中国新一轮财税体制改革：价值取向、路线图与政策建议

DOI：10．19641/j．cnki．42-1290/f．2024．18．002

【摘要】本文以党的二十届三中全会改革精神为指导， 首先从多个维度定位我国深化改革的价值取向， 为深化财税改革提供政策背景分析。其次， 阐释新一轮财税体制改革的全景路线图， 即主要涉及完善央地财政关系、 规范事权与支出责任划分、 健全预算管理制度、 发挥分税制的制度优势、 优化税制结构、 构建与新业态相适应的税收制度、 深化税收征管数字化改革等重点改革内容。最后， 对我国进一步深化财税改革提出四项建议： 一是构筑“先立后破”的财税改革逻辑， 二是财税改革要适应中国式现代化要求， 三是实施促进新质生产力发展的财税改革， 四是把控财税改革的风险程度。

【关键词】财税改革；中国式现代化；先立后破；新质生产力

【中图分类号】 F812" " "【文献标识码】A" " " 【文章编号】1004-0994（2024）18-0010-6

党的二十届三中全会于2024年7月15 ～ 18日在北京召开， 这次重要的会议审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》， 引起国际社会的广泛关注， 也激发了我国各界对改革问题的深度思考。这表明中国深化改革再次成为世人关注的焦点， 也让世人惊叹于中国在复杂国际国内环境下吐故纳新的改革智慧与不懈进取的改革毅力和改革决心。自党的十一届三中全会以来， 我国已经持续进行了45年的艰辛改革， 取得了一系列改革成果， 推动了我国经济社会的全面发展， 但也存在一些未予解决的深层次问题。党的二十届三中全会提出进一步全面深化改革， 正是在我国建设中国特色社会主义制度的关键时期召开的一次推进改革的大会。基于新时代我国经济社会面临着新的发展机遇与挑战， 在一些领域需要进一步深化改革， 聚焦改革与发展难题， 通过顶层设计、 制度安排、 战略实施等步骤， 逐步解决深层次矛盾问题， 推动高质量发展与社会进步， 全力推进中国式现代化进程。

一、 科学定位全面深化改革的价值取向

虽然改革持续了45年， 但是当下中国仍存在一些对改革的认识误区。笔者认为， 科学分析新时代推进改革的时代背景， 正确定位改革的目标与价值取向， 是推进我国新一轮改革的关键。

我国全面深化改革的时代背景可以概括为： 一是推动高质量发展的时代要求， 在供给侧结构性改革基础上， 以新发展理念推动经济发展， 即遵循“创新、 协调、 绿色、 开放、 共享”五大发展理念， 开创中国式现代化发展道路。二是建立权责清晰、 财力协调、 区域均衡的央地财政关系。“土地财政”力度减弱、 数字经济发展进一步加剧了地区间税收失衡与不公平性， 导致地方财政收支矛盾突出。财政收入是我国经济社会发展中的硬约束， 即财政是国家治理的基石与重要支柱， 必须保证国家财政收入的充裕度与可持续性， 建立公平的地区协调发展格局。三是以公平思维、 公正思维建立全国统一大市场， 打破地区、 行业间的壁垒， 形成一个运行有序、 监管到位、 充满活力的社会主义市场经济体系。

在上述全面深化改革的时代背景下， 让改革进一步推动我国发展， 带领中国人民走向更加美好的明天， 必须从以下方面正确定位改革的目标与价值取向。

1. 维护大多数人民的利益。任何一个国家的改革， 既要代表先进生产力的发展方向， 又要反映大多数人民的愿望与利益， 这样才能得到最广泛的拥护和最有力的支持。革命年代战火纷飞， 中国共产党领导的人民武装力量之所以能够取得胜利， 关键在于得到了广大人民群众的支持。新时代推进改革， 也要依赖广大人民群众的力量。我国进一步全面深化改革， 其目标取向在于增加人民福祉， 即改革必须坚持以人民为中心， 为人民服务。改革要符合大多数人民的利益， 不断革除积弊， 促进“人的自由全面发展”。

