邻避困境：城市治理的挑战与转型

摘要：随着改革开放和城市化进程的不断深入和推进，邻避现象治理问题已成为亟待政府相关部门解决的难题之一。本文以此为研究背景，以建构有效的、契合政府治理实践的治理模式为宗旨，审视当下地方政府治理邻避现象的现实困境，反思传统治理模式中存在的不足和缺陷，提出对策建议，以期在民主行政理念下催生并建构新的治理模式，平衡利益冲突，提高政府治理能力。

关键词：邻避现象；城市治理；治理能力；公民参与

当前，人们的政治参与意识不断提高，邻避现象愈发突出，已经成为中国城市化进程中一道绕不开的门槛。邻避现象实质上反映了公共利益与个人利益、整体利益与局部利益之间的矛盾，也折射了公民对美好生活环境的合理追求。但是，我国一些地方政府对邻避现象的治理能力远远滞后于社会期待。由于行政能力不足，面对邻避现象常常束手无策。邻避现象是公民权利意识不断增强的必然结果。当人民日益增长的政治参与意识、利益表达意识遭遇政府治理能力匮乏的局面时，邻避现象就会愈演愈烈。

一、邻避现象概述

邻避现象也称邻避效应 （NIMBY），最早由欧海尔 （O’Hare）于20世纪70年代提出，后由我国学者意译而来。关于其具体内涵，目前国内外尚没有统一的界定。邻避现象是现代化和都市化快速发展的伴生物。公民出于对自身居住环境、身体安全、生活质量等方面的考量，而对可能会给自己带来现实或潜在威胁的设施建设产生抵触情绪、排斥态度及行为。

邻避现象最早出现在工业文明发达的欧美等西方国家，由此引发的冲突事件曾让各国都付出了惨痛的代价。邻避现象最显著的特征就是民众原则上赞成基础设施建设，但是坚决抵制建设在自己生活居住的环境中。各地区都想在规避风险的同时享受其他地区此类设施带来的福利，邻避现象由此上升为各地区之间的竞争和博弈。这种情况广泛见于垃圾处理场、监狱、精神病院、化工厂、殡仪馆等设施的建设中。随着城市化进程的推进以及民众环境意识的增强、政治参与意识的觉醒，近年来，我国邻避现象频发，引起了国内学者的广泛关注。不难预见的是，这种现象将来可能会呈现常态化趋势。如何应对并解决邻避现象，已成为政府治理城市的难题，对政府的公共治理能力提出了不小的挑战。

二、邻避困境生成逻辑分析

（一）地方政府邻避现象治理经验不足

随着改革开放的不断深入，经济、社会体制的转型，在摸着石头过河的过程中，历史遗留问题和新生问题错综复杂地交织在一起，生成了各种新的复合型社会矛盾。当前，我国步入了一个社会矛盾频发、社会问题集中的高风险时代。公众的政治参与意识和权利表达意识不断觉醒，多元化的利益诉求亟须得到政府的回应，政府治理能力面临着严峻考验。但当前部分地方政府治理能力匮乏，治理经验不足，加上缺乏相配套的制度体系，面对邻避现象时往往束手无策。

（二）政府与民众互信关系缺失

公民与政府的信任关系在邻避项目建设中显得尤为重要，但很多地方却存在民众和政府互信关系缺失的局面。公民是否信任政府，主要取决于他们对政府的愿景和政府实践行为之间落差的大小。基于结构性视角，地方政府的公信力有着 “层级差序性”的特征，即越高的政府层级拥有越高的信任度，反之，政府层级越低，公众对其信任度也越低。[1]中央政府作为最高层级，拥有最高的公信力，省市级政府的公信力次之，基层政府的公信力更低。而作为邻避现象治理主体的地方政府，其公信力之低甚至已经接近危机的边缘，亟待修复。

（三）社会自治能力匮乏

治理可以被理解为政府运用权威实现民众需要的过程，这个过程体现了公民和政府的良好合作。[2]有学者指出，地方治理意味着民间力量更多参与到了地方公共事务治理当中。[3]邻避现象治理作为地方治理的一部分，需要社会治理力量的参与。结合近年来高发的城市垃圾处理邻避现象分析，我们不难发现，在邻避现象治理过程中，我国的社会组织影响力薄弱，参与不足，究其深层原因，主要是因为我国的社会组织社会认同度不高、筹资能力不高，同时，还具有非营利性、依附于政府发展的特点。

