低生育意愿背景下的法律生育责任体系建构

摘要：人口优势是中国的巨大优势之一，人口问题也是进入新时代所需要关注重要议题之一。随着生育率的逐年降低，中国在2022年首次出现了人口负增长，解决生育率低下的关键在于提高公众的生育意愿。从法律角度透析生育意愿低下的原因，其中最为重要的原因之一是法律生育责任体系设置的不完备，且法律激励手段不足以支持责任的主动承担。法律应当以新家庭伦理责任为基础，构建完整的法律生育责任体系，缓解女性单方生育压力和家庭生育压力，发挥法律对生育的激励作用。

关键词：生育意愿；法律生育责任；法律激励

中图分类号：D920.5 文献标识码：A" 文章编号：2097-3802（2024）09-0095-06

一、我国的生育现状

2021年7月20日，《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》正式颁布，提出“进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策”，标志着我国进入“全面三孩”时代。此前，我国在2013年和2016年就开始逐步放开生育的实践探索，并实施了“单独二孩”和“全面二孩”政策。然而，我国总和生育率长期低于人口生育更替水平、适龄人口生育意愿偏低是不争的事实。2023年1月，国家统计局发布2022年国民经济运行数据：2022年，中国人口出现近61年来的首次人口负增长，为-0.60‰，而在2024年2月29日发布的《2023年国民经济和社会发展统计公报》中自然生长率是-1.48‰，仍然是负增长的局面，并没有改善的趋势。破解当前人口低生育难题成为了促进我国人口长期均衡发展亟待解决的重要议题。

生育率低下的原因有很多，其中生育意愿低下是最为关键的一点，生育意愿的下降必然会带来生育率的下降，而生育意愿的提高也会带动生育率的增长。虽然将生育意愿转化为实际生育行为会存在折损，但生育意愿是有生育行为及生育计划的前提。①了解当代中国育龄群体的生育意愿有利于解决我国目前的低生育率的问题。根据国家统计局的2021年的调查，我国育龄妇女的生育意愿子女数仅为1.8。在统计意义上，人口长期稳定的条件总和生育率是2.1，显然1.8已经低于了这个水平。若以此为标准，我国的生育意愿是低于理想水平的。日本、韩国、德国、意大利等这类生育率长期处于低迷状态的国家，他们的意愿子女数量也均在2以上，通过比较可以判断我国当前的生育意愿在国际上也是较低水平。而在《中国公众生育观念调查报告（2023）》中，“理想子女为两个孩子”是当前中青年群体的主流心态，占44.26%，有39.30%的受访公众选择“1个”，6.95%的受访公众选择“3个”。调查进一步显示，在问及“身边人对生育孩子的意愿”时，生育一孩的意愿最高，为45%；生育二孩的意愿为25.79%；生育三孩的意愿最低，为12.81%。石晶：《中国公众生育观念调查报告（2023）》，《国家治理》2023年第9期。以上研究结果均能表明我国的生育意愿仍然处于较低水平中，与“三孩政策”的预期目标相较甚远。

为解决生育意愿低下这个问题，必须锁定导致生育意愿低下的问题并采取针对性措施进行解决。在《中国公众生育观念报告》的调查中，造成“不愿意生”的原因包括收入压力、时间精力不足、教育成本、配套设施不完善以及影响职业发展等等。有学者认为国民生育意愿的降低是由于生育成本、女性意识增强以及消费主义的蔓延等诸多因素。结合以上内容，可以将生育意愿低下的原因分为3个关键层面：历史层面、观念层面和现实层面。

二、生育责任的法律表达缺失

检视生育意愿低下的原因，其中与法律关系最为密切的是观念层面的原因：即育龄群体对生育责任的认识不足。从新家庭伦理责任来看，生育责任包括婚育责任、家庭生育责任以及关爱家庭女性责任三个方面。朱潇俏、吕红平：《中国低生育率危机的伦理冲突及其应对》，《西北人口》2024年第1期。虽然生育责任是从伦理层面上的表达，但随着低生育风险的出现，法律有必要对该风险作出回应，审视自身旧有的生育规定是否关注到了生育责任的三个方面，并将其作为法律规定固定下来。同时，法律需要考虑生育责任的不同内容的特征，确定与该责任相关的法律条文属性，并通过不同的法律手段实现法律。现将法律对这一方面的规定作出整理并总结法律生育责任体系存在的问题：

（一）法律对婚育责任规定的不充分与不明确

根据中国人口与发展研究中心的预测，我国总和生育率低于1.5的情况将持续到2035年以后；生育水平趋于稳定时，总和生育率与终身生育率将趋于一致，也不会超过1.6。长期的低生育水平将加剧人口结构性矛盾，引发人口自身发展和经济社会发展风险。正这如部分学者所认同的：社会各界已经意识到了低生育率的巨大风险，但尚未形成责任共担的婚育伦理体系。

