善治视域下的档案治理模式研究

摘 要：随着国家治理体系和治理能力现代化不断推进，将治理理念引入档案管理，是档案事业自身创新与发展的必然，有助于更好地审视和协调档案事业中的各种社会关系。文章通过整合梳理“档案治理”和“善治”的基本内涵，构建以善治为框架的档案治理新模式，分析优化档案善治的主体、外部框架和内部运行。

关键词：档案治理；善治；治理能力

中图分类号： G270.7 文献标识码：A

《中华人民共和国档案法》第一条“为了加强档案管理，规范档案收集、整理工作，有效保护和利用档案，提高档案信息化建设水平，推进国家治理体系和治理能力现代化，为中国特色社会主义事业服务，制定本法”。明确了档案对推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义和任务。随着全国档案事业“十四五”的开局，《规划》提出“到2025年，档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化取得实质性进展，形成与新时代中国特色社会主义事业相适应的档案事业发展新局面，为建设档案强国奠定坚实基础”。在此背景下，以“善治”理念为指导，结合中国基本国情及档案实际情况，构建适合中国档案事业发展的治理模式具有重要意义。

一、档案治理的概念

档案治理是档案事业发展的新阶段，走中国特色治理之路，推进档案治理现代化，必须正确理解档案治理的基本内涵。我国学者对档案治理的学术定义和内涵呈多样性，具有代表性的档案治理概念有：其一，档案治理就是档案部门、社会组织和公民等多个主体协同合作，在一定的行动规则约束下，把科学、规范的管理贯穿始终，实现档案领域善治的活动和过程；其二，档案治理是在党政机构的坚强领导和大力支持下，由档案行政管理部门主导，各级各类档案机构、社会组织或个人参与，创新合作制度，围绕发展大局，共同促进档案事业发展和增强服务大局能力的过程，是国家治理的重要组成部分；其三，部分学者将中国语境下的档案治理定义为“以档案部门为主导，社会组织和公民个人广泛参与，始终坚持民主和法治的原则，协同推进档案业务管理及其相关事务的谋划、组织、协调和决策的活动与过程”。这些定义从不同的论述角度在一定程度上对档案治理做出了完整定义，其他学者或是沿用了这些定义，或是在其基础上进一步修正。目前，虽然学术界尚未对档案治理的定义形成统一认识，但有三点可以确定：首先，档案治理不再是强政府下的国家档案管理，而是在推进国家治理现代化背景下形成的强政府、强社会的公共档案治理；第二，档案治理是国家治理的有机组成部分，推进档案治理现代化是推进国家治理现代化的基础支撑和内在要求；第三，档案治理将社会组织和公民纳入档案治理体系，确定各治理主体的法律地位，最终建立国家与社会之间协同治理、互相监督的最佳生态。

二、善治——档案治理的目标

俞可平开创了我国的善治研究先河，他认为，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质是国家权力向社会的回归，即政府与公民对公共生活的合作管理。其基本要素包括合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。

善治对应的是英语中的“good governance”，顾名思义，是“善”的治理，“善”应包含两个层次，即善于治和以善治，二者的目的都在于以治成善。善于治是指善于维系有序的状态，实现秩序内部的和谐稳定；以善治就是按良善之法而治。现将其引入档案治理这一研究对象，故本文将“档案善治”定义为：档案行政机关、各级各类档案机构、社会组织及公民协同参与决策制定过程，档案事务和服务运作透明、负责且高效，是档案事业发展的最优状态。善治既是档案治理的手段，又是目标，若档案治理的各项要素实施得当，则“善治”就成为档案治理的最终目标。具体而言，要想实现档案善治的目标，还需进一步营造“共治（多元主体共同参与）”“法治（依法治档）”“智治（智慧数据治理）”的档案治理格局。

三、档案治理模式善治框架构建

一方面，档案治理模式是实现档案善治的必然路径，旨在为公民提供更好的公共档案服务，提升公共利益，满足公众档案需求，正是“善治”的本质属性；另一方面，善治为档案治理模式设定了框架，法治是档案善治实现的基础，共治是档案善治实现的关键，智治是档案善治实现的保障。笔者在此基础上构建出档案治理模式善治框架（见图1）。

1. 档案治理模式主体的善治

（1）“四位一体”的联合共治

档案治理主体集档案行政机关、各级各类档案机构、社会组织及公民于“四位一体”，形成多元主体联合共治的结构（见图2）。

首先，由档案行政机关主导，高位推动。其主要包含两方面内容：一是输入清晰明确的规则，为档案资源开发利用提供制度保障，亦为档案管理走向档案治理提供政策方向；二是输入适量稳定的资源，为社会组织参与档案治理提供经济基础。

