浅谈城市社区治理中公民参与的保障机制

摘要：创新城市社区治理是实现社会治理的有效抓手，能够促进城市健康发展。本文探讨了城市社区治理中公民参与有效性的保障机制：电子治理提供了城市社区治理中公民参与有效性的技术手段；培育自治组织是城市社区治理中公民参与有效性的重要途径；转变政府职能是城市社区治理中公民参与有效性的制度基础。

关键词：城市治理；公民参与；保障机制；制度化建设

城市社区作为城市居民生产生活的主要场所，承载着习近平新时代中国特色社会主义建设的重要职能，城市社区治理是城市建设的重要环节，直接关系城市治理现代化的实现。目前，我国城市社区治理仍存在公民参与积极性差、参与有效性不足等问题。建立健全公民参与的社区治理机制，已成为城市有效治理不可或缺的必要组成部分。

一、城市社区治理中的公民参与

正如约翰·克莱顿·托马斯[1]所言：“最大限度可行性的公民参与，标志着一个新时代的开始。”随着城市社区的发展，国内外众多学者对社区治理的内涵和外延等展开了深入的研究。改革开放以来，我国社区治理经历了由单一治理模式向多元主体治理模式的转变，相关研究内容与我国社区制度及政策变迁紧密相关。

公民参与理论具有参与活动多样化和参与主体多元化双重特征。党秀云 （2003）[2]认为：“公民参与就是公民通过一定的参与渠道，参与或影响政府制定公共政策或公共事务的行动过程。”公民参与是保障城市社区治理的有效手段，公民参与的程度和有效性决定了城市社区治理目标的实现，是城市有效管理不可或缺的必要组成部分。我国关于公民参与社区治理的研究比国外晚，但经过学者们不断的探索和努力，依旧取得了一定成绩，集中表现在问题及对策研究。

二、城市社区治理与公民参与的关系

（一）公民参与是城市社区治理的构成要件

经过40多年的改革开放，我国实现了从站起来、富起来到强起来的历史性飞跃，新的社会问题也随之不断产生。求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源。基层是党的事业的肥沃土地，社区作为基层的重要组成部分，是国家基本机构的根，源源不断地为城市发展汲取营养，让城市更宜居。加强城市社区管理，搞好社区工作，是提高居民的文化修养和生活品质，维护社会稳定发展的重要环节。目前，大量外来人口涌入城市，进入社区，成为 “社区人”，他们的物质和精神需求都需要从社区得到满足。加强社区综合治理，需立足城市社区的现状，把 “以人为本”作为完善社区管理的指导思想，推行以 “为群众服务、为群众办事”为核心的政府职能，完善社区组织管理体系，从而建立新型城市社区管理模式。

（二）公民参与有助于提升城市社区治理的合理性

城市社区建设一直存在公民参与力度弱、参与渠道单一等问题，未能充分调动起公民的积极性和主动性，有效提升治理的科学性和合理性。同时，公民参与社区治理还存在滞后性，往往问题发生后才会意识到社区的存在。一方面，科技力量正在不断渗入并助力城市社区治理。当前，国内先进社区都配有专门的社区APP，居民和社区工作人员享有同等职能，随手拍摄便可将日常生活中发现的问题进行上报。相关部门通过APP平台承接工作任务，优化了居民的办事程序，节约了办事时间，还能高效解决公民生活中遇到的问题，提高问题处置率。“线上管理”是未来城市发展的大势所趋，城市社区治理能力建设将逐步走向信息化、透明化、简单化；另一方面，城市社区管理需要系统思维，统筹布局，提高社区治理的前瞻性和整体性。通过公民参与渠道多元化，开展共治、自治，在决策流程中听取公民意见，充分论证决策的合理性和科学性，实现动态决策，不断提升公民的满意度和幸福感，打造和美社区，优化社区治理能力。

此外，公民参与社区治理，充分表达自身诉求和意愿，可以为专家及政策制定者制定相关政策提供有效依据，使政府的决策更加科学合理，并通过公民参与实施监督，体现政策制定的公平性。

