“在乡”与“在场”：乡村内生型主体的协同治理机制研究

摘要：乡村治理要实现治理有效并充满活力，重点之一在于探索公众参与乡村治理的制度化协同路径。基于“一村一辅警”地方基层治理创新机制的研究发现，乡村辅警群体主要由返乡青年农民工构成，他们作为乡村治理的新兴内生型主体参与到乡村治理中，并在实践中呈现出三种较为成熟的治理模式，其实践体现了制度化规范和主体能动的有机结合。乡村辅警作为乡村内生型主体的协同治理机制在于：回归熟人社会的“在乡”身份以及象征公权力的“在场”身份赋予其治理正当性，他们在乡村治理实践中可以兼具情理和法理的双重思维，并遵循自治、法治、德治相结合的乡村善治逻辑。在乡村治理模式的创新中，“乡村辅警”模式提供了一条新的思路，在实践中有助于解决乡村治理中的主体性缺失问题。

关键词：乡村治理；内生型主体；乡村辅警；协同机制

中图分类号：D42 文献标识码：A 文章编号：1009-3605（2024）05-0096-09

在现代化进程中，乡村是相对于城市而言文化性质迥异而又同等重要的人类居所。乡村社区所具有的乡土性是将村落中人与人的关系维系于一方的重要力量，人们得以从熟悉中建立起信任[1]。如今随着体制改革和人口结构的变迁，农村社会组织涣散问题日益凸显。村民相互之间联系紧密度下降而日益原子化，村庄传统非正式权威缺失，这给乡村治理带来了严峻的现实考验。党和政府一直高度重视乡村治理，党的十九大报告提出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。党的二十大报告提出全面推进乡村振兴、完善社会治理体系，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。2024年中央一号文件明确提出提升乡村治理水平，“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善矛盾纠纷源头预防、排查预警、多元化解机制”。可以说，乡村治理要实现治理有效并充满活力，重点之一在于探索公众参与乡村治理的制度化协同路径，尤其应充分激发乡村本土人才参与乡村治理的积极性，提升共建共治共享基础上的乡村治理效能。“一村一辅警”是目前地方基层治理涌现的创新机制之一。本文以该机制体现出的社会治理内涵为切入点，试图阐释乡村内生型主体参与治理的实践特征，进而探讨乡村治理中多元主体协同治理制度建设的可行性路径，以期为乡村振兴建言献策。

一、乡村治理变迁与治理资源整合

历史地看，不同时期乡村治理遵循的内在逻辑并不相同，所呈现的治理模式和治理能力也有明显差异。不少学者在总结中国的乡村治理结构变迁时认为，中国自传统时期到如今的现代化发展时期，共经历了五次治理结构变迁并形成了各具特色的治理模式，分别是传统时期的“双轨政治”治理模式、近代时期的“赢利性经纪人”治理模式、人民公社时期的“全能主义”治理模式、改革开放以来的“乡政村治”模式和乡村治理现代化推进时期的治理能力现代化模式[2-3]。国家发展的阶段性差异以及乡村社会结构的差异及其变迁都会形塑不同的乡村治理实践[4]。具体而言，在传统社会中，乡村治理遵循的是地方自治逻辑。乡绅、宗族长老拥有了由村规民约等非正式规则赋予的公共权威，成为村中重要的治理资源。新中国成立至改革开放前，乡村治理主要依据的是“全能主义”治理逻辑，国家通过政权下乡将农村地区纳入到国家治理的总体框架之中。过去以乡绅和宗族长老为代表的长老统治在巨大的历史变革中消失了，基层党政组织成为乡村治理的主导力量[5]。改革开放后，乡村重新探索以村民委员会为核心的自治道路，并在国家法治建设进程的推进中，逐渐形成自治加法治的乡村治理秩序。然而，城市化发展对农村劳动力的大量吸纳，导致农村空心化、留守群体（老人、儿童、妇女）权益保护等现实问题显现，加之市场机制的引入消解了部分农村传统文化和观念，乡村社会面临重重危机，亟须进一步探索和完善乡村治理体系。随着乡村现代化建设的逐步深入，尤其是驻村第一书记等基层政权代表的引入，乡村治理的参与主体得到了有效扩充[6]。在乡村振兴背景下，乡村治理迈向了多元共治新阶段，并不断健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，以实现乡村社会的有效治理。

