门共同遵守。如税务、海关、市场监管、人社、人行、公安、自然资源、水利部门、通信部门、住建、应急、科技等具体业务部门要严格按照政务服务事项电子文件预归档的各项规定和要求，全面收集、规范整理和认真清点业务开展过程中形成的政务服务事项电子文件组件及元数据，并形成完整的归档信息包，按照“四性”检测合格后移交档案管理部门，实现预归档工作。档案管理部门在接收到预归档的电子文件后，按照规定和要求组织人员检测归档信息包，并做好归档信息包的登记编目，录入至专题电子档案数据库，实现信息化管理。同时，要做好归档电子档案的安全管理和规范利用，不断提升档案的应用价值。

5.3 持续推进《规范》健全完善

政务服务业务单位及档案管理部门要认真贯彻落实《规范》，其中既有倡导性指引又有强制性规范，是一个不断完善的过程。由于政务服务业务内容的发展和变化，使得规章制度的制定和出台不可避免地存在一定滞后性。随着经济社会的发展以及政务服务事项形势及内容的变化，在后期的执行过程中要不断加以完善，使规范在具体执行过程中更加规范，满足现实需要，提升规范落实的可执行性。

结语

《政务服务事项电子文件归档规范》的制定和实施，是新时代政务服务事项电子文件管理的重要依据，对进一步规范政务服务事项电子文件归档工作发挥着重要作用。要认真组织相关政务服务行业领域的相关部门及人员学习，吃透规范精神，了解出台背景，熟练掌握规范的内容及结构，抓好贯彻落实，切实发挥《规范》在推动和保障政务服务事项电子文件归档中的应有价值，不断提升政务服务事项电子文件归档及电子档案管理的现代化水平，为政务服务事项开展提供信息支持和保障。

参考文献

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[4]管先海，李兴利.谈政务服务事项电子文件归档规范[J].档案，2019（4）：52-57.

[5]李芳芳，吴玉龙，米捷.政务服务事项电子文件归档与电子档案共享利用[J].中国档案，2021（11）：44-45.

作者简介：蔡振华（1985.9—），大学学历，威海市12345政务服务热线中心馆员，主要从事档案管理研究。