财务视角下地方融资平台公司风险管控策略探究

【摘要】地方政府融资平台公司是我国财税体制与地方投融资模式结合的产物，在推进地方基础设施和重大项目建设中发挥了积极作用，同时也产生了较大的风险，加强融资平台公司的风险管理与控制，对促进地方经济社会发展具有重要的现实意义。文章总结了当前地方政府融资平台公司的运行特点，基于财务视角对地方融资平台公司面临的风险进行分析，并提出具体的风险管控策略以推动融资平台公司改革转型和可持续发展。

【关键词】地方融资平台公司；风险管控

【中图分类号】F275

长期以来，我国地方政府通过设立融资平台公司拓展融资渠道，支持城市基础设施建设和保障民生，并促进地方经济发展，地方融资平台公司成为各地基础设施建设资金的主要筹措者。随着新《预算法》的实施，以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的规定》（国办发〔2014〕43号）发布，拉开全国各地对政府性债务控制的大幕，国家要求剥离地方融资平台公司的政府融资职能。此后国家又持续出台了一系列的政策文件，规范地方融资平台公司融资行为。近年来，随着地方债务问题日益严峻，地方融资平台公司也陆续进入偿债高峰期，国家各层面多次提出推动地方融资平台公司改革转型，要使之成为“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的市场主体，而地方融资平台公司普遍存在债务规模膨胀、发展定位不明确、投资边界不清晰等突出问题，防范化解地方融资平台公司风险工作尤为重要。

一、地方融资平台公司的运行特点

（一）经营性资产比重偏低

从资产负债表来看，地方融资平台公司资产端主要是土地、房屋建筑物、公共基础设施、在建工程等流动性差、变现能力不足、盈利性偏低的资产，主要是因为早期各地融资平台公司成立时，地方政府将土地、房产等变现能力差的国有资产注入融资平台公司，再加上融资平台公司后期筹集资金用于投入基础设施项目建设，因此积累下来的资产变现能力也不足。同时由于缺乏有效的经营和管理，存在较多的存量资产处于低效利用甚至闲置状态，在城市开发建设和运营中未充分发挥应有的作用。因此，地方融资平台公司具有能产生收益和现金流的经营性资产比重偏低、资产收益率不高的特征。

（二）债务体量较大

地方融资平台公司负债端主要以金融负债为主，基本依赖于债务融资，地方融资平台设立以来，通过利用政府信用，不断拓展融资渠道，比较容易取得银行等金融机构的信贷支持，随着自身规模不断扩大，信用等级逐步提升，各地主要融资平台公司均发行了债券，甚至拓展了企业债、公司债、中期票据、短融、超短融、非公开定向债务融资工具、债权融资计划、理财直融、境外债等融资渠道和融资工具。而融资平台公司大部分资产也来源于负债，取得债务资金后投资于基础设施项目和产业投资，积累了较大的债务体量，属于典型的高杠杆运营企业。

（三）投资具有政策性导向

从资产负债表可以看出，地方融资平台公司投资方向主要以固定资产投资为主，主要承接以市政道路、公园、学校、医院、公共交通、保障性安居工程等基础设施类项目，投资带着政策性和指令性，既要考虑经济效益，同时还要兼顾社会效益，甚至社会效益优先于经济效益。大部分项目建设围绕城市基础设施开发，投资回收依赖于区域的土地资源收益，在房地产市场遇冷情况下，土地市场不景气导致地方可用财力不足，对融资平台公司平衡建设资金投入产生影响。

（四）来自于政府的收入和利润比重偏高

在收入结构上，地方融资平台公司来自于政府的收入和利润比重较高，主要是因为承接了委托代建及土地开发整理项目，在此业务模式下，委托代建项目需由政府进行回购，融资平台公司进行垫资建设并形成营业收入和利润，但此项收入回款周期长，形成较大的应收账款。融资平台公司来自于市场化的收入和利润比重低，参与市场化的业务不多，且竞争力普遍不强，大部分融资平台公司产业投资尚处于起步阶段，未形成稳定的营业收入和现金流。还有些融资平台公司负责城市公交、供水等市政公共服务，因具备准公益性特征，资金平衡依赖于政府的补贴收入。

