自然资源资产离任审计评价指标体系研究

【摘 要】 生态环境问题天然具有区域属性，如何构建与区域特质相符的自然资源资产离任审计评价指标体系已成为全面推进美丽中国建设的重要议题。文章以陕西省为例，基于主体功能区视角，遵循DPSIR（驱动力—压力—状态—影响—响应）模型的概念框架，构建了陕西省重点开发区域、农产品主产区、重点生态功能区的自然资源资产离任审计评价指标体系。采用熵权法量化指标权重，并选择各主体功能区代表性县域单元作为实证对象进行应用研究。研究结果表明，结合DPSIR模型所构建的基于主体功能区分类的自然资源资产离任审计评价指标体系具备一定的科学性和可用性，弥补了既有审计评价指标体系系统性不足和缺乏实践支撑的局限，为深入推进自然资源资产离任审计提供了有益借鉴。

【关键词】 习近平生态文明思想； 自然资源资产离任审计； 主体功能区； DPSIR模型； 评价指标体系

【中图分类号】 F239.47 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2024）20-0029-09

一、引言

经济社会的发展带来了高耗能、高排放、高污染等严重问题，以牺牲自然资源和生态环境为代价换取经济增长的传统发展路径已不适应现阶段国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，环境治理刻不容缓。作为一项复杂系统工程，环境治理必须以生态文明体制改革为重要抓手，破除各级党政领导干部多年来以牺牲资源环境谋取经济增长的路径依赖。为弥补地方官员环境治理的动机缺失和以往环境规制的独立性缺失，党的十八届三中全会正式提出“领导干部自然资源资产离任审计”（以下简称“离任审计”），标志着新时代生态文明建设领域又一重大制度创新落地生根，实现了“治污→治人→治官”的层层递进。党的二十大报告提出，要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，让生态文明制度体系更加健全。党的二十届三中全会强调，要健全自然资源资产产权制度、管理制度体系和主体功能区制度体系，完善生态文明基础体制，强化国土空间优化发展保障机制。

然而，我国幅员辽阔，各地经济发展状况、资源环境禀赋有所不同，生态文明建设的阶段目标和关键任务也存在差异，离任审计不具备统一的普适性模式[1]。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》指出，审计机关应充分考虑区域主体功能定位，分别确定审计内容，突出审计重点。主体功能区作为国土空间的管控单元，既是支撑生态文明建设的空间载体，也是生态文明建设的管控单元，对生态文明建设具有源头性影响[2]。主体功能区战略作为生态文明实践的制度创新，推动形成主体功能区，表面上看是优化国土空间开发保护格局，其实质仍然是推动生态文明建设，这与离任审计的本质要求不谋而合。若能实现离任审计制度与主体功能区战略的有机衔接，审计机关不仅能进一步细化审计范围和确定审计重点，还能对主体功能区战略的进展状况做出鉴证和评价，推动主体功能区战略完善落实，二者的统筹协调将为新时代生态文明建设注入强劲动力。2022年，中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过了《关于建立健全领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系的意见》，再次明确深入开展离任审计评价指标体系研究的战略意义。如今，离任审计已由“试点先行”步入“全面推开”阶段，“做对激励”才是继续发挥该项政策制度优势和治理效能的关键。因此，如何构建与区域特质相符的离任审计评价指标体系，不仅是新时代国家治理体系和治理能力现代化建设对审计工作提出的新要求，也是新阶段离任审计全面推进美丽中国建设所面临的现实难题。以往学者[1，3]基于主体功能区战略对中东部地区的湖北省、浙江省离任审计评价指标体系进行了初探，但只停留在理论阶段，缺乏对所构建指标体系科学性和可用性的检验。同时，既有审计评价指标体系忽略了影响辖区生态环境质量的根本胁迫因子，缺乏以系统思维构建评价指标体系。鉴于上述局限，本文以西部生态大省——陕西省为例，遵循系统思维逻辑构建基于主体功能区分类的离任审计评价指标体系并加以应用研究。研究结论不仅在一定程度验证了基于主体功能区视角构建离任审计评价指标体系的科学性和可用性，也为探索建立符合区域特质、有适宜理论支撑和能用管用好用的离任评价指标体系提供了有益借鉴。

