中小学校长职级制改革的制度困境与推进路径

中小学校长职级制是促进教育家办学的重要制度安排。20世纪90年代中期我国开始中小学校长职级制改革探索，经历了省域自主探索、国家试点改革、全面持续推进三个阶段。从制度变迁理论视角看，其动力来自校长专业发展内在需要和教育治理变革需求；其方式以诱致性变迁为主，从局部变迁到整体变迁；其路径从区县试点到部分省域推广再到全国推进。目前，校长职级制仍存在制度设计科学性和规范性不强、相关配套制度不足、制度整体效能不高等问题。未来校长职级制发展需要加强制度设计，增强改革的系统性和协同性；鼓励制度创新，健全校长职级制运行机制；优化制度环境，创造校长职级制实施的保障条件。

中小学校长；校长职级制；制度变迁理论；校长管理制度；教育家办学

田汉族，张辉.中小学校长职级制改革的制度困境与推进路径[J].教学与管理，2024（28）：12-19.

自1999年中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中明确提出“试行校长职级制”以来，推行校长职级制成为校长专业化和校长管理制度改革的重要方向。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）提出“推行校长职级制”“造就一批教育家，倡导教育家办学”[1]，将推行校长职级制与倡导教育家办学结合起来，校长职级制改革成为教育体制机制改革的时代课题。2018年中共中央、国务院印发的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》进一步提出：到2035年，培养造就“数以万计的教育家型教师”，要“营造教育家脱颖而出的制度环境”[2]。从治理角度强调了中小学校长职级制是激励教育家成长的重要制度保障，推进校长职级制改革成为教育高质量发展和教育治理现代化的核心政策议题。与日益强化的政策要求相比，推动校长职级制度的实践却显得有些滞后。虽然早在20世纪90年代，一些省市已经对中小学校长职级制度进行了尝试，并积累了许多实践经验，但仍然存在着改革历程长、连续性差、成功经验不多等问题。同时，教育家办学也面临着身份定位不清、办学理念错位、缺乏制度保障及“官本位”管理障碍等问题[3]。如何突破校长职级制改革的制度困境，让教育家脱颖而出，需要深入的理论研究。

以诺思（Douglass C. North）、科斯（Ronald H. Coase）等为代表的制度变迁理论将制度视为公共产品，认为当预期收益大于成本时制度会变迁[4]，注重从制度环境、需求和供给、变迁方式、路径依赖和克服等方面揭示制度变迁过程。校长职级制改革是校长队伍治理的制度变迁，不仅能降低行政化损失，而且可以激励校长成为教育家，提升办学收益。可见，制度变迁理论对中小学校长职级制变迁研究具有很强的适用性。本研究试图从制度变迁视角梳理校长职级制发展历程，分析其制度逻辑和特点，并提出改革对策。

一、中小学校长职级制的演进及特征

制度是一系列被制定的规则、程序和道德伦理规范等，其目的是追求个体福利或效用的最大化[5]。中小学校长职级制是根据校长专业能力的不同设定不同的职级进行分类管理的制度，包括职级设定、考核标准、职级工资、实施范围等内容。梳理校长职级制改革历程有助于发现改革特征及问题，推动有效改革。