改革要维护大多数人民的利益， 必须坚持以下改革思维： 一是破局思维， 敢于破局、 积极破局， 甚至发扬“先立后破”的改革精神， 对一切不符合人民群众利益和时代发展要求的制度安排、 政策措施予以清理， 对一切顺应时代要求和符合人民群众利益的制度安排、 政策措施予以大力支持， 不断进行政策研究与制度创新， 形成一整套符合社会发展与促进民生的国家治理体系与制度安排。二是正义思维， 维护和坚持社会正义、 社会信用， 弘扬良法善治， 维护法律正义， 以广大人民群众的正当利益为衡量事业成效的标准， 遵循以人民为中心的基本工作原则， 以最大化实现人民群众的福祉为改革的终极目标。

2. 推进中国式现代化。新时代我国进一步全面深化改革， 不是在原来改革成果的基础上停滞不前， 也不是无视中国国情、 以拿来主义克隆国际模式为行动指南。全面深化改革， 不是不学习国际上优秀的国家治理模式， 而是不盲从学习国外经验， 实事求是， 基于中国发展要求和治理目标， 持久有效地推进中国式现代化发展。

所谓中国式现代化， 就是不盲从国际化发展模式， 而是以一种客观公正、 辩证的思维看待中国独特的发展路径， 以马克思主义、 中国传统文化以及世界上优秀的市场经济理论指导实践， 开创符合中国国情和社会主义制度要求的独立发展模式， 开启人类历史上独特的中国式现代化道路， 为人类社会进步、 文明演进和社会主义建设闯出一条新路， 为世界上诸多经济体的治国理政及全球治理提供有益的中国方案与中国智慧。

3. 继续完善市场经济体制。若要定位当前阶段提出的全面深化改革， 需要建立清醒而深刻的认知。基于中国发展转型层面的改革， 始于党的十一届三中全会， 邓小平同志高瞻远瞩， 描绘出改革开放的设计蓝图， “资本主义有计划， 社会主义也要发展市场”， 一句醍醐灌顶的指示， 催生了中国社会主义市场经济体制的建设。因此， 中国的改革最重要的价值取向就是坚持社会主义方向， 遵循市场基本规律发展市场经济， 即重点繁荣和发展社会主义市场经济， 并正确处理政府与市场的关系。1992年邓小平南方谈话后， 计划与市场的逻辑关系与中国经济发展的战略定位逐渐清晰起来并紧密结合在一起。1992年， 党的十四大首次明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标， 使市场在资源配置中起“基础性作用”； 2013年， 党的十八届三中全会将市场的作用从“基础性”上升为“决定性”， 这标志着社会主义市场经济体制的建设进入一个新阶段， 在其后进一步提出“供给侧结构性改革”， 强调供给侧结构性改革与高质量发展的内在逻辑； 随着数字经济时代的到来， 与时俱进推陈出新， 提出“数据要素是新的生产要素”， 将数据纳入资源资产范围有效进行管理、 使用与交易， 并探索数据资产的估值方法与配置模式； 在疫后时期， 及时提出“建设全国统一大市场”。这些都是不断完善市场经济体制的制度安排与有效措施。总之， 坚持社会主义市场经济体制， 不断推动社会生产力的发展与增进人民福祉， 是我国在新时代全面深化改革的基本价值取向。

4. 由增量改革转变为存量调整。我国的改革开放始于增量改革， 即改革只对增量部分进行重新分配， 基本上不动存量。这作为一项改革原则被长期保留。增量改革基于不调整既有利益关系， 阻力相对较小， 这样改革就能够得到持续快速推进， 改革措施的落实也相对容易， 这正顺应了一句古谚： 天下难事， 必作于易。但随着改革的不断深化， 易事越来越少， 改革进入“深水区”， 而难啃的“硬骨头”越来越多。因此深化改革的难度要比当初的改革大得多， 而且也会触及社会一部分人的利益。但是， 为了大多数人民的利益， 即使有难度也要不断深化改革， 追求社会福利最大化， 而不是少数人的利益最大化， 这样才能得民心， 才能实现长治久安。

例如， 以财富分配为核心的国民收入分配格局调整、 房地产税制设计、 共同富裕模式探索等改革， 都属于存量改革的范畴。存量改革要动既得利益者的利益， 会打破原有的利益分配格局， 因此其改革难度可想而知。但我国进入社会主义新时代， 以人民为中心、 追求公平正义、 推进中国式现代化、 寻求长治久安， 改革必然涉及存量改革， 改革也必须立足于存量财富结构调整， 这无疑加大了改革的复杂性与难度。