育龄群体由于个人生活压力的增加和个人主义的扩大，将生育孩子看作是个人的生活负担，而与社会责任无关，虽然这种社会责任目前是道德上的责任，属于伦理责任，与法律责任仍存在一定差距，但法律是伦理的投射，必要时需要表现出对伦理的支持，因此即便生育不宜作为一种法律责任被规定，法律也应当明确表达出对生育的需要与鼓励。但是《人口与计划生育法》的第2条直接将我国目前的生育政策定性为“限制型”，而不是“开放型”，虽然2021年修改了第2项的内容，减少了计划生育的强制内涵。但未提出“全面放开”，没有改变“计划生育”的基本国策地位，不能及时明确地反映出目前我国对生育的强烈需求。

同时，目前在法律中直接体现出法律对生育的鼓励仅有《人口与计划生育法》的第8条，该条也只是提出对在计划生育工作中作出显著成绩的组织和个人给予奖励。并且也没有对“显著成绩”和“奖励”作出明确的解释，所以很难对育龄群体产生实质的鼓励效果。对比俄罗斯在2006年颁布的“母亲基金”法案，明确规定了育有超过1个子女的家庭享有获得“母亲基金”的权利，生育二胎的家庭可获得奖励，得益于此，俄罗斯人口在2010年结束了负增长并且实现了连续增长。俄罗斯的这一法案对生育的鼓励态度是非常明确的，且奖励的内容十分明确，这样法律法规才能真正起到鼓励生育、促进生育的作用。

（二）法律对家庭生育责任的忽视

家庭生育责任包括男性家庭责任意和家庭成员共同体责任意识，其中最关键的是正视男性在生育、养育、教育中的重要作用，鼓励并要求男性参与家庭照料活动，缓解母职压力。众多研究也表明“父亲参与育儿是缓解女性工作—育儿冲突、提升生育率的重要措施”。在《中国家庭科学育儿洞察白皮书》中的调查显示，目前我国仅有69.5%的父亲参与育儿，且主要育儿行为是陪玩、运动，这一行为占据了80.1%，而需要花费更多时间精力的心理健康照护、生理健康照料以及学习指导的比例均不到50%。同时，每日育儿时长低于4小时的男性占据了调查样本中的71%，而每日育儿时长低于4小时的女性目前仅占了总数的16.7%上海艾瑞市场咨询有限公司：《中国家庭科学育儿洞察白皮书》，2022艾瑞咨询11月研究报告会论文集，上海，2022年11月。。《中国城镇家庭的育儿时间成本》显示一孩家庭母亲在孩子18岁时，因育儿减少的闲暇时间总数达到 8564 小时，平均每周减少8.7小时；二孩家庭的对应数据为10651小时，平均每周减少10.8小时。而一孩家庭父亲的对应数据分别为5827小时，平均每周减少5.9小时，二孩家庭父亲的对应数据为8069小时，平均每周减少8.2小时。杜凤莲、赵云霞、钟森丽：《中国城镇家庭的育儿时间成本》，《劳动经济研究》2023年第3期。不管是一孩家庭还是二孩家庭，母亲每周减少的闲暇时间都要比父亲多出两个小时以上。以上调查结果均能显示女性对于家庭育儿责任的分担是远多于男性的，这种责任压力则是降低女性的生育意愿的因素之一。

法律需要对家庭生育责任进行合理性分配，并且为责任的落实提供可能。但是，我国法律仅仅在《家庭教育促进法》第17条第2项中提到了“共同参与，发挥父母双方的作用”，并且只是作为一种必要的方式被提出，不仅对家庭关系中的男方没有实际的拘束力，对女方也不能起到安抚保障作用。并且《民法典》婚姻编中也缺少对男性家庭育儿责任的规定，加重了育龄女性的生育焦虑，无法有效提升生育意愿。而男性承担家庭育儿责任的实现的保障仅在《人口与计划生育法》第25条中有关于夫妻生育假的规定有体现，但其内容是“符合法律、法规规定生育子女的夫妻，可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇。”该条法规针对的是“延长生育假”，而且将其定性为“可以获得的奖励”而非“强制设定”，并且《人口与计划生育法》第六章有关法律责任也没有相对应的规定。各地制定的《人口与计划生育条例》也没有给出具体的惩罚方案，以北京市的《人口与计划生育条例》为例，对于“不落实本条例规定的奖励、假期、优待政策的”，对应的维权方式是“举报”，而举报成果的结果是“卫生健康、人力资源社会保障、医疗保障等部门和工会应当按照各自职责督促落实、依法处理。”但是该条所说的“依法处理”，依照的是哪部法律法规并没有明确。我国《劳动法》第62条仅规定了女职工生育享受不少于90天的产假，并未将父亲生育假正式纳入法规中进行保护。正因我国法律没有明确规定男性享有生育假的权利，所以男性根本无法获得承担家庭育儿责任的保障。这种“无法可依”的局面导致了男性在育儿活动中的缺位以及家庭育儿责任的畸形分配，对缓解缓解女性工作和育儿的冲突起不到切实的作用，更何谈生育意愿乃至生育率的提高。