1.中小学校长职级制的改革历程

根据中小学校长管理的重要政策文件，结合各地推行中小学校长职级制度的具体做法，可将校长职级制改革分为以下三个阶段。

（1）省域自主探索阶段（1985-1998年）

校长职级制改革源于传统的校长管理行政化弊端和新的教育体制改革需要。1985年，《国家机关和事业单位工作人员工资制度改革方案》明确规定中小学事业单位管理人员的薪酬体系基于其行政级别来确定。具体而言，市重点中学的校长薪酬对应正处级级别，区县重点中学的校长薪酬对应副处级级别，初级中学的校长薪酬对应科级级别，中心小学（完小）的校长薪酬则对应副科级级别[6]，由此展开了中小学校长由组织人事部门任命的行政管理制度。该政策便于统一管理校长，但不利于校长专业化成长和竞争择优，产生了校长推进改革的能力不够、意愿不强，校长流动困难，阻碍教育资源公平配置等问题[7]。1991年，《全国中小学校长任职条件和岗位要求（试行）》明确要求各地要按任职条件选拔、任用、考核和培训中小学校长[8]，本质上是提高校长专业化水平。为进一步推进该工作，中央组织部、国家教委印发《关于加强全国中小学校长队伍建设的意见（试行）》的通知，提出“中小学校逐步实行校长负责制”[9]。1993年，《中国教育改革和发展纲要》提出要建立与“分级办学、分级管理”“校长负责制”等教育体制相配套的人事劳动制度，“中小学逐步实行教师资格制度和职务等级制度”[10]。1995年9月颁布实施的《中华人民共和国教育法》第三十条规定“学校的教学及其他行政管理由校长负责”，从法律上确立了校长负责制[11]。1998年，教育部印发的《关于认真做好“两基”验收后巩固提高工作的若干意见》提出“完善校长负责制，逐步试行校长职级制”[12]。至此，校长职级制成为校长负责制改革的重要政策议题，其逻辑起点是消除原有校长行政级别的弊端，促进校长专业化。

在校长负责制新政策的引领下，一些基础教育比较发达的省市开始了校长职级制探索。例如，上海市在1993年提出完善本市中小学校长职级制体系，强化校长队伍建设，并于1994年在静安区、卢湾区改革试点[13]；山东省也于1994年3月在潍坊市高密市开始试点。在中小学校长职级制探索过程中，制度实施主体主要是各试点地区的地方政府；主要路径是各地政府自行在试点地区展开校长职级制改革探索，并根据探索经验逐步扩大试点范围，直至全面推开；主要措施是取消校长的行政级别，设立新的职级序列，实行职级管理，按照职级高低落实待遇。同时，按照“老人老办法，新人新办法”的原则稳步推进。各地改革积累了以下经验：第一，学校的管理体系基本确立，由教育行政部门主导，校长担任法人角色；第二，构建了契合中小学办学特色、遵循校长成长规律的竞争与激励体系，增强校长的自主发展与创新精神；第三，形成了校长“职务流动灵活，待遇层次多样、人员进出方便”的动态管理机制[14]；第四，打破“官本位”枷锁，让校长集中精力抓教育、抓质量、抓效益；第五，推动党组织的政治核心作用，建立工会（教代会）参与民主管理的体制[15]。总之，校长职级制度探索，促进了校长由职务化向专业化、职业化转型，为国家层面的校长职级制改革奠定了实践基础，积累了宝贵的政策资源。

（2）国家试点改革阶段（1999-2018年）

逐步取消实际存在的学校行政级别和行政化管理模式，推进政校分开、管办分离，扩大学校办学自主权，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，是我国21世纪教育体制改革的主旋律。在这一改革背景下，推行校长职级制的政策进一步强化。1999年，《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》明确提出“试行校长职级制”[16]；2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出“积极推行中小学校长职级制”[17]；2010年，《纲要》要求“制定校长任职资格标准，促进校长专业化，提高校长管理水平，推进校长职级制”[18]，进一步细化了政策；2013年，教育部印发的《义务教育学校校长专业标准》提出，要完善义务教育学校校长选拔任用制度，推行校长职级制；2015年，《教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》指出，要全面推进中小学校长职级制改革，实现校长的专业化、职业化；2017年，《关于深化教育体制机制改革的意见》再次强调“推进中小学校长职级制改革，提升校长的管理专业化水平”[19]。这些政策为全国实施校长职级制改革提供了依据。

此阶段特征为：第一，国家政策目标明确化，由鼓励转为实践探索。表现在政策话语由“探索”改为“推行”，再改为“全面推进”“加快推进”；《纲要》明确在吉林省松原市、上海市等地展开试点。第二，试点省市持续推行，其他省市开始跟进。列入国家改革试点的省市改革继续深入，如上海、山东等地不断扩大试点范围；新加入省份如安徽、重庆、云南等也开始跟进试点。第三，地方政策与制度持续细化。如上海市发布《上海市教育委员会关于2012年开展普教系统校长职级评审和认定工作的实施意见》，进一步完善校长职级评审；山东设计系列配套制度；江苏省苏州市提出区域性校长职级年薪制等。政策与制度的细化为校长职级制实施提供了有效保障（见表1）。