（三）公民参与有助于城市社区治理降本增效

公民参与可以高效、准确地收集城市社区治理中存在的问题，便于政府获取更全面的公民需求，让政策的制定和实施惠及更广泛的群体。社区治理自治组织保障了公民以集体形式建言献策，一方面提高了参与的效率和效果；另一方面降低了以个体直接向政府建议的成本。

公民参与城市社区治理，还可以增进干群关系，拉近政府与公民的情感关系。良性有效的公民参与，一方面能够增进社区干群的互动，有效化解可避免的、不必要的、可协调的争议及矛盾；另一方面还可以增强社区干部的价值认同感，进而提升社区工作成效。公民参与是源头活水，能够及时治理工作中容易被忽视、被掩盖的问题，提高意见与建议的回应性、开放性、包容性。

公民参与城市社区治理，能让治理主体工作更高效。通过拓宽公民参与渠道，简化便民流程，丰富治理路径，不断优化社区公民服务，总结相关经验，简化治理流程及路径。通过调动公民参与的力度，行之有效地节约城市治理的成本，提升社区治理能力，促进以人为本，对人才的吸引及稳定也有促进作用，提升城市竞争力。

三、公民参与城市社区治理存在的问题

随着经济的不断发展，城市治理能力的不断提升，公民参与城市社区治理的探索得到广泛关注，拓展公民参与的城市社区治理方式和内涵研究均取得了一定成果，但仍存在制约公民参与城市社区治理的历史遗留问题及不断变化产生的新问题。主要表现为以下几个方面。

（一）公民参与城市社区治理力度弱

主要表现为公民参与的广度和深度均不足。在广度上，老年人参与占比高，中青年参与占比低；离职人员参与占比高，在职人员参与占比低；女性参与占比高，男性参与占比低。该现象具有普遍性，究其原因，主要在于公民主体意识薄弱，受 “官本位”等传统观念影响。在深度上，政府就公民参与城市社区治理的宣传引导力度远远不足，造成公民主体意识发展缓慢，阻碍了公民参与社区治理的意愿。公民参与治理的精神未得到有效建立，共治、自治能力未得到有效提高，因此未能实现参与力度的最大化及最优化。

（二）公民参与城市社区治理理性不足

天下熙熙，皆为利往，逐利是人类的天性。公民参与城市社区治理往往较多关注利益诉求，自身利益与社区治理息息相关时，参与热情就高涨，反之则降低。同时，也会进行收益成本比较，收益高于成本时积极参与，反之则抱着投机或 “搭便车”心理。此外，政府在推动公民参与社区治理时也常常存在利益主体考虑不全面、激励机制不完善、体制机制不健全等问题，这些都在一定程度上影响了公民参与城市社区治理的理性，进而影响了公民参与社区治理的质量。

（三）居委会职能行政化，未能充分发挥自治作用

城市治理水平的不断提升和社区改革的不断推进，逐步弱化了社区居委会的行政职能。受街道职能转变不到位、居委会收入来源单一等诸多因素的影响，社区居委会去行政化力度不足，加上当前大多数社区居委会工作人员业务技能水平相对欠缺、综合能力不足等，公民对居委会工作人员的工作能力存在顾虑，对居委会信任度偏低，这直接影响了他们参与社区治理的积极性和主动性。

（四）公民参与城市社区治理缺乏制度上的保障

我国关于公民参与城市社区治理的相关制度和机制发展并不完善，缺乏明确的参与途径和方式。公民遇到问题往往想不到运用制度途径解决或是想到了也无法运用，只能另寻他法。这就导致公民参与城市社区治理的意愿和能力得不到有效的发挥。同时，居民的参与意识也相对薄弱，即便是对已有的社区组织参与度也很低。