当前，乡村治理能力体现在中国共产党领导下、多元治理主体参与下的社会管理能力和公共服务能力这两个重要方面。这就提出了政府、社会组织、公众全方位共同治理的新要求[7]。从整合治理资源的角度来探讨现代乡村治理，可以发现学界的讨论主要聚焦于乡村治理共同体建设和治理资源挖掘方面，即强调乡村治理重点在于激活多元治理主体，探索和总结地方治理经验等[8]。例如，扎根乡土的新乡贤[9]、丧葬仪式等传统文化[10]、复兴的宗族共同体[11]等乡村本土资源被积极发掘，成为维护乡村社会稳定的重要治理资源。近年来，在乡村治理多元主体中出现了一类新兴群体——乡村辅警。目前有关乡村辅警的研究主要集中在警察学、治安学等学科领域，跨学科或交叉学科的研究暂付阙如。围绕辅警讨论较多的问题在于其合法性地位的建立和组织的规范化建设。现代辅警制度兴起于英、美、法等国家[12]，而中国辅警还有一套自身的特殊演进逻辑[13]。已有研究认为基于行政合同的行政助手是对于中国现代辅警的科学定位，立足于协作和整合的服务型功能定位，是建立其合法性的关键[14]。事实上，乡村辅警作为深入农村基层社会的警务辅助人员，在缓解基层警力不足、维护农村社区安全的同时，又能在人熟、地熟、情况熟的工作优势下，有效提升乡村治理能力和治理水平[15]。总而言之，重视乡村治理可资利用的资源，形成自治、法治、德治相结合下的多元共治新格局，仍需社会各界的持续探索和发掘。

二、乡村辅警作为本土内生型治理主体

2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，其中提出加强平安乡村建设任务，并重点提到“一村一辅警”机制的大力推行。2021年11月国务院关于印发“十四五”推进农业农村现代化规划的通知中进一步强调“加强农村警务工作，推行‘一村一辅警’机制，扎实开展智慧农村警务室建设。”一般而言，“一村一辅警”机制指的是在每一个建制村配备一名专职驻村辅警，辅警人员在乡镇党委、政府的统一领导下，协助基层派出所专门从事乡村警务辅助工作。他们通常在县公安局统一组织的招考中被录取，再被分派至乡镇一级派出所，最后由派出所具体指派驻村村落。驻村制度要求辅警长期吃住在村，及时为民众排忧解难。因此，这些辅警也被称为乡村辅警或村辅警（以下简称“村辅警”）。村辅警的警务辅助工作内容被概括为了八员工作职责，分别是：治安防范组织员、矛盾纠纷调解员、情报信息采集员、法律政策宣传员、便民利民服务员、警务下沉联络员、交通安全协管员、乡村义务消防员。

一方面，由工作性质及其职责可知，村辅警并不具有单独执法权，只是民警执法的协助员，肩负着维护地方治安秩序、做好安全防范、服务群众等多重职能。另一方面，村辅警的这些制度安排和职责要求，使得村辅警人选存在一定的指向性。他们一般由农村本地的中青年男性构成，并且以在外务工返回家乡的青年人居多。事实上，村辅警在执行警务工作的过程中，会与当地村委会和村民建立联系，并且在参与村级公共事务处理中不可避免与村民频繁多次交往，这一过程也将无形中增加返乡青年的乡村融入感。这些农村本土青年人才受国家号召和政府支持返乡参与乡村振兴，既是乡村的需要也是个人意愿的选择[16]，他们的回流无疑将成为推动乡村发展的强大动力。因此，从乡村治理的社会目标出发，若该机制能实现国家对乡村治理人才的主动吸纳，激发乡村治理本土内生型主体的参与自觉以及增强农民在乡村治理中的主体意识，那么村辅警制度的施行同样具有极大的现实意义。村辅警虽然是一个小群体，但是关乎乡村振兴这个大议题。他们来自乡村又参与到乡村治理中，既作为村中一员，又作为正式权力深入乡村的触角，应是乡村治理中值得引起重视的参与主体。