5. 改革必须遵循系统思维。中国传统文化一直重视系统思维。系统思维的核心是要具备战略眼光， 跳出单个事件或单一领域， 用全局性眼光看待事物发展， 思维更具逻辑性和系统性。系统思维能够在细微视角基础上兼顾整体和全局， 是一种“既见树木， 又见森林”的思维方式， 强调事物的整体性及各部分间的相互关系。对于国家治理和经济发展问题， 也必须始终坚持系统思维， 从整体角度缜密地考虑问题， 防止思维的片面化与短视性。

党的二十届三中全会强调“统筹推进财税、 金融等重点领域改革， 增强宏观政策取向一致性”。这是从政策特性与经济规律方面寻求政策的系统性实施效果， 运用的就是系统思维方法， 把握全局与局部、 当前与长远、 宏观与微观， 为前瞻性思考、 全局性谋划、 整体性推进国家治理与中国特色社会主义经济建设服务。

二、 具体绘制财税改革的全景路线图

2024年7月中旬召开的党的二十届三中全会指出， “进一步全面深化改革的总目标是继续完善和发展中国特色社会主义制度。”这为我国深化改革提出了总体目标与要求。“更加注重改革实效， 推动生产关系和生产力、 上层建筑和经济基础、 国家治理和社会发展更好相适应， 为中国式现代化提供强大动力和制度保障。”这是把马克思关于生产力决定生产关系的基本原理运用到中国改革与经济发展实践的生动注释， 必须根据我国国情， 坚持走中国式发展道路， 把中国式现代化进行到底。“要健全因地制宜发展新质生产力体制机制， 健全促进实体经济和数字经济深度融合制度。”这是党中央清晰认识新质生产力体制机制的作用， 推进实体经济与数字经济深度融合制度建设的科学论断。

深化财税体制改革是推动高质量发展、 实现中国式现代化的时代要求， 也是保障财政平稳运行、 强化风险防控的现实需要（马海涛，2024）。在公平与效率、 激励与约束的框架下完成新一轮财税体制改革， 是考验中国改革这一宝剑的试金石。面对国际国内形势的双重压力， 如何让我国经济社会走出低谷， 创造更加辉煌灿烂的中华文明， 是新时代我国深化改革的基本价值导向与财税追求。下面结合我国国情与现实发展， 全方位剖析我国财税改革重点领域， 描绘财税改革的全景路线图。

1. 完善央地财政关系。央地财政关系是政府间权责划分的基本组成部分， 是现代国家治理的重要方面。调整央地财政关系涉及多个层面的改革， 财政预算、 税收分享机制、 转移支付等方面都会对央地财政关系产生影响。“十四五”时期， 需要着力建立权责清晰、 财力协调、 区域均衡的中央和地方财政关系， 推动形成稳定的各级政府事权、 支出责任和与财力相适应的制度。依据党的二十届三中全会精神， 完善央地财政关系的关键在于合理划分中央与地方的财政事权和支出责任， 调整中央与地方的税收分成比例、 适当扩大地方税收管理权限， 这样才能充分发挥中央和地方的两个积极性。

现阶段优化央地财政关系的重心在于健全省以下财政体制， 把财政改革拓展到各基层政府， 推动财力向困难地区和基层倾斜， 逐步建立基层“三保”长效保障机制。同时， 明确省以下政府间财权和事权划分， 提高法治化和规范化程度， 为基层政府提供有效的财力保障。此外， 中央政府还应进一步优化转移支付制度， 加大对财力薄弱地区的支持力度， 完善地区间支出成本差异体系， 增强基层公共服务保障能力。

2. 规范事权与支出责任划分。在当前社会主义建设新时期， 必须解决政府、 市场、 社会的分工问题， 即政府职能如何界定， 市场如何发挥资源配置功能， 社会如何承担相应的责任。其中重要问题包括如何完善公共产品的供给机制、 如何解决财权与事权不相匹配问题、 如何建设全国统一大市场问题。在此衍生出央地财权事权的重新分配， 以及各级财政管理体制建设问题， 即政府职能界定以及规范事权与支出责任划分， 建立省级以下财政管理体制， 在分权与集权中寻求利益均衡机制。