表1表明，尽管政策有差异，但总体政策规范性增强，明确了实施范围、职级序列等。从实施效果看，多数试点省市取消行政级别，建立了遴选、交流等校长管理制度体系[20]；进一步扩大学校办学自主权，促进了校长专业化，但由于制度设计及实施困难，也存在职级分类标准不足、评审体制不顺、缺乏规范职级薪酬管理及后备人才建设制度等问题[21]。

（3）全面持续推进阶段（2019年至今）

2019年，《中国教育现代化2035》提出：全面提升学校自治能力，健全学校组织架构是我国教育现代化的重要内容。在新时代背景下，实施中小学校长职级制度是实现我国教育治理现代化，促进基础教育优质均衡发展的应有之义。2019年6月23日，《中共中央、国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》再次提出“推行校长职级制”[22]；2020年，《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》要求各地把选好校长、培养好校长当作一项重大政治任务；2022年，为实现从培养专业校长到培养教育家型校长转型，国家开始实施“新时代中小学名师名校长培养计划”。这些政策实现了由校长选聘制度向校长培养制度延伸。

在教育治理政策推动下，多省开始全面推进中小学校长职级制。如北京市、黑龙江省及河南省先后开始在全省推进中小学校长职级制。既有试点地区逐步形成改革范式，如上海市建立了校长可持续发展和专业地位激励机制，并创新设计了专业标准和选任标准；山东省潍坊市梳理改革历程，总结出坚持办学自主权和民主协商多元参与等经验。

在该阶段，自上而下的政策鼓励与自下而上的积极探索推动中小学校长职级制度的创新发展，既展现了地方改革主动求变的精神，也表现出国家推动教育事业发展的强大力量。从取消校长行政级别，促进校长专业化发展到践行教育家办学之路、建立校长人才梯队、促进教育事业均衡发展[23]，校长职级制的功能指向了教育家办学。

2.中小学校长职级制变迁的主要特征

我国中小学校长职级制度的发展有其内在的逻辑，且顺应校长队伍专业化发展的需求。依据制度变迁理论，可以从变迁动力、方式和路径等维度分析校长职级制为什么变迁以及如何变迁。

（1）变迁动力：校长专业发展内在需要和教育治理变革需求

校长职级制改革既是校长管理制度变革的内在要求，也是正在深刻发生的治理变革的外部要求。首先，校长职级制变迁动力源于专业发展需求。传统的行政化管理尽管加强了校长的政策意识和办学方向，但不利于校长的专业成长。校长的“官员”身份及行政化管理催生出“官本位”意识，导致校长更关注政绩，以求“被知道”；不懂教育的干部被“安排”担任校长，外行指挥内行等现象存在。20世纪90年代初，取消校长行政级别呼声高涨，校长职级制作为促进校长专业化发展的制度在上海、山东等地开始试点。该制度的实施革除了旧有的管理痼疾，打破了校长的行政化局限，提高了准入门槛，明确了校长专业发展路径。

其次，校长职级制响应国家治理现代化和教育治理变革要求。教育高质量发展要求激发学校办学活力和校长积极性、主动性及创造性，建立政府、学校、市场的新型关系。这需要赋予学校和校长更多自主权并建立现代学校管理制度。传统校长管理归属当地组织或人事部门，学校行政级别高于教育局，导致“有级别而无管理”，同时行政级别差异限制了校长单向流动，校际调动与交换困难。而校长职级制是现代学校人力资本管理的关键，也是现代教育治理的重点，实行之后，教育局直接管理校长，实现了管事与管人统一，解决了难管和难交流问题，激发了校长自主办学活力，促进了区域教育优质均衡发展。

（2）变迁方式：诱致性制度变迁为主，从局部变迁到整体变迁

从制度变迁的主体来看，可分为强制性制度变迁与诱致性制度变迁。强制性制度变迁是国家作为主导者，引入相应的法令或法规来推动实现的；诱致性制度变迁是一个人或群体在面对外部利益时自发地提出、组织和实施的对现有制度安排进行改变或替代，或是新制度安排创建的方式[24] 。我国中小学校长职级制是由地方党委、政府自主推动的一种诱致性变迁。变迁过程表现在省、市、县试点基础上以点带面，稳妥、有序、规范推进，体现了校长职级制改革的中国特色。改革深化阶段，政府在推进教育体制改革方面发挥了重要的强制性作用，比如《纲要》决定在吉林省松原市、上海市等地开展国家教育体制改革试点。