二、财务视角下的地方融资平台公司面临的主要风险

（一）偿债风险

一方面，地方融资平台公司承接数量众多、投资规模大的城市基础设施建设和重大民生工程建设任务，资金来源基本依靠债务融资，因此积累了较大的债务体量；另一方面，经过多年的发展壮大，地方融资平台公司逐步形成企业集团，母公司作为资本层，资金投入板块子公司形成子公司的资本，又使板块子公司形成新的举债能力，因此集团整体负债能力放大了。融资平台公司的高财务杠杆运营加大了还本付息压力，特别是地方融资平台公司兼顾了政策性任务，协同地方政府的产业运作与布局开展业务，放大企业的财务杠杆容易形成较大的财务风险，加大了偿债压力。近年来，为了进一步整合资产和转型发展，地方融资平台公司通过借款、杠杆收购等方式来完成并购，而收购后标的公司未来资金流量具有不确定性，带来新的偿债风险。

（二）流动性风险

地方融资平台公司在基础设施领域投资回收周期长，但来自于金融机构和资本市场的资金供给期限都偏短，因此，融资平台公司存在资金期限错配问题，长期以来，融资平台公司通过“借新还旧”模式进行债务滚续，随着债务规模的扩大，加剧了资金期限错配问题，普遍面临较大的短期偿债压力，债务集中到期兑付，容易引发短期流动性风险。与此同时，有别于以产业为纽带集权式的企业集团，地方融资平台公司为发行债券，提升信用等级，对区域内的平台公司进行了整合，而因行政管理关系尚未形成有效的集团化管控模式，同时子公司之间资金与债务分布不均匀，而母公司管控力度不强，且缺乏有效的债务监测和资金统筹机制，整体流动性管控难度大，表现在内部资金调度上较为困难，部分子公司容易产生流动性不足，出现支付危机。

（三）资金回收风险

一方面，由于地方融资平台公司承接基础设施项目，大多采取政府委托代建形式，资金收回期较长，近年来，为应对疫情影响及经济下行压力，地方政府增加了防疫和稳就业等支出，使得财政支出压力加大，融资平台公司代建的基础设施项目结算进度缓慢，面临资金回收风险；另一方面，通过对地方融资平台公司资产负债表相关科目分析，许多融资平台公司被当地财政部门、土地储备中心和其他单位因各类业务问题而占用资金，也有些融资平台公司因支持其他区域基础设施建设和产业发展需求，存在较大数额的对外资金拆借，该类往来款形成融资平台公司非经营性占款，因各类原因未能及时收回，带来资金回收风险。

（四）投资风险

地方融资平台公司虽然发挥区域内资源整合优势，但在项目投资上更倾向于按地方政府指令开展融资建设任务，对于市场化运营项目，缺乏先进的管理模式和专业的团队，特别是涉及产业发展方面，投资决策市场化导向偏弱，在市场需求和趋势分析上能力有限，导致风险评估不足，投资项目容易遭受损失。同时地方融资平台公司为发挥国有资本带动作用，培育当地支柱产业和科创型企业，充分引领股权投资基金发展，与外部私募股权投资机构开展合作，如果投资项目不及预期，容易产生投资及担保风险。

三、财务视角下地方融资平台公司风险管控策略

（一）建立全面风险防控体系，提升风险意识

地方融资平台公司要建立风险识别与评估、风险防范措施、风险应对与应急准备以及持续监测的机制，更好地预防和控制风险，不断提升全员风险防控意识，并将稳健合规的风险文化渗透到全面风险管理体系。进一步发挥地方融资平台公司董事会作用，设立审计与风险管理委员等专门机构，不断完善公司治理机制，强化平台公司内部监督和风险控制。有条件的地方融资平台公司可借助信息化手段，建立风险管理信息系统，将风险预警指标、风险管理流程纳入信息系统中，全面掌握企业内部债务到期偿还、资金分布及流向、项目建设及投资等情况，建立在线信息反馈机制，形成通畅的信息沟通渠道。

（二）加强投融资预算管理，严格预算执行

加强年度投融资预算编制工作，坚持量力而行的原则，投资计划应切合地方融资平台公司转型发展方向，并围绕主责主业，做到投资计划与风险承受能力相匹配，投资规模与合理的资产负债水平相适应，严格控制债务规模无序增长，原则上要求债务规模不得超过当地国内生产总值规模，债务增速不得超过当地社会融资增速。定期加强投融资预算执行的跟踪分析，及时发现问题并加以改进。年度执行情况与经营业务考核相挂钩，以提高预算执行质量。进一步加强投资项目的分类管理，基础设施类项目实行预算制，优先落实资金来源，再根据项目轻重缓急安排投资；产业性投资项目按清单审批，严格控制非经营性投资、房地产投资和高风险投资；市场化项目实行授权经营，设定经营业绩考核目标，完善绩效考核机制，提升融资平台公司运营能力。