自古以来就有“郡县治， 天下安”的说法， 强调的就是地方治理的有效性。地方治理必须从规范事权与支出责任方面具体切入。未来在该领域的改革有两个重点： 一是逐步完善省以下政府间事权和支出责任划分， 明确界定共同事权的具体分配， 在制度上强化省级财政事权与支出责任， 减轻基层财政负担和协调平衡区域发展， 支持地方经济发展， 保障公共服务落实到位。二是如何繁荣地方经济， 如何在全国统一大市场背景下进一步放开搞活、 增加地方产业活力与价值创造能力， 实现地方自主财力增长， 给地方政府开源， 同时化解地方债风险， 从而为推进共同富裕与区域间协调发展奠定基础。

规范事权与支出责任划分， 首先需明确中央财政事权和支出责任。合理确定中央事务、 地方事务、 中央与地方共同事务、 中央委托事务、 中央引导和鼓励性事务的边界， 规范省以下各级政府的事权边界。具体而言， 适当上移并强化中央财政事权和支出责任， 重点将涉及生产要素全国流动和市场统一的事务， 以及跨区域外部性强的事务明确为中央财政事权， 减少委托事务， 加强中央直接履行的事权和支出责任； 按照地方优先的原则， 将涉及区域性公共产品和服务的事务明确为地方财政事权； 合理确定中央和地方共同财政事权， 由中央和地方按照规范共同承担支出责任， 进一步明晰中央和地方的职责范围。

规范事权与支出责任划分， 还必须落实中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案。在出台外交、 医疗卫生领域改革方案的基础上， 加快制定出台更多细分领域的改革方案， 细致谋划并推进财政事权与支出责任的改革方案落地实施。

3. 健全预算管理制度。中央深化改革要求聚焦预算制度改革。围绕健全预算管理制度， 党的二十届三中全会提出“加强财政资源和预算统筹， 把依托行政权力、 政府信用、 国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”， 以实现财政预算“一本账”， “统一预算分配权， 提高预算管理统一性、 规范性”， 中央将强化预算分配的决策权与审批权， 提高预算管理的统一性、 权威性与法治化。基于国际国内形势， 大力推进从中央到地方各级政府财政管理， 严格预算、 厉行节约， 落实中共中央关于党政机关习惯过紧日子的要求， 强化国家重大战略任务和基本民生财力保障， 把财政资金用在紧要处、 民生工程上。

4. 发挥分税制的制度优势。分税制是我国于1994年建立起来的一种财税体制， 强调集权与分权相结合。30年来， 分税制在调动中央和地方两个积极性方面发挥了重要作用。新时期我国深化财税体制改革， 并不是要摒弃分税制， 而是在坚持分税制改革方向的基础上， 继续深化财税体制改革， 健全有利于高质量发展、 社会公平、 市场统一的税收制度； 同时， 建立权责清晰、 财力协调、 区域均衡的中央与地方财政关系。

目前的焦点问题是如何从税收角度优化央地财政关系。优化央地财政关系， 需要调整中央与地方的税收分成比例、 适当扩大地方税收管理权限， 同时优化财政转移支付制度， 调动中央与地方两个积极性。现阶段尤为重要的是要繁荣地方经济， 进一步构建地方税体系， 增加地方产业活力与价值创造能力， 实现地方自主财力增长， 从而为推进共同富裕与区域间协调发展奠定基础。

5. 优化税制结构。在分税制的制度基础上， 健全有利于高质量发展、 社会公平、 市场统一的税收制度， 进一步优化税制结构。分析如下： 一是完善直接税和间接税体系， 逐步健全以所得税和财产税为主体的直接税体系， 提高直接税比重； 二是逐步完善综合和分类相结合的个人所得税制度， 规范经营所得、 资本所得、 财产所得的税收政策， 实行劳动性所得统一征税； 三是积极稳妥推进房地产税改革， 有效发挥财产税对高净值人群的合理调节作用； 四是推进增值税立法改革， 完善增值税留抵退税政策和抵扣链条； 五是统筹消费税改革， 优化征税范围， 推动消费税征收环节后移改革； 六是积极应对数字经济发展和“双碳”目标带来的挑战， 从调整增值税税制、 优化征管模式、 改变税权分配等方面研究与新业态相适应的税收制度， 不断深化环境保护税、 资源税、 消费税、 车辆购置税等绿色税制改革， 促进我国经济社会的可持续发展。