制度变迁可以根据其影响范围分为局部和整体变迁。局部变迁主要聚焦于某一特定方面或层次的制度，其变革过程独立于其他制度而展开；而整体变迁则是在一个特定社会范围内，各种制度之间密切配合、协同变革。校长职级制初始只取消行政级别，设立新职级及评价标准。在国家试点改革阶段，各地不断探索任职资格、聘任、薪酬、培训等配套制度，形成了较为完善的校长管理体系。

（3）变迁路径：从区县试点到部分省域推广再到全国推进

自校长职级制实施以来，多个省市积极推进改革试点工作并逐步扩大制度实施范围（见表2）。

上海市1994年试点后，于2001年全市推广校长职级制；山东省1994年试点后，2016年在全省实施；广东省2004年以中山、深圳为试点，建立完善制度并合力推进；江苏省在2014年以苏州为试点；2019年，北京市设立改革办公室，开展全市校长职级制评审工作。至此，全国大部分省市已开展校长职级制改革。

二、中小学校长职级制改革的问题及其制度根源

我国中小学校长职级制改革已近三十年并展现其制度效能，但从制度变迁理论视角分析，校长职级制仍存在制度设计科学性和规范性不强、相关配套制度不足、制度整体效能不高等问题，这些问题是由教育内部与外部、主观和客观、观念和制度等方面原因综合作用形成的，但最根本的还是制度原因。

1.中小学校长职级制改革存在的主要问题

（1）校长职级制设计的科学性和规范性不强

科学性和规范性是校长职级制有效实施的前提，但因其缺乏充分论证，导致政策“先天不足”，主要体现在：第一，职级序列设计科学性不足，各地设置差异大，如北京市为四级八等、重庆市为六级十二等。职级过多增加评价难度与成本，降低校长工作动力[25]；职级设置差异过大也不利于校长跨区域流动和建立全国统一标准。第二，职级评定标准的科学性不足。目前校长职级评价标准设计主要依据是校长的管理结果和学术成果，忽视校长个人尤其是纵向发展评价，未考虑学校基础条件、文化差异、地域特点、师生素质等因素[26]，甚至一些地区只设置原则性条件，缺乏具体维度和指标等[27]。采用群体内部相互对照、排名的方式，仅注重结果评价，这无疑诱导校长更多关注实际结果，忽视自身的发展[28]，最终就会违背校长职级制改革的初衷。第三，职级认定程序规范性不足。校长职级认定程序通常基于教育部门与人社局、财政局协商的年度数量，涉及校长自主申报、民主测评、专家答辩、领导小组确定及公示等环节。然而在实际操作过程中，职级数量确定、领导小组构成、专家遴选及认定过程等实际操作均缺乏严格程序和规范。第四，职级工资差异设计规范性不足。职级工资标准的设定需要依据相应标准，但目前许多地区校长绩效工资比例差异较大且专业依据不足。如山东省校长绩效工资是以当地同级教师上年平均工资收入作为基数确定的，上浮比例最低20%[29]；北京市相邻两等级间差距在400～1000元[30]；山西省晋中市则是按当地教师绩效工资平均水平的0.5～4倍设立[31]。

（2）校长职级制的相关配套制度不足

校长职级制改革不仅涉及职级设置、评价标准、薪酬改革等本体问题，还涉及选拔、任用、培养等系统性问题，需要从人事、组织、教育等方面系统改革、完善配套政策。在《中小学校领导人员管理暂行办法》《国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》《纲要》等文件中指出要加快推进校长职级制改革，但仅停留在鼓励性表述中，缺乏具体的规范性、指导性、指令性要求。这将造成以下困境：第一，不利于持续促进校长专业发展。校长任职资格要求不明确，专业地位降低[32]，培训受限[33]，校长问责、交流轮岗等制度无法落实。第二，同级政府间难以协同。如在人事与工资改革上政府存在求稳怕事的心理[34]，组织部门不愿放权[35]；尽管中央强调“实行中小学校长职级制的地区，根据实际实施相应的校长收入分配办法”[36]，地区规定校长职级薪酬由同级政府部门发放，但许多地区财力不足与责任不均等制约校长职级制改革[37]。

