浅谈提升乡镇政府全面预算管理水平的策略

［摘 要］在经济不断发展的背景下，国家治理体系不断朝着现代化的方向发展。在我国财务管理体系的构建中，乡镇预算管理虽然涉及的范围较小，但也属于预算管理体系的重要环节。为了进一步促进我国经济的持续稳定发展，不仅要在宏观上对经济进行有效调控，还应在乡镇层面积极开展预算管理体系建设。乡镇政府是我国政府的基层部门，在预算管理工作中，应当优化预算编制流程、规范预算审批程序、加大预算执行力度，并强化预算监督控制，充分发挥乡镇在预算监督中的主导作用，确保政府管理工作的顺利实施。

［关键词］全面预算；乡镇政府；全面预算管理；

［中图分类号］F81 文献标志码：A

乡镇政府通过合理有效的预算管理，可以规范国家预算资金的运用，为人民提供优质的服务，提高各职能部门的工作效率。当前，乡镇政府预算管理中仍存在一些不足，如预算编制不够科学、形式化问题严重、所采用的预算编制方法不够协调、预算审批不够规范、审批人员缺乏专业性与独立性以及预算执行不严格、不规范等问题，严重影响了全面预算管理的效果。为了进一步发挥乡镇政府预算管理的作用，应重视全面预算管理工作的开展，采取有针对性的策略，提高政府的服务能力。

1 政府预算和预算管理概述

政府预算是依照法律规定制定的，可以根据编制主体及其功能的不同被划分为多个类别，如一般公共预算和国有资本经营预算。广泛意义上的预算指从编制、执行到调整的全过程。政府预算管理是公共管理的重要组成部分，涉及立法、决策、执行及监督等环节。在整个预算过程中，都应遵循国家的法律法规和相关政策，并强化组织间的协调。预算管理流程主要包括预算规划、部署及编制等内容。我国已推进预算管理改革多年，特别是随着经济发展从高速增长期过渡到平稳增长期，管理工作需要跳出传统理念。乡镇政府应高度重视并全面掌握现行规章制度，注重预算的编制与执行，对公共经费进行周密的规划和使用，促进乡村经济的稳定发展。

2 乡镇政府全面预算管理问题

2.1 预算编制形式化

乡镇财政资金的运用涵盖了教育和医疗等众多领域，在制订下一财政年度预算前，有必要对当年度预算的执行情况进行预估和分析，从而作出科学的预测，汇总出全年的预算总额和预期执行数额，这将成为下一年度预算编制的重要参考依据。然而，部分乡镇企业在预算编制过程中未能全面收集信息，采用了典型的自上而下的被动式预算模式，这种模式缺乏整体规划和具体要求，导致某些开支预算往往仅基于历史数据或财务人员的经验来确定，影响了预算的准确性。在财政规划方面也存在不足，在预算编制时，没有充分考虑和分析当前的经济环境，导致预算不全面、不细致。此外，大多数财政部门采用的仍是增量预算法，很少尝试其他预算编制方法。乡镇财政的覆盖面广泛而分散，在预算编制过程中，往往没有对预算年度所需的商品和劳务进行详细规划，因此预算指标数据具有较强的主观性，科学性难以得到保障。为了提高预算编制的质量，需要采取更为有效的信息收集、分析和规划措施，以确保预算既合理又精确［1］。

2.2 预算审批不规范

乡镇政府通常参考上一年度的预算数额制订下一年度的预算，未充分考虑下一年度支出的变动情况，预算审批时也很难提出实质性意见。财政部门提交的预算草案属于专业性较强的资料，却未对提交的文件展开详细的说明。乡镇人大代表来自不同的行业领域，在预算审批时，具备预算管理相关专业知识的代表并不多，导致乡镇政府对财务部门出具的预算草案和预算报告没有进行严格、全面的审查，局限于代表的专业水平和经验，无法提出专业性的意见。此外，在乡镇人大代表中，有些甚至参与了本部门预算编制工作，导致预算审批流于形式，降低了预算审批的严肃性。甚至一些行政机关编制的预算，行政工作人员同时担任审批工作，影响了预算的独立性［2］。

2.3 预算执行不严格

预算的执行是预算的重要环节。部分乡镇单位对预算工作不够重视，前期预算编制不合理，在后期预算执行中才发现预算指标设定不合理。年初预算存在形式化上报的现象，在后期预算执行中往往存在超出预算数的情况。而为了确保项目的顺利开展，出现预算偏差时不得不进行频繁调整、追加。甚至有的乡镇政府在预算执行中会出现不在预算草案中的支出，改变了原本项目经费用途，大大弱化了全面预算管理的作用。预算执行过程中甚至可能出现隐瞒财政收入、虚列财政支出的情况，通过增加特殊项目的预算来弥补超支。尽管政府明确提出了专款专用，但在实际执行过程中，仍有擅自更改资金用途和计划的行为，违背了预算的严肃性和严谨性。部分乡镇在执行预算计划时盲目扩大开支范围，对于时间跨度较长的项目未能及时清理并收回结余资金，也没有按照要求编写定期的分析报告，上级财政局无法全面客观地了解乡镇政府的预算执行情况，导致预算外资金规模不断加大，不仅不利于提高分析预算执行的效果，也使得政府资金管理显得混乱［3］。