6. 构建与新业态相适应的税收制度。新业态与数字经济的发展相生相伴， 新业态因其纳税主体、 商业模式、 产业链具有多元化特征， 对传统税制提出严峻挑战。提高税收制度与数字经济的适配性， 并通过税收征管数字化、 智能化改革， 促进数字经济新业态持续健康发展， 是目前税制建设亟待突破的重点。数字经济的发展还带来另外的税收挑战， 即数字经济影响区域间税收转移， 加大了税收与税源的背离程度， 形成所谓的数字经济“马太效应”， 即税收会从经济不发达地区转移到经济发达地区， 数字经济越发达， 税收虹吸效应越强， 从而带来地区间宏观税负存在差异， 导致一定程度的税收不公平。

目前， 数字经济裂变、 演化出产业数字化、 数字产业化两大新业态。像滴滴、 美团、 天猫、 京东、 拼多多等数字服务平台、 电商平台等， 属于产业数字化的典型代表， 由于其模式与传统产业仅在交易方式、 数字技术方面有所不同， 没有交易的本质性差别， 因此相关的涉税政策也不需要太多调整， 重在优化而非重构， 因此政策调整、 税制优化会相对简单， 还是以原来的主流税收政策为基础。但对那些基于数字技术衍生出来的新产业、 新业态， 则属于数字产业化范畴， 像华为、 腾讯等以数字技术创新应用为基础发展形成的新业态， 比如AI技术、 区块链等方面的实践产业， 虽然传统税制也涉及一些诸如高新技术企业税收优惠、 研发费用加计扣除等相关税收优惠政策， 但缺乏系统性的政策支持与税制安排， 需要进一步推进相关税收政策与税制创新， 设计适应数字经济发展的新税制体系。

7. 深化税收征管数字化改革。为推动税收征管数字化、 智能化， 助力全国统一大市场的建立， 我国税收征管实施数字化改革， 即不仅需要实施公平执法、 统一执法， 还要推进税收征管的数字化升级与智能化改造。推进税收征管数字化的路径如下： 一是利用数字技术实施数电发票服务平台与新电子税务局建设， 并不断优化其税收执法、 服务与监管职能， 实现“以数治税”； 二是加大税收执法力度， 统一执法口径， 借助数字技术推进税收征管数字化， 取消税收行政处罚自由裁量权； 三是利用税收大数据， 实现对纳税人的精准管理与税收治理， 提高税收监管的效率与精准度。

三、 深化财税改革的可行性与政策建议

财税改革有其必要性， 这从财税政策结构及其蕴含的矛盾问题可以得到论证， 本文不再赘述。这里有必要对深化财税改革的可行性进行阐释说明， 并对进一步推进财税改革提出建设性意见与政策建议。

1. 深化财税改革的可行性。

（1）政策基础稳固。深化财税改革的可行性首先得益于坚实的政策基础。自党的十八大以来， 中共中央、 国务院对财税体制改革的重视程度不断提升， 并将其作为推动国家治理体系和治理能力现代化的关键环节， 对深化财税改革做出一系列重要部署， 为财税改革提供坚实的政策基础。地方政府和财税部门积极响应、 密切配合， 形成了全国上下联动、 协同推进的良好局面。党的二十届三中全会提出了深化财税体制改革的要求， 进一步明确了改革的方向和重点， 为深化改革注入了新的动力。党中央的坚定决心和全面部署， 确保了政策的连续性和稳定性， 为改革提供了坚实的后盾； 各级地方政府根据中央的统一部署， 结合自身实际情况， 制定和实施了一系列具体的改革措施； 财税部门积极推进各项政策的落实和执行， 为财税改革的顺利实施提供了有力保障。综上所述， 财税改革的可行性得到了多方面的有力支持。从中央到地方的高度重视， 从政策制定到实施推进的系统安排， 从社会各界的广泛参与到公众舆论的积极支持， 共同构成了财税改革坚实而广泛的可行性基础。