二、审计评价指标体系构建基础

（一）理论基础

公共受托责任理论、可持续发展理论和习近平生态文明思想系统观奠定了本文评价指标体系构建的理论基础。首先，审计因受托责任的出现而出现，受托责任延伸到哪里，审计行为理应覆盖到哪里。公共受托责任理论确立了离任审计行为的客观基础和根本动因。其次，可持续发展是主体功能区战略和离任审计的出发点和落脚点，为促进各主体功能区自然资源资产的合理利用和生态环境保护提供了重要理论指引。最后，习近平总书记强调“统筹山水林田湖草沙系统治理”，贯彻习近平生态文明思想，以系统思维推进离任审计，有助于更全面反映领导干部受托环境责任的履行情况。

（二）陕西省主体功能区概述

《陕西省主体功能区规划》指出，陕西省国土空间根据开发方式被划分为重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。其中，限制开发区域包括农产品主产区和重点生态功能区。具体而言，重点开发区域具备良好的经济基础，人口规模大，资源环境承载力强，以促进人口与经济的协调发展为主体功能。农产品主产区和重点生态功能区属于限制开发区域，农产品主产区具备天然的农业生产优势，以提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全为主体功能；重点生态功能区保障着区域生态安全，以提供高质量生态产品，筑牢生态屏障为主体功能。禁止开发区域、禁止进行工业化和城镇化开发，以保护自然文化资源、珍稀动植物基因资源为主体功能。需要说明的是，由于禁止开发区域呈点状分布于重点开发和限制开发区域之中，包含的是某市的某些地区，没有完整的地市级单位被划分为禁止开发区域，现阶段基于其自身的特性以及样本数据难以获取的局限性，故不在本文探讨范围内。

（三）DPSIR模型概述

DPSIR（Driving-Pressure-State-Impact-Response）模型即“驱动力-压力-状态-影响-响应”模型，由经济合作与发展组织（OECD）于1993年提出，是环境质量评价中常用的一种模型，能有效地反映人、自然、社会所构成的“资源环境-社会经济”复杂系统的因果关系链。在该模型中，驱动力（D）是引发生态环境变化的根本原因，主要体现在“社会经济”子系统中人类需求活动的发展趋势；压力（P）是导致生态环境变化的直接原因，主要表现为自然资源的消耗以及废弃物的排放对“资源环境”子系统造成的压力；状态（S）是生态环境在上述压力下的现实情况，主要反映在“资源环境”子系统自然资源储量和环境质量状况的变化；影响（I）是“资源环境”系统所处的状态对“资源环境-社会经济”复杂系统产生的正向或负向作用；响应（R）是人类为实现“资源环境-社会经济”复杂系统可持续发展进而采取的响应措施。基于上述分析，DPSIR模型的逻辑框架如图2所示。

（四）DPSIR模型应用于自然资源资产离任审计评价的可行性分析

环境问题的实质是“社会病”，人是环境“社会病”的始作俑者，又是环境“社会病”的治疗者[4]。DPSIR模型将人、自然、社会纳入同一环境治理框架，将其应用在离任审计评价指标体系构建中，有助于厘清辖区生态环境质量变化的根本胁迫因素，从而廓清人类社会同自然环境变化之间的因果关系。因此，本文从“资源环境-社会经济”复杂系统的整体性出发，在借鉴黄溶冰[5]基于PSR模型的离任审计评价指标体系的研究基础上，将评价模型拓展到更为系统全面的DPSIR模型，按照“政策响应落实→驱动力优化→压力削减→状态恢复→影响改善”的路径，以系统思维推进离任审计评价工作，为清晰界定领导干部环境责任提供了科学指引，促进了领导干部自然资源资产管理和生态环境保护责任全面有效履行。基于上述分析，遵循DPSIR模型思维逻辑构建基于主体功能区的离任审计评价框架，如图3所示。