四、城市社区治理中公民参与有效性的保障机制

要提高城市社区治理中公民参与的有效性，关键在于政府能够准确获得公民意见和建议，并及时做出回应。

（一）电子治理提供了城市社区治理中公民参与有效性的技术手段

电子治理是新一代互联网现代技术应用模式，主要通过微博、微信等应用程序。传统治理的政府条块阻隔等问题导致政府各自为政，数据无法共享，电子治理实现了政务服务一体化及办公自动化，提升了政府的办事效率，改变了管理模式，实现了公民参与渠道的多元化，扩宽了公民参与的途径。当前电子政府仍然采用官僚主义的等级和职能制度，通过创新服务手段，实现以人为本，促进公民广泛参与决策。比如，政府通过大数据，驱动政府由粗放型治理向精准型治理转变，由经验决策向智慧决策，由权利决策向数据决策、由静态决策向动态决策转变。通过扩宽居民参与渠道，比如城市社区通过网格管理划分、按楼栋划分管理群体，进行线上精细化、网格化管理，更有效地倾听公民的声音，提升公民参与城市社区治理的积极性和主动性，让居委会做好公民心声的传话筒，提高公民参政议政的能力，促进治理科学化、源头化、有效化；比如通过制作二维码，公民可以匿名或者实名参与社区治理，通过线上问卷等方式，调动公民参与社区治理的参与力度，让参政议政普及化，加强公民参与城市社区治理的深度和广度。

（二）培育自治组织是提高城市社区治理中公民参与有效性的有效途径

在公民参与城市社区治理中，各公民利益团体的诉求不同，治理中存在无法充分考虑各利益主体的情况。同时，因各诉求主体自身知识储备、沟通能力等方面不足导致自身利益诉求难以得到满足，因此培育各公民利益主体自治组织是城市社区治理中公民参与的有效补充。但是，当前存在的推动城市社区治理中的自治组织培育力度较弱，自治组织在提升城市社区公民参与的能动性和参与度方面均有所欠缺。因此，应不断加大培育自治组织力度，建立健全自治组织体制机制，不断提升其能力水平，让社区自治组织真正成为促进民主协商、提高公民参与力度、培养公民精神的有为组织，进而推动公民深度参与并有效促进城市社区治理水平提升。

（三）转变政府职能是保障城市社区治理中公民参与有效性的制度基础

城市社区的有效治理，政府职能强调的是服务公众，当前强调的服务型政府建设，显示政府职能正逐步从管治主导转变为服务主导。政府职能方面，需转变社区居委会定位，不看成基层政权组织，使其从政府交给的繁重政务中解放出来，全心全意为社区公民服务；转变居委会考核机制，有效避免统筹居委会编制及薪酬体系等，要充分认识并高度重视公民在参与城市社区治理中的作用，将其纳入城市社区治理水平评价的重要指标。

活力社区建设，必须加强社区公民参与的制度化建设。城市社区治理建设是长期的、动态变化的建设，不可能一蹴而就，需要久久为功。当前，根据轻重缓急分类，最急需解决的问题是通过实行社区准入等制度，明确社区居委会职能分工，通过划定职能，纠偏其行政化倾向。通过引导公民参与直接选举的方式，真正实现以人为本，促进公民自治、共治，选举真正为社区负责的居委会委员，真正做好社区服务，提升公民幸福感、满意度。对在城市社区中同样发挥重要作用的其他社区组织，要在法律上确立其合法地位。同时，通过多渠道、多形式实现政务公开，将居委会和各类社区其他组织涉及权力运行清单等向公民公开，逐步提高其工作回应水平，并通过相互作用促进社区公民参与的主动性、积极性，形成良性互动的循环，打造和谐、美丽社区，推动城市治理水平的现代化建设。

五、结束语

从城市社区治理不断发展视角来看，社区治理模式不断演变，公民参与在城市社区治理中的重要性得到逐步提升和重视。当前，公民参与城市社区治理存在的公民参与力度弱、参与渠道单一等问题，可以通过分析问题产生的原因力图寻找解决问题的对策。本文探讨提出城市社区治理中公民参与有效性的保障机制，指出电子治理是城市社区治理中公民参与有效性的技术手段，培育自治组织是城市社区治理中公民参与有效性的有效途径，转变政府职能是城市社区治理中公民参与有效性的制度基础。

参考文献：

[1] 党秀云.公民精神与公共行政[J].中国行政管理，2005（8）：105-108.

[2] [美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].孙柏瑛，等译.北京：中国人民大学出版社，2010：13.