（2） 经济基础支撑。面临复杂多变的国内外环境， 我国经济总体保持着稳中向好的发展态势， 这为进一步深化财税改革提供了坚实的物质基础： 首先， 我国经济持续健康发展， 特别是财政收入稳定增长， 不仅增强了国家整体的财政实力， 也为财税改革提供了必要的财政空间和选择的灵活性。这种稳定的财政状况， 使得政府能够逐步推进税制结构的优化和财政支出的合理化， 并将更多的资源用于改善公共服务、 加强社会保障体系建设以及推动科技创新和教育发展。其次， 市场经济体制的不断完善， 为税制改革创造了良好的环境条件。一个成熟的市场经济体制能够更好地反映市场供求关系， 提高资源配置效率。财税改革通过降低企业税负、 简化税收程序、 公平税收负担等措施， 激发市场活力， 提高市场主体的投资意愿。最后， 我国经济社会发展中逐渐显现的结构性问题， 如产业升级需求、 区域发展不平衡以及环境保护与经济增长不协调等， 为财税改革提供了倒逼机制。

总之， 财税改革的深入有助于优化资源配置， 提高市场效率， 这不仅符合市场经济的基本要求， 也符合广大市场主体的利益诉求。通过优化税收结构， 引导资本流向更具生产效率和创新潜力的领域。这些改革举措， 能够激发市场主体的积极性， 促进经济内生增长， 从而获得社会各界的广泛支持和积极响应。因此， 财税改革不仅是经济发展的必然选择， 也是社会各界所共同期待的结果。

（3） 数字技术支持。技术进步为财税改革提供了强大的支持， 不仅提高了财政管理的效率和透明度， 也为税收政策的制定和执行提供了科学依据， 有助于构建更加公平、 高效和可持续的财税体系， 有效推进新一轮财税体制改革。首先， 税收征管数字化、 智能化程度不断提升， 利用数字技术， 税务机关能够实现税务登记、 税款征收、 税务检查等业务流程的自动化和智能化， 降低差错率， 规避税收流失， 提高税收征管的精准度。其次， 大数据技术的广泛应用， 方便了纳税人进行税务咨询、 纳税申报、 缴纳税款等， 提升了纳税人的服务体验， 提高了税法遵从度。最后， 大数据技术为财税创新提供了可能， 区块链的数据溯源与加密技术确保了税收数据的安全和不可篡改， 提升了税收部门的纳税信用管理能力， 人工智能、 云计算等为数电发票服务平台建设和新电子税务局的顺畅运行提供了技术支撑。利用大数据技术还能有效识别税收风险、 预测税收趋势， 为税收政策制定提供科学依据。此外， 利用网络平台和移动应用， 税务机关可以更广泛、 便捷地开展税法普及教育， 深化纳税人对税收政策、 立法程序及改革重点的理解从而加大其对改革的支持力度， 顺利推动新一轮财税体制改革。

（4） 社会基础广泛。基于社会经济环境的快速变化和新时代发展要求， 社会各界对财税改革的认识逐渐深化， 对改革的期望也日益增强。社会公众对税收公平性、 透明度的要求不断提升， 对财税改革的关注度和支持度也随之上升。在这种背景下， 财税改革不仅成为政府工作的重点， 也成为社会各界关注的焦点。政府通过广泛征求意见、 凝聚共识， 不仅增强了社会各界对改革的参与感和认同感， 也为改革的顺利实施奠定了良好的社会基础。完善公众参与机制， 增强改革的透明度和社会监督力， 对于提升改革的公信力和执行力具有重要意义。高手在民间， 公众参与可以为财税改革提供更多的视角和思路， 有助于发现和解决改革过程中可能出现的问题。同时， 社会监督可以促使政府更加规范、 高效地执行改革措施， 防止改革偏离既定目标。总之， 在财税改革中广泛征求社会各阶层的意见， 发扬民主、 凝聚共识， 加强公众参与和社会监督， 财税改革的公信力、 执行力和社会影响力会得到进一步提升。这是实现财税改革顺利推进和取得改革实效的社会基础与民主支撑。