（3）校长职级制的整体效能不佳

当前许多地方存在着校长职级制改革目标定位不准确、政策资源不足、推进力度不大等问题，致使该制度的效能有限。具体表现在：第一，重形式轻实效。部分政府过分强调“去行政化”和新职级认定[38]；政府囿于原有的政校关系，沿用旧思维和行事路径处理改革中的问题，不能有效激发校长办学积极性[39]；忽视舆论引导和政策宣传[40]。第二，校长职级制改革试点集中于城市和优质学校，农村和薄弱地区改革力度不足；作为职级制改革的次级行动团体的校长参与度低。第三，校长评价效能不足。校长评价结果仅作为职级评定的依据，缺乏对校长的详尽反馈[41]；部分校长担心由教育管理人员、退休校长等组成的评价主体难免受到人情关系影响，导致评价结果有失公正。

2.校长职级制问题的制度原因

（1）制度创新的内在动力不足

校长职级制是涉及面广、影响深远的制度变革，超越了传统校长管理理念与制度。制度创新要求预期净收入大于预期成本，根据创新主体可分为个人推进后大家效仿、组织成员自愿联合创新、政府强力推进三个层次[42]。校长职级制改革的主体是地方政府，其不仅需要承担新政策的制定成本和推进改革的组织成本，还需与教育行政、财政等部门以及该项改革的利益相关者学校、校长等协商并达成共识，以减少推进新改革带来的摩擦成本。然而，许多地方政府对改革价值认识不足，财政保障不足，甚至抱着“搭便车”心理等待观望。校长因改革收益不明显主观认定程序繁琐，担心既有资源和利益损失，加上新旧两种政策转换的时滞，主动参与改革积极性不高，甚至消极抵抗。显然，制度供给与需求方对制度价值缺乏充分理解并对预期净收入的估计偏低是制约改革的非正式制度因素。

（2）校长行政化管理的惯性

校长职级制的变迁过程存在路径依赖问题。路径依赖是指制度变迁时既定制度的某些特征、结构和规则会不断自我强化，形成惯性思维和执行模式，从而影响后期发生的事件[43]。公办学校属于体制内单位，所以公办学校校长多有行政级别，管理以“干部”身份为主。然而，校长职级制改革去行政化让一些依赖“政绩”而非“专业能力”的校长难以适应，与之联系的有关部门也很难在短时间内调整其行政化的管理模式。同时，要让社会认可“不是官”的领导也是一件很难的事情。可见，根深蒂固的官本位思想及行政级别管理模式是阻碍校长职级制变迁的文化和组织根源。

（3）校长职级制改革的复杂性

校长职级制改革中，政府及校长等利益相关者之间合作与竞争共存，利益交织。第一，地方政府偏好上级政府的委托任务及提高经济收入的工作，但校长职级制因缺乏国家强制督导和奖惩，其改革热情不高。部门间因担忧利益损失很少参与需要贡献自身资源又与自身关系不大的任务中，致使协同机制难建立。第二，校长改革态度影响制度效能。不同类型校长有不同利益诉求，薄弱学校校长关心自身晋升，优秀学校校长担忧失去现有优势；新校长关心晋升标准和职级薪酬，老校长关心工作路径的改变等[44]。

（4）改革的制度环境的硬约束

从制度变迁视角看，任何制度创新都必须嵌入现有的制度情境中才能有效实现制度变迁，但新旧制度转换必然遇到二者的摩擦与冲突。第一，学校和校长管理权限的行政体制障碍。虽然试点地区取消了校长行政级别，但学校的行政级别仍客观存在，省属、区属、县重点学校、县一般学校和乡村学校等的管理归属于相应的政府；在未改革地区，校长仍是“干部”身份，有行政级别，高中和完全中学校长提名、考察由县级以上教育行政部门负责，其他中小学校长则由县级教育行政部门直接管理[45]。可见，改革试点地区存在管理学校与校长部门不一致的问题，未全面实施校长职级制地区面临统一管理困境。多部门管理导致成本增加、效益降低。因此，校长职级制度变革需解决行政机关权力与利益再配置问题，即“由谁来管理”成为实施校长职级制的体制性障碍。第二，校长职级序列独立管理的人事政策缺失。改革前，校长的“干部”身份管理权属于组织和人事部门，其“职称”和“薪酬”管理权归属于教育行政和财政部门；改革后，虽然建立了独立职级序列，但国家层面缺乏校长职称序列管理权归属。这会导致校长任职内与教师职称竞争，离职后行政级别难对接，退休后待遇降低或无保障等问题。上述问题的客观存在暴露了校长职级制改革的不彻底性、不可持续性[46]，也势必会影响校长参与职级制改革的积极性和主动性。可见，校长职级制的独立管理机制与长效激励机制的缺乏是其推进不顺的重要制度根源。第三，校长职级工资的保障机制不顺。提高校长收入、缓解与教师绩效矛盾是改革目标。针对校长职级制度的薪酬激励机制，目前存在“增量改革”（如潍坊市、中山市等）与“存量改革”（如上海市等）两种方式。前者可提高校长薪酬，缓解与教师利益矛盾，但资金来源不稳、合法性不强、可持续性受政策影响。后者是在同一财政项目中支出，虽然可以缓解政策变动影响，但也会加剧教师与校长间利益冲突[47]。总之，校长工资“增量改革”力度小且依赖决策者意志，“存量改革”加剧与教师利益冲突。可见，财政沟通不畅和校长工资水平低是改革的财政体制障碍。