三、陕西省自然资源资产离任审计评价指标体系构建

（一）重点开发区域

陕西省重点开发区域经济优势明显，资源环境承载力较高，是全省重要的人口经济密集区。该区域应加强基础设施建设，科学规划空间布局，持续完善城镇功能，促进人口合理聚集，逐步建成区域协调发展的支撑点和国家经济发展的增长极。需要注意的是，重点开发区域在集聚经济的同时，需合理开发能源，降低资源消耗和污染物排放强度，保持资源环境在可承载的范围之内，扩大绿色生态空间和城市居住空间。

针对重点开发区域的离任审计，审计机关首先应重点关注该区域的资源环境承载力。具体而言，重点开发区域主体功能的形成主要靠市场机制发挥作用，该区域未来要承担更多集聚人口和经济的功能，开发强度的提高是必然趋势，这就要求从源头上控制社会需求活动，提高区域资源环境承载力。此外，没有节制的开发会导致该区域不再适宜居住，最终人口加速流失，故审计机关还应关注地方政府是否开展生态人居环境建设，审计该区域的环境状态恢复程度，实现开发与环境相协调。因此，重点开发区域应以“驱动力优化”审计和“状态恢复”审计为主，进而推动新型城镇化高质量发展。

（二）农产品主产区

“仓廪实，天下安”，粮食安全是社会稳定的“压舱石”。陕西省农产品主产区具备天然的农业生产优势，必须把全面提升农业综合生产能力作为区域高质量发展的首要任务，切实保护耕地资源，严守耕地“红线”，确保国家粮食安全。故该区域应优化开发方式，限制大规模工业化城镇化开发，控制农业资源开发强度，加强面源污染防治，探索循环农业发展之路。

针对农产品主产区的离任审计，由于我国农业依靠资源消耗的粗放经营模式未发生根本性改变，审计应从推动减少农业投入品污染的角度，关注农药化肥问题，促进减量增效[6]。此外，审计机关还应重点关注农田基础设施建设以及耕地保护情况，尤其是耕地保有量和永久基本农田保护面积的审计，摸清耕地资源家底，筑牢耕地“防护墙”，实现良地良田粮用。因此，农产品主产区应以“压力削减”审计和“状态恢复”审计为主，着力保障农产品供给安全，实现农业高质量发展。

（三）重点生态功能区

陕西省重点生态功能区分布广阔，是面积占比最大的主体功能区。该区域生态脆弱，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的客观条件。因此，重点生态功能区应立足自身功能定位，将修复生态环境、提高生态产品生产能力作为首要任务，探索“生态优势反哺产业升级，产业升级赋能高质量发展”模式，切实将绿水青山打造成金山银山。

针对重点生态功能区的离任审计，审计机关应重点关注该区域的生态修复工作、生态红线考核、人口迁移政策以及生态补偿制度落实情况，倒逼生态产品供给增量提质。因此，重点生态功能区应以“响应落实”审计为主，最大限度地维护该区域的生物多样性，保障生态产品的有效供给，化生态优势为发展优势。

综上所述，本文构建了陕西省不同主体功能区的离任审计评价指标体系（见表1—表3）。针对该指标体系，需要作如下说明：第一，考虑到指标选取的政策相关性和敏感性，以上选取的所有评价指标均以国家相关部门颁布的法律法规等制度性文件为依据，具体参考了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》《陕西省主体功能区规划》《绿色发展指标体系》《生态文明建设考核目标体系》《“十四五”规划纲要》等文件。第二，陕西省作为能源大省，为提高能源利用效率和保障能源安全，各主体功能区的压力削减准则层下都增设了能源资源考核指标“单位GDP能耗下降率”，旨在以能耗约束倒逼产业结构转型，实现能源经济可持续发展。第三，基于“双碳”承诺和高质量发展导向下的战略背景，领导干部理应在优化产业结构、减碳固碳等方面做出努力。于是本文在重点开发区域增设了“第二产业增加值占GDP比例”和“三废”处理率等相关指标；在农产品主产区增设了“农业化肥施用量”、“农用塑料薄膜使用量”和“农作物秸秆综合利用率”指标；在重点生态功能区增设了森林资源审计指标。同时，每个主体功能区都增设了大气资源审计指标，并根据陕西省生态环境厅公布的数据，发现重点开发区域和重点生态功能区大气污染防治形势严峻，于是在重点开发区增设了本区首要大气污染物（O3、PM2.5、PM10、NO2、SO2、CO）审计指标，在重点生态功能区增设了本区首要大气污染物（O3、PM2.5、PM10）审计指标，以协同推进大气污染防治与“双碳”承诺。第四，由于重点生态功能区鼓励引导过载人口逐步有序向城市化地区迁移，以此缓解区域资源环境压力。故未沿用重点开发区与农产品主产区中的人口驱动指标“人口自然增长率”，而是替换为“人口密度”指标。同时，在重点生态功能区的响应落实准则层下增设“人口迁出率”指标，以考察当地政府的相关人口迁移政策是否落实到位。