2.4 决算管理待优化

部分乡镇政府在结算中存在问题，一些决算报表中的编制分类不够精细，没有明确到具体项目。例如，在决算报表中，日常公用经费仅作为一个总数列出，而没有详细说明总数的来源。此外，决算支出通常直接归入二级科目，未充分体现差旅费、办公费等的具体支出情况，这些费用的决算情况也未能与预算编制中的具体项目一一对应，无法分析每个项目的执行情况。在决算过程中，仅在每年的人代会上向代表进行公开说明，决算情况并未通过其他渠道公开，导致公众无法了解具体的收支细节。代表在会上所公开的内容往往过于专业，使得公众难以深入了解政府的财政收支情况。

2.5 预算监督不到位

预算监督不到位也是当下乡镇政府预算管理效率不高的关键因素之一，部分乡镇政府过分关注民生发展，而忽略了预算管理的重要性。乡镇人民代表大会的监督职责本应全面，但实际上常常监督不足，未能切实履行监督机构的职责。尤其是地方人大部门在预算管理中缺乏专业财务人员的参与，导致预算编制的审批工作难以有效开展。内审人员的配置不足，限制了审计监督的有效性，人大代表往往只行使表决权，而对预算中的重大或特定问题缺乏深入的调查与研究，也很少针对预算中的问题提出建议。同时，在预算执行过程中，由于缺乏完善的预算监督体系和成熟的内部审计监督机制，公众无法有效获取预算信息，加之公众主动参与的意识不强，导致了预算监督工作的价值被削弱。

2.6 预算收支矛盾突出

乡镇政府的预算收支矛盾是预算管理中的一个重要问题，对于很多乡镇政府而言，维持收支平衡往往是一项艰巨的任务。虽然有些乡镇政府的收支表面看起来基本平衡，但深入分析其收入结构后，会发现税收和非税收收入往往无法满足其日益增长的支出需求，不仅影响了乡镇政府的正常运作，还可能引发一系列的经济和社会问题。一方面，随着乡镇经济的发展和民生的改善，政府对公共服务的需求也在不断增加，导致政府支出逐年攀升。另一方面，税收和非税收收入作为政府的主要收入来源，受到宏观经济形势、税收制度以及征收管理等多重因素的影响，增长并不稳定。为了弥补财政缺口，一些乡镇政府不得不向区政府借款。然而，这种依赖借款的方式并非长久之计，长期借款不仅会增加政府的债务负担，还可能影响政府的信誉和稳定性。

3 乡镇政府全面预算管理水平提升策略

3.1 优化预算编制工作

首先，各乡镇政府应根据业务需求进行机构改革，要求所有部门的员工积极参与，严格遵守预算相关法律和法规，确保法规的执行到位。员工应具备较强的法律意识，严格遵守预算管理制度。为了更充分地收集预算编制资料，可以适当延长预算编制时间。上级财政局在下发预算编制通知时，应明确特殊要求和指示规定，并了解当地的经济发展情况。乡镇政府必须严格履行规范，对于不规范的指标，上级部门将不予审查。其次，要尽可能地细化预算收支项目，以便管理和监督。尤其是区级补助收入，要主动对接。同时，科学制订还款计划，以抵御可能造成的财政风险，还要严格按照轻重缓急原则统筹兼顾，突出重点。第三，保障预算编制的权威性和约束力，乡镇政府应科学分析各项预算收支，对于一些跨年度的项目支出预算，应进行长远规划，并详细了解项目的工期、进度及流程等内容。在收入预算方面，需主动联系上级单位，明确拨款下发影响因素；对于支出预算，结合当前实际支出情况，合理设置预算数，并明确项目支出预算的安排和规划。最后，乡镇政府应注重多种预算编制方法的综合应用，以零基预算为基础，结合滚动预算等方式，提高预算编制效率和科学性。同时，细化预算编制，充分调动乡镇发展税源经济的积极性，保证所有项目预算细化到款项导向，增强预算编制的准确性和科学性［4］。

3.2 规范预算审批

根据预算法的规定，乡镇政府的预算审批应严格遵守相关法律法规。人大代表负责审查本级预算草案，并批准预算及其执行情况。在预算审批过程中，为了完善相关机构设置，可以根据实际情况配置财经委工作人员，增加专业人员以提升其专业水平，使其能胜任预算草案的审核工作。我国预算审核的重点已经从财政收支平衡转向支出预算和政策拓展，乡镇人大在预算审核时应严格依法操作，考虑预算是否符合当地经济社会发展的实际情况，保障预算目标的合理性。同时，关注重点工程、项目的预算是否切合实际，其安排能否适应政府单位实际财政情况，从而确保预算审查对乡镇来年的经济社会发展及公共服务水平的提升起到关键作用。