三、村辅警参与乡村治理的实践逻辑

（一）田野点概况

本研究对H省S市Z县的各乡镇进行了深度调研，并选取其中最有代表性的三个乡镇来深入了解村辅警实践情况，由此进一步探究村辅警参与乡村治理的协同效应。Z县位于H省中部偏西南地区，总人口超百万人。该县于2016年下半年开始实施“一村一辅警”机制，并在2017年4月完成“一村一辅警”建设工作。其中乡镇一级的工作是为每个行政村设立一个村警务工作站，并派驻一名村辅警，所需经费则由县财政予以保障。工作站通常设置在村活动中心，由各行政村配备必要的办公用品用具以及统一的标牌标识。在管理上，Z县为“一村一辅警”机制实施制定了较为详细的层级管理办法，村辅警的日常管理、业务培训和考核工作则交由所属派出所具体负责。各基层派出所根据辖区的治安状况设立片区，明确派出所民警为片警，片区民警负责本片区工作站的辅警管理和工作考核，每个片区民警原则上分管5至7个村级工作站。

（二）不同乡镇的村辅警的日常实践

在调查中发现，Z县各个乡镇村辅警的日常实践情况各有特点，其中的三个乡镇——桥镇、岩镇和山镇的村辅警在不断地探索和实践中，已逐渐形成较为成熟的实践模式。为此，本研究将重点分析这三个乡镇各自的村辅警日常实践模式及其在乡村治理中的协同情况。

1.桥镇“一村一辅警”：灵活驻村+频繁联络

桥镇是距离县城最近的一个乡镇，该镇的派出所被评为了县级优秀示范点之一。桥镇下辖26个行政村，常住人口约为4.6万人。桥镇派出所将26个行政村按地理位置分为了四个片区，每个片区由一名民警分管带队。桥镇村辅警的驻村安排具有灵活驻村的特点，村辅警则采取频繁联络的方式成功“扎根”村中，以此推动工作的全面展开。

桥镇村辅警灵活驻村体现在，每村的村辅警几乎都不是本村人，而是邻村或近村人。之所以采取这样的驻村方式，是因为镇派出所重点考虑到在调解纠纷中，村辅警若和当事人是相熟的本村人，难免会因为熟人关系而影响到工作开展的实际效果。因此，这种驻村安排上的灵活变通性可以保证村辅警既能大致掌握驻村信息，又能在工作中显示出公平公正。灵活驻村还体现在驻村安排会依据各村治安情况与村辅警能力进行动态匹配。原因在于部分村辅警的办事能力尚难以应对村中复杂的治安情况，又或者有些村辅警并非踏实肯干者，所里便会将业务能力较好的辅警调整去社情较复杂的村，将业务能力一般的辅警派驻去村务相对简单的村，这样就能更好发挥辅警驻村的作用。

村辅警的一项重要基础工作是采集信息，这项工作看似简单实则非常考验人的耐心。在信息采集的过程中，村辅警既可以了解村民情况，也可以借此普及法律知识，还可以为村民提供便民服务。为做好这项工作，村辅警须首先和村民建立起信任关系，获得村民的信赖。他们采取的办法非常朴实，那就是频繁多次加强和村民的联络。在实际中，村辅警通常不急于开展工作，而是会先和村民聊聊家常和见闻，如果碰上几个村民在家门口闲聊，就主动加入他们的话题讨论，聊上一会儿后，才表明自己的来意，解释登记信息的目的。在这种情况下，部分村民会对搜集信息有警惕性而不愿告知，权利意识强的村民还会直接予以拒绝。对此，村辅警只能通过一次次的登门询问，用不断闲聊与混脸熟的方式与村民结交友好关系，使其放下戒备，最终得到村民的如实相告。信息采集还是一项需持续更新的工作，能顺利采集到信息对村辅警来说是一件小有成就的事情。