三、邻避困境的纾解

正如邻避设施一方面有益于全社会；另一方面却会给设施附近居民带来潜在风险一样，邻避现象同样意味着危机和机遇的并存，具有两面性。“一个僵化的社会制度，不允许冲突发生，它会极力阻止必要的调整，而把灾难性的危险增大到极致。”[4]从这个意义上来看，治理邻避现象不仅可以提高地方政府的治理能力，还能促进社会变革和发展。对邻避现象加以有效的引导，能最大限度上规避消极影响，维护社会安定团结，还能形成一套行之有效的邻避现象治理模式，这对提升地方政府治理能力而言是宝贵而有益的实践。

（一）理念层面

1.转变邻避现象治理理念

不少地方政府在邻避现象的治理过程中还残余着 “政府本位”“权力本位”“人治色彩”的思想，在制定公共政策的过程中习惯采用自上而下的传统决策和执行方式，这与当前打造服务型政府的行政目标是相悖的。对比国外邻避现象治理实践来看，要有效治理邻避现象，转变传统 “统治型行政理念”[5]和被动式社会问题治理方式迫在眉睫。

一方面，要科学设定邻避现象治理目标，并将打造服务型政府的理念贯彻于治理的方方面面。在治理过程中，地方政府在关注与经济社会发展关系密切的必要性设施设址的同时，更要重视环境的可持续发展，以及社会弱势群体的环境权利和根本利益，真正做到 “以人为本”；另一方面，要转变隐蔽性决策方式、强制性治理方式和治理理念，重塑公共性。在转变政府治理理念的对策之下也要培育政府的公共理性，回归公共政策本身。

2.提升公民素质与理性

公民在邻避现象中往往会表现出素质不高的一面，这主要体现在他们的公共理性不足、参与能力欠缺方面。“公共理性是民主国家最为基本的特征。它是公民的理性，同时也是那些共享平等的公民身份的人的理性。其理性的目标是达成公共善，此乃政治正义观念对社会基本制度结构的要求所在，同时也是这些制度所服务的目标和目的所在。”[6]公民的公共理性即公民对于公共利益清楚的认识和自觉维护的意识，具体表现为公民会从全局出发，为了社会长远利益的实现而放弃自身短期的利益。因此，地方政府治理邻避现象，要注重培养公民的公共理性和参与能力，提升公民的素质和对政策的理解力。要让公民清楚地认识到，符合公共利益，并且能被全社会普遍接受和认可的利益诉求才是合理的。这有赖于政府建立起利益诉求评价衡量标准并广泛推广，使民众能自觉以此为标准衡量自身及他人的利益需求是否正当合理。

（二）制度层面

1.建立多样化的补偿机制

经济补偿是邻避现象治理中最常见的补偿方式。经济补偿手段虽无法彻底消除邻避设施的负外部性，但对受损居民抵触情绪的转变有着重要影响。可见，规避邻避现象较为有效的办法还是对受损居民进行合理补偿，从而使他们更容易地接受邻避设施建设。但是，对于核电站等高风险的邻避设施，经济补偿是无用的，甚至还可能起到反作用，加深居民对于风险的担忧。因此，地方政府应该注意到这种单一补偿方式的局限性，依据居民经济条件、受教育程度的不同来选择运用适合的补偿手段。具体来说，除了经济补偿，以下两种补偿方式也很实用。

一方面，建设社区基础设施，提供社区公共服务。例如，提供就业机会、兴建社区公共设施如图书馆、游乐场地、绿化、道路等。在补偿项目的建设过程中，政府相关部门及施工建设单位应保证决策过程的透明性和公开性，接受广大民众的监督，提升自身的公信力；另一方面，加大对邻避设施相关知识的宣传普及力度，通过科学知识来消减周边社区居民的恐慌。同时，向设施周边居民传递社会责任感的观念，重点宣传邻避设施的积极影响和公共利益以及政府的环境政策和民生建设政策。引导居民关注一些正面的、积极的影响，认识到邻避设施建设给自身带来的益处，从而缓和他们对邻避设施的反对情绪。