2. 深化财税改革的政策建议。

（1） 构筑“先立后破”的财税改革逻辑。先立后破， 彰显一种改革担当。如何处理“立”与“破”的辩证关系， 是当前财税改革遇到的一个问题。习近平总书记指出： “改革有破有立， 得其法则事半功倍， 不得法则事倍功半甚至产生负作用①。”依据唯物辩证法， 可以从哲学高度把握“破”与“立”的辩证关系。按照矛盾论思想， 任何事物都包含着矛盾的同一性和斗争性， 这就要求既要在“立”中“破”， 又要在“破”中“立”， 不能只看到“立”看不到“破”， 也不能只看到“破”而看不到“立”， 这是矛盾论的总要求。既然事物内部同时包含“立”和“破”， 二者的此消彼长必然导致事物发展过程中“立”与“破”存在时间上的顺序， 是“先破后立”还是“先立后破”， 需要运用实践智慧， 视具体情况而定。当矛盾处于对抗性时， 一般是“先破后立”， 强调“破”的重要性， 不破不立； 当矛盾处于非对抗性时， 可以实施“先立后破”， 不立不破， 或者“立破并举”。

全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度， 推进国家治理体系和治理能力现代化。”回顾自党的十一届三中全会以来的改革可以发现， 改革的方法论主要体现为“先破后立”或“边破边立”。具体来说， 改革开放之初通过恢复实事求是的思想路线， 实现了从以阶级斗争为纲转变为以经济建设为中心， 打破了传统的计划经济体制， 建立了社会主义市场经济体制。这是一个“先破后立”的改革创举， 由于计划经济与市场经济的矛盾是对抗性的， 没有“破”就不能“立”（洪晓楠，2024）。党的十八届三中全会开启了全面深化改革、 系统整体设计推进改革的新时代， 显然“边破边立”的零散式、 碎片化改革已经不能满足完善和发展中国特色社会主义制度的要求， 只有“先立后破”才能解决问题， 即创造出新机制、 新技术、 新业态等， 作为“立”的基础， 然后摒弃旧机制、 旧技术、 旧业态等， 作为“破”的对象。这里还蕴含着一层含义， 即在新事物、 新政策、 新制度还没有建设好之前， 暂不轻易改变原来的旧机制、 旧政策、 旧制度， 只有这样， 才能思深以致远， 谋定而后动。

（2） 财税改革要适应中国式现代化要求。中国式现代化的成功实践表明， 西方现代化道路并非人类通向现代化的唯一道路， 中国式现代化拓展了发展中国家走向现代化的途径， 给世界人民提供了一种全新的发展道路选择。中国式现代化试图解决人与自然的关系以及人与社会的关系， 这是其高层次的战略目标定位， 属于“道”的境界， 当然还需要“术”的配合。这里的“术”就是要形成一种有效的制度或政策驱动， 引导中国式现代化有效解决人与自然的关系以及人与社会的关系， 这种制度或政策的核心就是以财税体系为依托的激励制度。人类社会的发展， 包括经济发展、 伦理道德、 行为约束等， 其实都是靠激励制度起主导作用， 在人类之间形成一种内在的自发力量推动人类社会进步发展。古今中外， 概莫能外。因此， 中国式现代化为财税制度改革提供了明确的方向， 决定着未来财税改革与财税体系建构的方向与框架。推进中国式现代化需要以构建与之相适应的现代财税体系为依托， 形成能够驱动中国式现代化的激励制度。总之， 中国式现代化是一条人类发展的创新之路， 这就要求我国财税制度改革不能拘泥于形式， 而要另辟蹊径、 锐意进取、 大胆创新， 汇聚新动能、 形成新模式， 闯出一条新路。

（3） 实施促进新质生产力发展的财税改革。我国应着力实施推动新质生产力发展的财税改革， 以发挥财税改革对推动新质生产力发展的引擎作用。新质生产力作为一种新型生产力， 离不开生产要素的塑造和优化配置。在新型劳动技术方面， 推动科技创新是发展新质生产力的基础。通过完善财政支持、 税收激励等政策措施， 鼓励小微企业引入科技元素， 引导创业者投身新技术、 新产业的研发和商业化； 对于大中型企业， 完善支持企业基础研究的税收政策， 并加大对人工智能、 区块链、 云计算等前沿技术研发的税收支持力度， 通过促进企业技术中心、 工程研究中心等平台的建设， 增强企业自主创新能力。