2.岩镇“一村一辅警”：民辅同体+凝聚效应

岩镇是距离县城较远的乡镇，地处丘陵，自然环境较为优越。岩镇下辖34个行政村，常住人口约为4.7万人。岩镇派出所将村辅警群体分成了4个中队，每个中队派一名民警分管。岩镇村辅警的日常实践，表现出民辅同体的特点，并且以片区中队的形式联合行动，村辅警的工作表现则带有鲜明的“凝聚效应”。

不论是村中巡逻还是处理纠纷，派出所都会派一个中队或几个辅警同时出动，以增强整体的威慑力。因此，村辅警的日常实践常常呈现出单警驻村、集中处警、联合巡逻的工作模式。在这样的集体行动中，属于同一中队的成员之间联系更为紧密，并且每个中队的村辅警基本是在所处片区生活成长的本地人，生活的熟悉感也会加深彼此之间行动的默契度。同时联合行动还能规避单打独斗、相互攀比等问题，更有利于达成民辅警群策群力的效果。在当地村民的印象中，村辅警和民警的区别并不大，都具有法治权威性。

此外，该所十分重视所里的民警、辅警的日常训练，而且在训练过程中注重提升民辅警的集体凝聚力。所里规定所有民警、辅警每天都须参加晨跑，定时参加集训。这与当地的地理环境也有一定关联。当地地势起伏较为和缓，且派出所旁的跑道绿树环绕，是爬坡及跑步的理想晨练场所。为了进一步提高队员的体能和团结力，所长还会组织所有成员在派出所周围开垦荒地种菜，让队员感受到集体的力量和温暖，或者组织篮球比赛增进团队各成员间的友谊，培养成员的互帮互助精神。在充满温情而又专业的集体训练中，村辅警的办事能力也得到显著提升。这种“凝聚效应”不仅增加了派出所在村中的存在感，而且拉近了派出所和普通民众之间的距离。据该派出所反映，村民们遇到麻烦或陷入纠纷时，比起找村干部，越来越倾向拨打110或找村辅警。这样一来，村中大的闹事类的纠纷更易被遏制了，但是各种拌嘴吵架类的小纠纷却让所里“应接不暇”。村辅警们时常感到无奈的是，村民们遇见任何鸡毛蒜皮的事都会找上他们。因为在村民眼中，他们是看得见、问得着、用得上的一群人。

3.山镇“一村一辅警”：集体行动+单线联系

山镇属于少数民族聚居地区，民族文化较为浓厚，人口经济结构相对较为复杂。山镇下辖16个行政村，常住人口约为1.7万人。山镇派出所将村辅警群体分为了4个班，每个班由一名民警负责。由于山镇的特殊民情，该镇派出所尤其重视所里的整体警力配备问题。村辅警的日常实践需体现出集体行动的整体态势，以此来提升派出所在乡村中的影响力，同时各村辅警又通过单线联系的方式来获取不法组织情报。

山镇在过去一直被视为治安较混乱的地区，直至2014年建立了派出所，该镇的刑事案件和治安案件才明显减少。为维护地方治安，该镇派出所会部署尽可能多的民警和辅警一同行动来扩大办案队伍人数，从而在办案的过程中提高民众见警率。最初，村辅警被规定不可参与刑事案件调查，考虑到现实情况后，市里又下达文件规定辅警可在民警允许下参与刑事案件侦破的具体过程。为加强村辅警的协助办案能力，派出所会加强对村辅警业务能力的培训，并且有意识地让村辅警参与各类案件的侦查与处理工作。比如，在民事纠纷处理中，村辅警便可利用日常积累的关于违法犯罪的法律知识来协助民警，共同提升法治的权威性，以此遏制矛盾升级。

该镇复杂的治安状况也给村辅警的信息采集工作提高了难度。在山镇部分村庄中生活着一群吸毒者和戒毒者，他们成了威胁村庄安全的较大隐患。若能掌握他们的实时情况，将极大增强乡村维稳工作的有效性。对此，各村辅警多采取单线联系的方式来完成这类特殊的信息采集工作。以其中一村的村辅警实践为例，该名辅警所在村是吸毒者聚集最为严重的村，该村吸毒者人数包括戒毒者在内有23人。该村辅警与大多数戒毒者均相识，在日常接触中便借机向他们打听村里有关吸毒者的新情况。在这个过程中，只有和他们长期交往，建立密切的私人关系，圈外人才能降低信息收集的敏感性，获取吸毒圈的真实信息。被问及如何结识的这个群体，该村辅警坦言自己是在本村长大，与这些人有过接触，只是不愿加入他们，在成为村辅警后，仍通过吃饭、聊天等方式和他们长期保持联系。可以说，村辅警的本村人身份和深入群众的工作性质，使其在消除村庄安全隐患工作中发挥了较为关键的作用。