2.引入公民参与机制

公民参与不足是引发政府与民众之间信任危机的重要原因，也是地方政府治理能力欠缺的表现之一。因此，要加强制度建设，引入公民参与机制。如今，更多的人开始意识到，经过公民参与、公开讨论制定的公共政策才是民主的、符合法治精神的。[7]国外邻避现象的治理经验也验证了这一点。在国外，很多邻避设施从选址到项目动工，整个过程都向民众开放。在初期就将可能受损的民众利益诉求与规划结合，及时回应民众诉求，这样一来，可能由邻避设施建设引发的邻避冲突在事件发展前就得到了及时抑制。邻避现象治理中的公民参与应是全程参与，我国邻避现象治理中的公民参与应贯穿于项目选址、规划、建设以及最终运行的全过程，具体表现在以下三个阶段：在邻避设施的引进环节，以保障和尊重公民知情权为依据，邀请民众参与项目测评。政府要利用制度化渠道积极主动地全面公开邻避项目的相关建设信息；民众也要对政府所公开的信息作出回应，这样才能达成双方双向的互动沟通，让民众充分感知项目潜在的威胁和完整的信息资源。设施选址环节要通过民主投票的方式选择最佳地点，平衡各方的利益诉求。邻避设施正式建设开始后，由政府以及民众组织的监督机构监督项目运行的全过程，并及时反馈相关情况，促使政府、民众、项目建设方三方更有效地交流互动。项目建成后还需对邻避设施周边民众定期进行民意调查，并积极回应调查结果，这对公民参与意识、能力、热情的提高均大有裨益，也是形成公民问责制度以及搭建参与评估制度的社会基础。

（三）技术层面

1.严控负外部性

邻避现象产生的直接原因就是由邻避现象的负外部性引起的，因此最大限度地消除负外部性，才能对邻避现象进行有效治理。严控邻避现象的负外部性主要可以从两方面着手：第一，科学的城市规划和选址。这是投入较少而受益最大的方法，在城市规划中应尽可能将邻避设施选在远离居民区或对环境损伤较少的区域，以规避对周边居民的潜在威胁。仅仅依靠选址虽然很难彻底消除邻避设施的负外部性，但只要采用科学手段，充分考虑风向、位置等技术因素，合理规划，是能有效减少周边居民的抵触情绪的。第二，通过技术、资金方面的投入严控负外部性。在实际操作过程中运用先进的技术手段来控制邻避设施的负外部性是可行的，该举措也能在项目建设中争取到最多的民众支持。

2.加强风险评估与监督

一方面，重视事前防范，通过科学的邻避项目评估机制，加强风险预警；另一方面，对邻避项目所在地民众的接受意愿开展民意调查。政府、专家和民众作为不同主体，对于邻避设施的风险感知往往有很大的偏差，政府如果仅站在自己的立场或依据专家论断做出决策，居民往往很难接受，项目推进也不可能达到预期效果。因此，地方政府必须尽早了解附近居民对项目的了解、接受程度以及对设施的主观判断，进而调查他们的顾虑和敏感程度，通过梳理评估调查结果开展有针对性的宣传、改进和补偿工作，平息居民的抵触情绪，这样才能大大提高邻避设施建成的把握。

四、结束语

中国 “邻避时代”的开启，背后是经济社会发展、改革不断深化的宏大时代背景。邻避现象在相当长一个阶段内都将成为地方政府的治理难题之一。要治理邻避，就要深刻理解当前邻避现象的生成机制。

在治理模式的构建中，我们要唤醒政府的民主意识和平等意识，让政府充分认识到转变邻避现象治理模式的重要性和紧迫性，促进政府官员摆脱固有的思维方式，以全新的理念进行行政活动。只有这样，地方政府处理邻避问题的能力才能取得长足的进步与发展。

参考文献：

[1] 陈华，丁宏.社会治理路径创新：信任与合作秩序的视角[J].江海学刊，2014（4）：228-233.

[2] 俞可平.治理与善治中新的政治分析框架[J].南京社会科学，2001（9）：66.

[3] 张孝芳.善治理论与中国地方治理[J].燕山大学学报（哲学社会科学版），2002（4）：55-59.

[4] [美]科塞.社会冲突的功能[M].孙立平，译.北京：华夏出版社，1989：80.

[5] 陈宝胜.邻比冲突治理模式比较研究[J].理论与改革，2015（03）： 100-106.

[6] [美]约翰·罗尔斯.政治自由主义[M].万俊人，译.南京：译林出版社，2000：225-226.

[7] 陈炳辉.参与式民主的现代衰落与复兴[J].中国社会科学学院报，2009（7）：45.