三、有效推进中小学校长职级制改革的路径

根据制度变迁理论，并以已有的经验成果为参考，未来我国校长职级制在发展过程中可以加强制度设计，增强改革的系统性协同性；鼓励制度创新，健全校长职级制运行机制；优化制度环境，创造校长职级制实施的保障条件。

1.加强制度设计，增强改革的系统性与协同性

校长职级制改革是一项涉及面广、持久性强、影响深远的系统工程。它不仅局限于校长职级设置、薪酬确定、考核评价等教育内部管理环节，还包括行政管理、财政投入、人事协调等外部相关部门的责权调整。这需要强化党组织在选拔任用校长工作中的领导和把关作用，各级政府应该在深入基层调研基础上协调教育、编制、财政等部门，进行顶层设计，构建完善的中小学校长职级制度体系。

（1）科学设定校长专业等级制度和职级管理办法

建立国家校长专业标准，并因地制宜制定评定标准。根据校长专业发展，划分为“合格”“成熟”“骨干”和“优秀”四个等级，并设计级差。确立级等比例时，需考虑区域内校长实际水平。同时，构建科学的评价体系，推动校长专业能力持续提升。

（2）独立设置职级序列，扩大职级适用范围

国家层面独立规划并按“橄榄型”合理设计校长职级序列，促进校长专业持续发展。为解决校长与教师竞争，校长离岗缺乏保障等问题，要扩大校长职级的适用范围，从任职到退出贯通使用。如上海市将校长级等工资纳入校长退休费计发基数[48]，值得其他省市借鉴。

（3）科学设计职级评价标准

以《幼儿园园长专业标准》《义务教育学校校长专业标准》《普通高中校长专业标准》《中等职业学校校长专业标准》为基础，尽快完善全国中小学校长职级制评价体系，将目前的“合格”标准调整为与职级制改革相配套的“分级”标准[49]。多元化设置评价指标，将职级认定、绩效考核与校长的专业化成长结合起来，具体包括办学方向、教师与学生发展、校长培训、课题成果等多个方面[50]。相关部门可基于试点经验，组织专家研究并借鉴国外先进理念与政策，经讨论后在全国实施。

（4）规范校长职级评价程序

按照申报、初审、评审、答辩、推荐、公示等程序有序开展校长职级评定工作；校长绩效以发展性评价为主，增设实地考察、民主测评等新型方法，注重校长参与，建立第三方评价机制，确保公正公平；评价结果地使用要能帮助校长诊断自身不足，提升专业能力与素养[51]。