4.乡村辅警的功能

从三个乡镇“一村一辅警”机制施行中业已成型的实践模式来看，村辅警参与乡村治理有着来自官方正式的法理以及乡土社会天然的情理共同赋予的正当性。他们的实践是制度化规范与主体能动的有机结合，进一步体现了在基层治理现代化建设中有序与活力相统一的治理目标的实现。面对乡村社会结构变迁带来的秩序隐患，这一机制客观上实现了对乡村本土治理资源的挖掘，村辅警群体则在实践过程中，得以深入接触乡村社会文化生活，并获得实质性的锻炼和自我提升的机会。而且，村辅警的日常实践也在直接或间接激发本地村民参与乡村治理的主体自觉性，在一定程度上重塑农村基层组织的治理责任[17]。换言之，在官方自上而下的任务分派以及基层组织自下而上的能动实践的机制设置中，乡村治理主体既感受到考核压力又承担起治理责任，从而有助于解决乡村治理中主体性意识缺乏的问题。就实际情况而言，村辅警机制提供了一条乡村内生型人才参与乡村治理的制度化协同路径。

四、“在乡”与“在场”：内生型主体参与乡村治理的协同机制

从村辅警的机制设置及其日常实践模式来看，村辅警相比其他辅警群体有一定的特殊性。他们的特殊性主要表现在两86845ef154458f13ca039aeea23c99ec方面：一是身份上的特殊性，村辅警主要由本地中青年人应聘担任，在熟人社会中他们是与当地村民共同生活的“在乡”人，其工作地点同样“扎根”乡村；二是工作职责上的特殊性，村辅警的日常工作不仅包括派出所下达的各项警务工作，还包括协助处理村中事务，如纠纷调解、便民利民服务等工作。基于特殊的身份属性和工作属性，村辅警作为乡村本土内生型治理主体可以兼具情理和法理的双重思维，从而遵循自治、法治、德治相结合的乡村善治逻辑。

（一）回归熟人社会的“在乡”：体现自治+德治的治理理念

村辅警的主要职责是作为基层警力末梢被派驻到村庄执行派出所相关任务，但群体成员的“在乡”属性让他们的日常实践有了乡村自治的特点，这可以说是村辅警在乡村治理中起到的协同作用之一。一方面，村辅警作为乡村的一份子，通过日常工作参与到法治宣传、交通协管、治安防范、便民服务等多项乡村公共事务之中。另一方面，村辅警的工作也会给村民带来示范和带动作用，促进更多村民自觉实践自我管理、自我教育、自我服务等自治行动。在调查中了解到，村辅警的群体成员大多为在外务工后主动返乡的青年人，他们的回归不仅是乡村人身份的回归，也是一种情感的回归。有研究显示，正是这种亲情乡情、自我实现等非经济因素在促使着农民工返乡，而且返乡青年对乡村文化认知的重构也使其成为乡村振兴的可靠在地资源[18]。可以说，从事村辅警的返乡青年凭借着“在乡”的身份和对乡土社会的熟悉参与到乡村社会的建设中，将直接或间接起到凝聚乡邻和整合乡村社会的作用。