3.3 加强预算执行控制

乡镇政府预算执行应遵循先有预算后有支出的原则，按照预算科目项目级次及时足额拨付资金。为了加强预算执行力度，可以将预算执行效果纳入审计范围，完善预算约束机制，并明确要求预算方案须经地方人民代表大会审议通过，具有法律效力，严格执行。各部门必须按规定的支出用途使用资金，严格审查支出预算的执行情况，确保其真实合法，不得擅自扩大支出范围或提高开支标准。未列入预算的项目一律不得办理支出；凡无收入来源的项目，不得新增支出。政府也要按照预算计划拨款，对无预算、超预算等情况的拨款申请不予办理。预算执行分析是整个预算执行工作的重要组成部分，各部门应尽可能地将有限的财力优先用于保障民生及重点项目支出。另外，乡镇政府可以设立预算和执行定期分析制度，财务部门根据预算执行编制预算执行分析报告，并明确列出支出预算项目下具体的支出情况。预算执行过程中，可以按照月度、季度、年度分析编制报告，为预算执行分析及责任追究提供参考依据［5］。

3.4 优化预算决算管理

实施预算决算管理应积极改进决算编制方式，强化基础数据核算工作。乡镇政府应做好预算人员业务培训，使其能够严格按照会计制度进行核算，提高决算报表质量。在决算报表中应丰富决算内容和科目，乡镇政府还应将决算工作纳入预算管理工作重点。另外，政府还应做好预算数据整合和分析工作，基于完整、有效的预算编制及执行信息，编制决算报表，并用通俗易懂的文字编制决算工作报告，及时公告在特定渠道，接受外部监督。

3.5 强化预算监督控制

乡镇政府应构建科学且完善的监督管理机制，并扩大预算公开的范围并提高透明度。同时，自觉接受人大审计和公众监督，建立覆盖预算执行全过程的动态监督机制。首先，设立独立的监督管理部门，并配备专业人员，执行岗位分离原则，以保障预算监督的权威性。管理人员要实时监测目标实现情况，及时发现预算偏差，合理进行调整管控。其次，乡镇人大应对预算管理整个过程进行监督，既要审查预算草案的科学性、可行性，还要针对预算执行、调整及决算中出现的相关问题提出询问和意见，强化对预算全过程的控制，及时指出任何随意挪用财政资金的行为，并落实人大的监督职能。在人大监督过程中，应展开全面的研究与调查，保障预算审查工作的有效性，并对预算的落实情况进行动态跟踪。最后，乡镇政府应确保监督人员具有一定的独立性，强调社会监督的重要性，并逐步引导公众积极参与预算监督，以提高执行过程的透明度和公众信任［6］。

3.6 推进乡镇财政体制改革

在新时代背景下，乡镇财政政府在预算管理过程中，应推进乡镇财政体制法治化。尽可能避免出现事权与财权划分不统一及执行政策缺乏前瞻性的现象，深化乡镇财政体制改革，指导各地政府结合地方特色，制订本土化的落实方案，明确划分县乡支出责任和事权。当前，乡镇财政独立行使法律的依据不足，因此应积极推动合理划分乡镇事权和财权，并在法律层面明确乡镇在基层社会管理和公共服务中的法律地位。为了确保乡镇社会服务和公共服务职能的有效发挥，需要增加转移支付的力度和基数。此外，地方政府应提高税收分成比例，调整现有比例，使税收增长部分更多地留存于乡镇，以增强其内生动力。同时，持续优化营商环境以增加税收收入，坚持独立自主的原则。

4 结语

随着经济的发展，各个乡镇都需要加强对预算管理模式建设的重视。乡镇政府预算管理是政府有效运行的前提和基础，预算的准确性和科学性影响着政府职能的发挥。预算管理工作质量一定程度上决定着政府服务水平。乡镇政府在预算管理过程中应完善乡镇人大机构设置，增加专业人员，切实开展预算审查，改进预算编制方式，充分重视预算决策工作，深化乡镇体制改革，进而通过一系列的措施，合理配置资源，提高乡镇预算管理水平。确保政府管理工作的顺利实施，更好地为公众提供服务。

参考文献

［1］何晴. 新《预算法实施条例》视角下S镇政府全面预算管理研究［D］. 南京：南京工业大学，2022.

［2］朱诚诚. 温州市乡镇政府财政预算绩效管理完善研究［D］.上海：上海师范大学，2022.

［3］田英菲. 乡镇政府预算绩效管理研究［D］. 重庆：重庆大学，2022.

［4］杨风强. 推进乡镇政府预算绩效管理的思考研讨［J］. 大陆桥视野，2022（1）：93-94，97.

［5］刘絮. 乡镇财政预算管理的问题和对策分析——以Y市S街道为例［D］. 扬州：扬州大学，2020.

［6］肖静. 乡镇政府预算管理策略探究［J］. 行政事业资产与财务，2019（19）：43-44.