（5）建立校长一体化管理制度体系

建立校长任职资格、选聘、负责、职级、薪酬、任期、交流、考评、培训、问责、权力救济、退出等一体化管理制度体系。主要包括：第一，校长任职资格证书制度。参考教师资格证制度设立校长任职资格证制度，指导地方教育部门培养青年校长和名校长后备人选，加强校长队伍建设和教育家型校长遴选。第二，建立校长弹性任期制度。基于校长办学效果、个人意愿及多方评价，可适当延长优秀及教育家型校长的任期。第三，校长交流轮岗制度与岗位稳定相结合。教育部门应综合考虑学校实际和校长意愿制定公平合理的轮岗计划，同时明确轮岗的时间、地点、任务等具体要求，以便校长能够有针对性地做好准备和规划。在轮岗期间，应确保校长的工作交接顺利，避免因轮岗给学校带来不必要的波动和影响。此外，对于轮岗期间的待遇和福利等问题应给予充分的保障。第四，校长个性化培训制度。以推动校长专业化为目标，将培训贯穿校长职业生涯的始终，建立个性化培训内容，丰富以人工智能为基础的多元培训模式[52]；加大对乡村学校校长的培训力度，开展校长国内外研修，分类培养培训体系等。比如可以制定“名校长工作室”管理办法，采取“师傅带徒弟”的形式，由经验丰富的名校长担任指导角色，带领新晋校长进行实践学习和专业成长[53]。第五，校长评估问责制度。建立权责清单管理制度，将“不用管、不该管”的事物详细列出，设立相关机构，监督制度执行过程，做好宏观调控及统筹工作。第六，校长权利救济制度。依托县人民法院设立人事争议调解组织，疏通权利救济渠道，完善维权服务机制，依法保障校长合法权益。

2.鼓励制度创新，健全校长职级制运行机制

（1）柔性职级动态管理机制

柔性职级动态管理强调职级、岗位、薪酬的灵活性。针对不同类型的校长设置个性化评定条件和差异化薪酬标准有助于提升校长办学活力，确保校长队伍的专业性和高质量发展。面对职级认定过程中的违纪问题，任期内出现的严重违法违纪问题等依法依规追究其责任，甚至予以解聘[54]。

（2）校长多元评价监督机制

评价监督机制包括内部监督和外部监督。内部监督强调校长及学校的自我约束，明确权责；外部监督涉及行政、家长、媒体等多元参与。多元评价监督机制的建立可以借助外部资源，如广东省中山市引进华南师范大学、北京师范大学等科研团队作为第三方“评价者”“监督者”，助推改革工作[55]。

（3）校长薪酬持续保障机制

各地区应结合当地经济发展水平及财政状况，并考虑学校规模等因素，合理选择经费改革方式，确保在职级制改革中保障校长、教师等各方权益。如新疆生产建设兵团第十二师采用“增量资金”的方式解决改革中“利益挤占”难题，并将学校领导评优评先工作上收到师教育局，变相增加教职工指标[56]；河南省宝丰县在职级绩效财政预算的基础上启用县长预备金保证校长薪酬的发放。

（4）政府各部门间协同管理机制

校长职级制虽然以教育行政部门管理为主，但需要省级政府统筹，市级政府结合地域特点创新，县级政府落实人事、教育及财政等各方权责。如北京市为进一步推行中小学校长职级制，由北京市教育体制改革专项小组牵头，市委组织部、市教委、市财政局等多个部门共同推行全市中小学校长职级制度改革工作，并设立专门办公室负责协调推进工作[57]。

3.优化制度环境，创造校长职级制实施的保障条件

校长职级制改革需要良好的生态环境，为此，应建构中国式现代化教育制度体系和理解、支持校长职级制改革的社会文化心理环境。

（1）加强教育综合体制改革

将校长职级制改革嵌入教育治理现代化建设之中，建立以教育行政部门为主体，其他部门密切配合的中小学校长选聘、任用和考核制度。如新疆维吾尔自治区克拉玛依市将校长职级制改革与学校章程建设和学校内部结构治理等结合在一起，综合改革释放制度效能[58]。

（2）积极营造教育家办学氛围

在校长职级制的实施中教育行政部门作为制度供给方要重视非正式制度的影响，发挥引导、支持、服务、监督作用。地方政府可以通过组织动员会、座谈会等宣传校长职级制改革的现实意义，旨在从价值观上使教育行政人员、校长以及家长能够全面理解并认同这一制度，从而为改革的顺利实施奠定基础，如山西省晋中市印发实施指导意见并召开改革动员会[59]。

综上所述，中小学校长职级制改革在推动教育治理现代化和校长专业化方面已取得初步成果，但仍面临制度设计不完善、配套制度不足及整体效能不高等问题。未来，应进一步加强制度设计的科学性和系统性，完善配套机制，优化制度环境，为职级制的深入实施奠定坚实基础。通过综合施策，激励校长专业成长，加速教育家型校长的培养，进而推动教育事业的全面高质量发展。

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【责任编辑 郭振玲】