不少村辅警逐渐意识到协助解决纠纷矛盾已成为他们最重要的本职工作之一，深知村辅警机制的创新也是对纠纷矛盾不出村、发动和依靠群众的“枫桥经验”的沿袭。在工作中，村辅警会积极介入纠纷调解，并试图以一个“在乡”人的身份获得“介入许可”。在劝解过程中，村辅警常以“自己人”自居，不仅能共情当事人双方的感受和诉求，还能借助地方性知识实现柔性治理。一些有能力的村辅警则会进入村调解委员会，担任委员会的副主任，和村干部一起携手处理村中纠纷。可以说，村辅警作为“在乡”人参与其中已在一定程度上结构性地替代了“能人治村”，并且可避免村庄陷入“无人”治理，[19]抑或是乡村治理异化为村干部自治的窘境[20]。简言之，村辅警大多为回归熟人社会的“在乡”人，尽管他们的成长环境或早已远离乡村，早期的工作生活也多与城市文化接轨，但他们与本村人有着天然的血缘和/或地缘关系，本质上仍共享同一套伦理价值体系，这使得他们在处理乡村公共事务时可以很自然地遵循自治与德治的治理逻辑。

（二）象征公权力的“在场”：体现法治的治理理念

在自治、德治治理逻辑之外，村辅警又着重遵循着法治的治理逻辑。村辅警虽是公安机关聘用的辅助人员，不具备与民警同等的执法权限，但是他们可以象征公权力“在场”的方式在乡村治理中起到重要协同作用。换言之，村辅警作为警务下沉联络员，在村中日常秩序维护上可以发挥法治的“在场”效果。一方面，村辅警的“在场”客观上实现着“送法下乡”，成为村民日常生活中移动的“法”。村辅警还会在纠纷处理中用“吓唬”的方式“晓之以法理”，告知不听劝的村民如果未能认识错误，或拒不解决问题，就会承担法律责任。这个办法很奏效，尤其是闹事的一方就会消停不少。另一方面，村辅警可以通过“警务信息云”平台建立起村中重点人员、知名人士等的电子信息档案，并要求村内重点人员在外出期间定期发送实时定位，以获取他们的轨迹动态，由此做到对乡村治安维稳的时刻“在场”。

因此，村辅警的“在场”效应正是基于基层法治权威的有效发挥。从了解的情况来看，在村辅警机制实施前，村中大小纠纷事务均由村人民调解委员会的村干部们处理，须由派出所协助处理时，民警才会到场。这就可能导致纠纷处理中法治权威的“缺场”。村辅警的“在场”则可以保证法治权威的及时到场，这对于将矛盾纠纷化解在初级阶段而言有一定的必要性。据其中一个派出所的不完全统计，村里95%的矛盾纠纷几乎都有派出所辅警的出面调解。在村民的传统观念中，他们往往认为村干部可能会有所偏袒，而派出所则是公正的代表，其处理的结果更令人信服。随着村辅警的介入，村民们更加意识到“状告有门”了，在遇到纠纷时会立即寻求派出所的帮助来解决问题。由此看来，若村辅警的“在场”权威发挥得当，那么村辅警机制既能实现在日常生活中引导和规范村民形成自觉守法和遇事讲法的法治思维，更有助于提升乡村治理的法治化水平。

总而言之，回归熟人社会的“在乡”属性促使村辅警在日常工作中遵循着自治与德治的治理逻辑，象征公权力的“在场”属性又促使村辅警时刻遵循法治逻辑，由此共同构成了村辅警作为乡村内生型主体参与乡村治理的协同机制。因此，在推进乡村治理体系和治理能力现代化进程中，村辅警所具备的双重属性使得他们的协同治理实践体现的并不是自上而下的单一式治理，而是自治、法治、德治相结合的乡村善治治理。

五、结语

党的二十大报告提出“国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提”。显然，村辅警基于“在乡”与“在场”的双重属性在乡村社会发展中发挥着治安维稳的重要作用。因此，在乡村治理模式创新中，“乡村辅警”模式提供了一条新的思路，并且在实践中弥补了乡村治理中的主体性缺失问题。值得进一步思考的是，大多数的村辅警是曾外出务工后又选择返回家乡的年轻人，他们在外增长了见识，具备较强的学习能力，其返乡的决定必然带有对于个人职业发展与生活追求的预期。但是，村辅警的职业角色和职责范围相较于民警而言可能不那么明确。在实践中，个体是否会产生低效能感和落差感，进而引发群体性的身份认同危机，将是党和政府在推动青年返乡参与社会治理中需着重考虑的问题。这些问题有待在更长的实践过程中加以考察和分析。

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责任编辑：李 锋