四、陕西省自然资源资产离任审计评价指标体系应用

（一）样本选择与数据来源

城区和县域是主体功能区规划战略实施的基本单元；同时，区县一级也是各地开展离任审计的主要对象。结合《陕西省主体功能区规划》，以县域为基础单元，兼顾样本数据的可得性与连续性，最终选定韩城市（县级市）作为重点开发区应用单位，蓝田县作为农产品主产区应用单位，周至县作为重点生态功能区应用单位。在研究区间选择上，考虑到当前离任审计已从“试点先行”步入“全面推开”阶段，为做好政策评估的“后半篇文章”，故选择2019—2021年的数据作为研究样本，使得离任审计评价更具时效性和精准性。本文所构建指标的原始数据来源于陕西省、西安市、韩城市、蓝田县和周至县的统计年鉴、环保快报、政府工作报告以及国民经济与社会发展统计公报，部分难以直接获取的数据通过向当地政府各职能部门依申请公开途径获得。需要说明的是，由于韩城市“吸纳外来人员就业数量增长率”数据暂时无法获取，故对该市领导干部评价时将该指标予以剔除，在以后的离任审计评价中，审计人员可以根据实际情况选择运用指标数据进行分析。

（二）自然资源资产离任审计评价指标赋权

1.赋权方法选择

主观赋权法和客观赋权法是评价指标赋权的两种主要方法。由于主观赋权法具有较大随机性，审计机关对领导干部进行审计时，审计人员必须保持超然独立性，以事实为依据做出客观审计决策，选择主观赋权法可能无法很好验证审计对象的真实情况[7]。此外，本文基于主体功能区视角构建审计评价指标体系，评价指标数量较多且综合性较强，若采用主观赋权法确定指标权重，过多的元素会给两两比较判断带来困难，逻辑上的一致性也较难保证，故本文采用客观赋权法进行赋权。客观赋权法包括主成分分析法、熵权法等，房巧玲等[8]采用主成分分析法对全国各省区市资源环境状况进行实证分析，但主成分分析法需要更多样本量，本文仅针对陕西省构建评价指标体系，且部分自然资源资产数据本身存在着难以获取的局限，故也不太适用。最后，借鉴已有关于环境审计评价指标体系的研究[7，9-11]，考虑到熵权法能有效避免主观意识影响，且对数据本身没有特殊要求，故采用熵权法确定指标权重。

2.熵权法赋权过程

（1）原始数据标准化处理

在评价过程中，首先，由于各项指标单位存在差异，无法直接进行比较，于是对各项指标进行标准化处理，以消除量纲差异所造成的影响。本文使用极值法进行各指标的无量纲化处理，将指标数值全部转化为（0，1）区间的数值，最小值为0，最大值为1。其次，熵权法计算过程中要求取对数，即数据经过无量纲化处理后结果应大于0，故将各指标全部平移一个最小单位值（取0.0001），使数据处理有意义，设原始数据为aij，标准化处理后的值为yij。