（三）法律在育儿环节对女性关爱的缺失

生育是女性特殊的生理功能，也是女性对社会的重要贡献，关注女性主体的社会和家庭的双重角色并提供帮助是理所应当，法律也自然需要在此方面提供帮助。根据以上法律条文的梳理，现存法律在关爱女性责任上有5个方面的规定：一是对孕期、哺乳期女性的劳动保护，二是对孕期、哺乳期女性的生活环境关照，三是社会对育儿的压力分担，四是女性的生育自由和生育健康保障，五是对婚姻内处于特殊时期和特别付出的女性的保护。以上规定基本涵盖了女性的职场活动和家庭生活，相较于前面两方面来说，法律在关爱女性责任上的规定相较完善，并且对于可能产生纠纷的事项也规定了明确的责任和解决方式。

法律中关于社会对育儿的压力分担的部分尚不够具体，2022年多个部门联合发布了《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，其中明确提出“发展普惠托育服务体系”这个“育儿”建议，法律也应该及时规范普惠托育体系并且提供法制保障。法律仅在《人口与计划生育法》第28条中提及了推动建立的推动建立，可以从该条内容明确各级人民政府是建立普惠托育服务体系的推动责任主体，普惠托育服务体系目标是“婴幼儿家庭获得服务的可及性和公平性”。但是却没有提出对应的监管模式，托育服务体系建成后托育机构的性质和责任承担主体是谁并没有被提出，而这个问题正是带有公益性质的托育服务机构必须明确的，才能满足婴幼儿家庭的要求，进而真正起到分担育儿压力的作用，提高生育意愿。第2项所说的“鼓励和引导”社会力量提供托育服务也应该进一步通过法律规定细化措施使其落实。

三、法律生育责任体系的具体完善举措

（一）婚育伦理责任的法律支持

法律虽因生育自由的存在不能将婚育伦理责任法律化，但仍需要作出回应以表示支持和鼓励。婚育责任是在全社会共担低生育风险的背景下产生的伦理责任，低生育风险的具体内容是多样的、广泛的，会对各个群体都产生了负面的影响。在这种情况下，每个群体都应当积极回应国家的人口政策，履行自己作为社会公民所应当承担的义务。而婚育伦理责任与法律赋予的生育自由存在冲突，所以即便我国现在实施了“三孩政策”来应对低生育风险，也不能通过法律的强制作用来落实政策。

法律虽然在此不能发挥它的强制作用，但是却可以考虑其指引作用的发挥。而法律的指引作用实质上的是对行为的激励，包括外附激励和内滋激励。付子堂：《法律的行为激励功能论析》，《法律科学·西北政法学院学报》1999年第6期。外附激励在生育问题上就是法律围绕生育设置的一系列权利和福利，其中最直接的一项是《人口与计划生育法》第8条，法律需要明确奖励行为的内容和奖励的限度。外附激励的内容远不止这些，文章中提到的其他法律规定的物质层面支持都可以划分在内。而内滋激励就是需要通过法律来唤醒公民对生育的认同。正如前文所说，虽然国家对《人口与计划生育法》中的内容进行了修改，却仍只强调了计划生育的重要性和人口长期均衡发展的必要性。同时这一条是以国家为主体设定的，但是维持人口长期均衡发展的义务和避免低生育风险的责任却应当落实到个体身上。法律需要明确作为个体的公民在其中的重要作用以及生育行为对其自身产生的正面效应，使得公民意识到自己生育行为的重要意义，从而让其对国家人口政策产生认同，主动肩负起这一份婚育伦理责任。

（二）家庭生育责任的法律规定和落实

男性承担生育责任应当作为一种义务被规定，同时要赋予与义务相对应的权利。第一，关于男性陪产、照顾哺乳期婚姻对象以及育儿的责任规定问题。第二，设置与陪产、育儿义务相对应的权利。