（三）重视经营性现金流，纳入业绩考核

现金流量状况的控制标准，是企业流动性风险控制中最直接和最敏感的指标，长远来看，现金流量的各项指标中最为基本的便是经营性现金流指标。地方融资平台公司应着力调整收入结构，做大市场化营收规模，积极开拓市场业务，凭借独特的资源和机遇向城市运营、旅游开发、产业投资等市场化业务领域转型，逐步形成多个互联互动的业务板块，扩大经营性现金流来源渠道；在市场化投资的决策上，重视经营性现金流评估，侧重于选择经营性现金流较好的生意模式，特别是城市新增的垄断及特许经营权项目，如加油、加气站，充电桩，停车场，文化旅游产业等。加强对经营性现金流分析，将其作为主要业绩考核评价指标，以促使各业务板块重视提高经营性现金流。

（四）积极防范流动性风险，加强现金管理

随着地方融资平台公司债务规模扩大，为避免因融资环境收紧、债务集中兑付等因素引发流动性风险，要不断强化债务管控。一方面，对债务到期时间、债务规模、债务偿还能力、重要经营指标等要建立数据库，利用数据分析做到事前监管。另一方面，要统筹加强现金管理，建立资金运营中心，在全集团内开展资金余缺调度，解决临时性紧急支付；提升信息化水平，搭建现金管理系统对资金进行集中管理，减少资金闲置，形成统一的资金池，提高资金使用效率；与金融机构签订战略合作协议，储备必要的应急资本，满足短期流动资金需求。

（五）严控非经营性占款规模，及时收回资金

严格控制地方融资平台公司其他单位非经营性占款及对外资金拆借，应采取各种措施收回资金，要求对方制定还款计划逐年偿还，对于暂时没有偿还能力的，采取以资产抵债、协助对方拓宽融资渠道等方式化解。对于可能要新增的非经营性占款和资金拆借，要进一步严格和规范事前尽职调查、资产评估、研究决策等程序，加强事中事后的监督和跟踪。资金拆借和对外担保要进行总量控制和预算管理，综合担保申请人或借款方企业资质、还本付息来源可靠性、反担保措施有效性等情况，在预算额度内予以办理，同时坚决避免其他单位非经营性占款介入偿债来源无保证、资金使用无规划、投资收益不明显的项目。

（六）拓展多元化融资渠道，转变投资模式

外部金融市场是地方融资平台公司重要的资金来源渠道，应重视外部融资环境，及时研判国家的金融改革政策，做好政策承接配套。同时关注资本市场，通过不同组合实现融资的多元化，持续不断降低融资成本，延长债务期限，优化融资结构。注重培育与各银行关系，可签订战略合作协议、拓展综合授信总额等方式，建立长期稳定的银企合作关系；积极探索多元化的融资模式，逐步建立多层次、多渠道的融资网络，使融资平台公司在股权、债权性资金，长期、短期资金，国内、国外资金等各方面协调配合，形成可持续发展模式。基础设施投资领域，树立“片区开发”理念，加大与大型央企合作开发，通过引入社会资本完成项目投融资、开发建设、运营工作，市场化推进城市建设与运营，积极向城市资产运营商和城市综合开发服务商转型发展；探索在交通、水利建设等领域，引入社会资本参与城市基础设施投资运营，创新公共服务供给机制和投融资机制，积极创造条件发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs），构建多元化、多层次、多渠道的交通和水利建设投融资体系。

主要参考文献：

[1]戚加妮.地方政府投融资平台债务融资风险研究[J].企业改革与管理，2020（7）.111-112.

[2]梁毕明，徐铭泽.省级国有政府投资平台企业的功能梳理与风险预警[J].财会通讯，2023（14）.135-141.

[3]王秋石，万睿，范文诚，魏志华.地方融资平台整合重组、隐性担保预期与违约风险[J].当代财经，2024（02）：57-70.

责编：吴迪