正向指标：

逆向指标：

（2）确定指标权重

计算第i个指标下第j个评价对象的特征比重：

计算第j项指标熵值：

计算第j项指标冗余度：

计算评价指标权重：

（三）自然资源资产离任审计综合评价

根据建立的各主体功能区离任审计评价指标体系，使用加权平均法进行综合评价。本文采用的自然资源资产离任审计综合评价模型如下：

其中，Z为评价对象的综合评价值，wj为指标权重，yij为指标无量纲化处理结果。离任审计综合评价结果如表4所示。

（四）综合评价结果分析

1.重点开发区评价结果分析

基于韩城市主体功能定位，该市离任审计应以“驱动力优化”和“状态恢复”为主。由表4可知，韩城市2019—2021年驱动力优化因子综合评价值分别为0.0633、0.0707、0.1830，状态恢复因子综合评价值分别为0、0.1942、0.2715，均呈逐年递增态势，表明韩城市领导干部在驱动力优化和状态恢复层面做出了实质性努力。2021年影响改善因子和响应落实因子综合评价值有所降低，其原因可能在于该市空气质量优良率从2020年的73.80%下降至2021年的70.10%、一般工业固体废弃物处理率从2020年的85.83%下降至2021年的77.69%，废气处理率从2020年的98%下降至2021年的96.80%，表明韩城市领导干部在大气污染防治和“三废”治理行动方面存在潜在不足。尤其是在一般工业固体废弃物处理方面，与大气污染防治和水环境治理相比，一般工业固体废弃物处理即使早已存在试行标准，但往往基于其“不太显眼”的危害，难以引起相关政府部门的高度重视，地方政府亟须制定更加切实有效的措施进行治理改善。总体来看，韩城市领导干部自然资源资产管理和生态环境保护责任履行情况三年内有较大改善。作为重点开发区，韩城市地方政府不仅面临经济增长的现实压力，还要承担离任审计常态化实施的制度压力，综合评价值能够从2019年的0.1408上升至2021年的0.7683，增长率高达445.67%，也从侧面印证了当地领导班子制定的相关环保政策落实到位，进而对驱动力优化因子、压力削减因子、状态改善因子、影响恢复因子形成一系列正向反馈，使得审计综合评价值逐年提升。

2.农产品主产品评价结果分析

基于蓝田县主体功能定位，该县离任审计应以“压力削减”和“状态恢复”为主。由表4可知，蓝田县2019—2021年压力削减因子综合评价值分别为0.1650、0.1515、0.0867，呈逐年递减态势，表明该县承载的资源环境压力越来越大，未来情况不容乐观；状态恢复因子综合评价值分别为0.0263、0.1585、0.1412，表明蓝田县资源环境状态得到了一定程度的恢复，但未形成持续效应。总体来看，蓝田县领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护责任履行上做出了一定努力，但这种努力却并不符合该县主体功能定位的本质要求，具体表现为蓝田县的农业化肥施用量从2019年的45 932吨上升至2021年的46 147吨，污水排放量从2019年的780.62万立方米上升至2021年的1 105.07万立方米。可见，其承载的资源环境压力不减反增，长此以往必然会损害县域资源环境状态，进而威胁粮食供给安全，地方政府必须予以重视。农稳社稷，粮安天下，蓝田县作为陕西省重要的农产品主产区，对于省内乃至全国的粮食供应安全有着举足轻重的战略地位。综上所述，该县领导班子制定的循环农业政策以及农林水建设项目的投资等措施仍需进一步改进，对于当地资源环境压力和状态的改善应尽快提上日程，牢牢守住区域农业发展和农业现代化建设的命脉，将“增强农业综合生产能力”作为辖区长期发展的主线任务。

3.重点生态功能区评价结果分析

基于周至县主体功能定位，该县离任审计应以“响应落实”审计为主。由表4可知，周至县2019—2021年响应落实因子综合评价值分别为0.1268、0.1832、0.1734，呈现先升后降的态势，表明该县领导干部在政策响应落实方面虽然有所作为，但后劲不足，可能的原因为周至县领导干部在矿山修复方面未做出持续努力，具体表现为当地政府从2019年至2020年底仅完成了一座矿山约1.58公顷的修复工程，且在2021年未展开矿山生态修复治理行动。特别的，周至县2021年压力削减因子综合评价值呈现断崖式下跌，仅为0.0362，主要是因为单位GDP能耗下降率从2020年的11.62%下降至2021年的3.46%，与上年相比减少了8.16%，且该项指标在压力削减准则层中权重占比最大，故导致压力削减因子综合评价值急剧下降。总体来看，周至县的环保政策基本落实到位，但基于该县生态环境敏感脆弱的特征，领导干部仍需在节能降耗和矿山生态修复方面做出实质改进，以缓解资源环境承载压力，保障区域可持续发展，将周至县的生态优势转化为经济优势，打造特定领域政绩亮点。