男性承担育儿责任的来源是婚姻关系所带来的家庭责任，这种家庭责任不能继续被定性为道德责任。如果男性育儿仍然作为道德性责任被要求，结合文化观念背景来看，对没有育儿观念的男性起不到规范作用，无法使其分担女性育儿压力，同时女性因为缺乏强制性的规定会对育儿产生心理压力，进而导致其对育儿的抵触。而为了有效解决男性在育儿缓解的缺位问题，应当将这份家庭责任通过法律规定为男性家庭成员所应承担的义务。上述部分可以纳入《婚姻法》范畴，明确规定父母双方主动陪产、主动参与家庭育儿活动的婚姻义务，并要求不履行陪产、育儿义务或履行较少育儿义务一方对另一方进行经济性补偿，平衡双方的育儿矛盾，缓解承担较多义务方的经济、心理上的压力，从而达到提高生育意愿的目的。

在明确陪产、育儿义务后，必须要考虑履行义务的可能性。我国目前没有明确规定男性享有陪产假，但明确规定了女性享有生育假，法律需要在《劳动法》这类基本法中明文规定男性享有陪产假的权利，才能让男性陪产有实现的可能。另外，关于育儿假。目前在基本法律中对男女双方均无育儿假的明确性规定，但是各地制定的《人口与计划生育条例》均有体现，内容通常是男女双方共享育儿假期时长，且育儿时间上比生育时间灵活。一方面，对于育儿假同样应该在法律中明确提出，例如日本的《育婴及家庭照料休假法》明确规定了有3岁以下孩子的男员工可以休较长时间育儿假，雇主有义务缩减其日常上班时间至6小时且无需加班。同时还在《育儿看护休业法》则规定孩子1岁前父母双方都拥有休育儿假的权利。日本对于育儿假的规定显然考虑到了男性的家庭育儿责任，并且作出了合理的规定；另一方面，我国各个地区的《人口与计划生育条例》虽然有育儿假的规定，但模糊了育儿假的享有主体，没有强调男女双方各有育儿假，而是以共享假期时期的方式实施。

（三）社会承担育儿责任的规范化

在《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》中，托育机构被分类为营利性和非营利性婴幼儿服务机构，但是这并不能准确概括托育机构的社会性质。法律需要明确托育机构所承担的社会义务。即便是营利性的服务机构，因服务内容的特殊性和国家允许其设立的特殊目的，也不能作为自由市场主体来活动，必须要将其作为社会服务的社会责任分担主体来规范。

目前我国对于社会托育机构的具体法律法规有国家卫生健康委在2019年发布的《托育机构设置标准（试行）》和《托育机构管理规范（试行）》。其中《托育机构管理规范》第10条：“托育机构应当与婴幼儿监护人签订托育服务协议，明确双方的责任、权利义务、服务项目、收费标准以及争议纠纷处理办法等内容。”和第29条：“托育机构应当落实安全管理主体责任。”在这两条中都提出了“责任归属”，前者规定的责任内容比较模糊，后者明确了托育机构的安全管理主体责任。“服务项目、收费标准以及争议纠纷处理办法”可以通过协议来规定，但“责任、权利义务”必须要有明确的规定或协议限制，必须严格遵守上位法律法规的规定，不能通过协议的方式来免除自己的义务。法律应当明确提出托育机构必须承担的责任义务，并且确保托育服务协议的内容不能超过法律规定的范围。只有完善托育机构的责任体系，法律上对托育机构的运行有明确的规范，才能获得父母的信任，让社会承担育儿责任成为现实。

结语

法律作为社会控制的有力工具，对行为具有调控功能，“生育”作为一种行为，自然也在法律的调控范围内。且生育行为有着自身的特点，法律需要把握生育的行为特征，并在此基础上进行发挥其对行为的不同激励功能。生育行为由生育意愿决定，只有生育意愿存在，才会作出生育计划和生育行为，于是影响生育意愿的因素就应当被法律考虑。法律可以对育龄群体的行为进行激励，使其主动承担起生育责任。

Constructing a Legal Framework for Fertility Responsibility in the Context of Low Fertility Rates

SUN Yu-min

Abstract：China's demographic advantage has long been one of its greatest strengths， but population issues have become a critical focus in the new era. With a steady decline in fertility rates， China experienced its first population decrease in 2022. The key to addressing this decline lies in increasing public willingness to have children. From a legal perspective， one of the primary reasons for low fertility desire is the incomplete legal framework for fertility responsibilities， along with insufficient legal incentives to encourage proactive responsibility-taking. A comprehensive legal system should be constructed， grounded in modern family ethical responsibilities， to alleviate the disproportionate burden on women and families， and to enhance the law's role in incentivizing fertility.

Key words：fertility desire; legal fertility responsibility; legal incentives

基金项目：2023年度江苏省研究生科研与实践创新计划项目“生育的法律激励机制研究”（KYCX23_2884）

作者简介：孙于闵，江苏师范大学法学院。

①温勇、邹莎、朱程芳：《全面两孩政策背景下育龄晚期妇女生育意愿及生育行为研究》，《人口与社会》2020年第2期。