新质生产要素和新质生产力的价值最终要落实到新产业的培育上。首先， 应通过税收优惠、 财政补贴等手段， 大力推进数字经济、 人工智能、 新能源、 低空经济等战略性新兴产业以及量子、 脑科学、 智能服务等未来产业发展， 为新质生产力提供产业支撑。其次， 应优化有利于创新产业发展的营商环境， 通过财税政策和市场机制， 促使传统产业改造升级， 提高产业的技术含量和附加值， 让新兴产业与传统产业良性互动， 形成新质生产力发展合力。最后， 应加强资源税和环境保护税的税收征管， 引导企业探索开发节能环保型的生产技术和工艺流程， 实现经济发展与环境保护相统一。

（4） 把控财税改革的风险程度。我国深化财税改革的航船始终沿着正确航线， 向更深水域、 更广天地的方向坚定前进， 是相当不容易的。越到“深水区”， 越容易遇到大风大浪的风险。我国的财税改革是渐进式改革， 边改革边试点， 尤其是财税改革以一个较小的步伐缓步慢节奏推进， 这样可以确保改革风险可控。历史表明， “摸着石头过河”“先行先试”等渐进式改革， 避免了因情况不明、 举措不当而引起的社会动荡， 为稳步推进改革、 顺利实现目标提供了保证。以增值税改革为例， 我国于1994年进行分税制改革， 同时也是在流通环节引入增值税制度。增值税施行税款抵扣制， 即企业购进商品或接受服务时所获得的进项税额允许抵扣， 但只限于原材料、 商品的购入， 对于固定资产的购入不允许抵扣进项税额， 这是典型的生产型增值税。2009年， 我国开始实施增值税扩围， 即允许抵扣购入固定资产的进项税额， 但仍然不允许抵扣购进不动产、 土地的进项税额， 虽然增值税实现扩围， 但不彻底， 这时的增值税为残缺的消费型增值税。2016年， 我国进行全国范围、 全部行业的“营改增”， 增值税完全替代营业税， 购进不动产、 土地允许抵扣进项税额， 这时的增值税才比较接近消费型增值税。增值税的这一改革历程， 历时二十余年， 才真正实现消费型增值税， 完成增值税的中性税种建设。其实， 增值税改革历程， 也是政府不断降低增值税负担、 还利于市场的改革过程。这一过程实施渐进式改革， 使得每一次改革都易于被社会所接受， 形成一种平稳过渡的改革局面。

新时代我国进一步深化财税改革， 还宜采取渐进式改革。但笔者建议， 需要调整渐进式改革的节奏， 即采取“小步伐快节奏”深化改革， 以替代原来的“小步伐慢节奏”改革模式， 理由是当下我国面临的形势不同于以往， 基于国内国际形势的双重压力， 我国必须尽快找出一条道路， 走出经济社会发展低谷。出于谨慎原则， 深化财税改革时还是要先在一些地区、 行业或产业领域搞试点， 通过先行先试积累经验。一旦试点成功， 则快节奏推进财税改革扩围到所有地区和行业。比如， 房地产税改革把普通住房纳入征税范围， 这一政策的推行非常迫切。但是， 房地产税改革必须把握时机、 控制风险， 防止因征收房地产税引起社会诸多矛盾和风险爆发， 从而对政府的公信力、 权威性带来不利影响， 甚至影响整个财税改革的推进。因此， 财税改革需特别谨慎， 尤其是涉及社会公众的改革事项， 更应该做好调查研究和前期试点工作。

新时代我国进一步深化财税改革， 还须结合时代背景、 权力结构、 改革事项、 机制策略、 方法步骤、 社会环境及公众心理等诸多方面， 从风险视角出发， 科学衡量风险程度， 以人民为中心， 最大限度地反映大多数人的愿望和利益， 以求得到更广泛的拥护和支持， 控制财税改革可能出现的各种潜在风险。同时， 财税改革也需要把握好改革时机和步骤， 实现最终的实效， 这就需要改革者以非凡智慧、 战略定力和历史担当， 投身于具体的改革实践中。

【 注 释 】

1 2024年5月23日下午，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在山东省济南市主持召开企业和专家座谈会并发表重要讲话，首次论述“破”和“立”的关系。

【 主 要 参 考 文 献 】

洪晓楠．学好用好“先立后破”的方法论［ J］．国家治理，2024（11）：44 ～ 51．

马海涛．深化财税体制改革 为推进中国式现代化夯基固本［N］．中国财经报，2024-07-23．

（责任编辑·校对： 黄艳晶" 刘钰莹）