4.整体评价结果分析

基于整体年度数据分析，三个主体功能区应用基本单元于2019年的综合评价值为0.1408、0.3099、0.2774，2020年的综合评价值为0.6437、0.5385、0.5517，2021年的综合评价值为0.7683、0.7226、0.6322，均呈逐年上升态势。一方面，在一定程度上表明了各主体功能区的生态文明建设取得了阶段性成效，但地方政府的生态文明建设重点与其自身主体功能定位的契合程度有待进一步加强。另一方面，在一定程度上表明了离任审计进入政策推广期后，有效督促了陕西省领导干部自然资源资产管理和生态环境保护责任履行。但环境治理作为一项长期复杂系统工程，地方政府对于如何保持这种良性态势仍需持续努力，以更实举措、更高标准打好蓝天、碧水、净土保卫战。此外，同一主体功能区基本单元的各年综合评价值存在较大差异，表明基于“差异”驱动的熵权法起到了较好区分效果，使得离任审计综合评价结果差异显著。

五、结论与建议

本文基于主体功能区视角，遵循DPSIR模型的思维逻辑构建了导向明确、重点突出的陕西省离任审计评价指标体系。为进一步验证所构建指标体系的可用性，将其应用于所选择主体功能区的基本单元，通过驱动力优化、压力削减、状态恢复、影响改善、响应落实五个维度的综合评价厘清了应用案例领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护中的“病症”所在，有效发挥了离任审计在资源环境领域的“治已病、防未病”功能。同时，研究结论也在一定程度证明了基于主体功能区构建离任审计评价指标体系的科学性和可用性。为使所构建评价指标体系在实践运用中发挥更大效能，提出以下建议。

第一，评价指标体系需根据各地实际情况作动态调整。离任审计不具备统一的普适性模式，即使是同一主体功能区的不同基本单元，也应结合本地实际对指标体系作适当调整。对于其他省份而言，应增设能够反映区域自然资源禀赋的特色指标，比如内蒙古、新疆、西藏、青海等地区可增加草原资源资产审计；沿海地区可增加海洋资源资产审计。此外，应持续跟踪审计指标体系落实情况，由于某些客观原因（比如极端天气、煤炭价格起伏等）会使相关指标出现不正常波动，需根据“资源环境-社会经济”复杂系统的动态变化对指标体系作出相应调整修正，保证审计结果客观公正。

第二，构建自然资源资产数据共享平台，打破“数据孤岛”壁垒。离任审计涉及面广、牵涉部门多，不同部门之间的数据存在差异，信息资源“fr9P7AV1ou7bsMvnU3DpO2RF4jrT0iTtMaJMPPh/cz4=孤岛化”“碎片化”现象严重影响了审计效率和质量。审计机关应积极探索自然资源资产数据共享平台建设，完善各项自然资源实物量等相关基础资料，统一行业技术规范，实现自然资源资产数据的定期采集转换、部门间信息交互以及数据的远程调用，以数智化技术为离任审计评价提供新契机和新动能。

第三，深化审计结果运用成效，建立生态治理协同监督机制。要使离任审计制度真正发挥治理效能，就必须将审计结果运用于领导干部这一“关键少数”的晋升考核之中，切实将审计评价结果及整改情况作为领导干部考核、任免、奖惩的重要参考。同时，推动离任审计监督与自然资源督察执法监督、生态环保督察执法监督贯通协同，强化各类监督信息沟通、线索移送、结果共享等方面的工作机制，协力擘画美丽中国新蓝图。

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