其次，各级各类档案机构，组织统筹。在档案治理相关政策与资源输入背景下，档案馆需要融入档案治理大局，专注于档案公共服务，尽可能实现公共利益最大化。

最后，社会组织及公民参与，监督配合。将社会组织及公民纳入档案治理框架中，可以提升档案工作活力，扩大社会影响力，进一步推进民主政治的发展。

“四位一体”的联合共治框架形成了档案治理模式中的“上下联动”机制，自上而下的政策与规划的支持，激发了社会组织及公民参与治理的热情和活力，确保档案治理稳步有序推进；需求表达机制（自下而上的需求表达）与需求调研机制（自上而下的需求调研）相结合，实现供给和需求表达的无缝对接，使档案行政机关对公众的利益诉求做出积极回应，并采取有效措施以解决问题。

（2）档案善治服务方式

一是基于“档案馆+档案馆”的联合式服务。传统的档案管理长期遵循统一领导、分级管理的原则，各级档案馆往往仅关注本馆或本地区服务，导致跨区域、跨系统的信息服务困难。档案治理模式打破了档案资源之间的各种壁垒和边界，区域档案馆之间以协同理念为引导，强化馆际之间的联系，形成立体化的档案服务集成共享体系，发挥档案馆集群效应。在区域协同治理模式下，档案信息资源不再局限于档案馆内部交换，在基于共识的区域档案馆之间也可以实现传播。因此，档案信息服务模式也从传统的“点对点”拓展为“档案馆+档案馆”的联合式服务。

二是基于“社会组织+档案馆”的协同式服务。社会组织是档案治理的主体之一，是档案治理的重要力量。因此，多措并举地培育并促进各类社会组织参与档案治理已成为深化档案治理的基本趋势。目前，涉及档案事业的社会组织参差不齐，主要有档案学会、档案中介服务机构、社群组织等。档案学会基本挂靠政府行政机构或企事业单位，不利于参与档案公共服务，未来学会应逐步与挂靠单位脱离，加强与档案馆的联系，着力提高学术创新能力、社会影响力、自主发展能力，夯实承接政府职能的基础，为参与档案治理做好准备。档案中介服务机构承担着档案治理的具体任务，涵盖档案数字化加工、数据库建设、系统维护等，市场占有份额不足。未来档案中介服务机构应与档案馆加强协同，创新档案文化产品开发路径，延展档案服务产品类型和功能，促进档案市场逐步释放内需潜力。档案馆要加强与社会组织交流，对优质的社会组织给予扶持、鼓励，引导社会组织的服务更加规范，更多地与社会组织研讨合作，推广好的经验，创新“社会组织+档案馆”的协同式服务。

三是基于“公民+档案馆”的参与式服务。善治的关键是实现全体公民共同参与国家和社会的治理，构建共建共治共享的档案治理新格局，而民主就是此种参与的最佳方式。因此，构建以民主为方向的档案治理体系需要充分发挥社会公民的参与意识。公民参与既是提高档案公共服务能力的有效方式，也是衡量档案治理效果的关键维度。因此，档案治理主张社会公民参与管理自己的事务，形成社会与政府之间的良性互动，从而在共同治理中推动档案事业发展。档案行政机构应不断创新档案治理机制，拓宽公民参与档案治理的路径，为公民参与和形成关乎公共利益的集体观念营造有利的外部环境。

2.档案治理模式外部框架的善治

档案治理模式外部框架主要包括法律基础和档案数据治理。

（1）坚持“法治”原则，为档案善治提供根本保障

档案治理现代化必然要求“法治”。法治是治国理政的基本方式，依法治档是档案治理现代化的基本要求。良法是善治的前提，只有通过法律对公共权力规范和约束，才能真正保障公民权利。首先，在树立法治思维的基础上，完善档案法规体系。根据对档案善治模式的规范程度与范围，从专门立法和相关立法两类夯实档案法治基础，使档案治理的理念在档案相关法律中予以体现并有效实施。这是对档案治理的宏观把控，可以使档案治理有章可循、有法可依，为档案善治提供根本保障。其次，强化行政执法。档案法规的贯彻执行是档案法治的核心，而落实档案行政执法责任机制是档案法规贯彻执行的关键环节。只有通过明确档案执法主体、执法内容、执法程序、打造过硬的执法队伍，才能为档案治理行政主体的运营和社会组织、公民的参与塑造良好的法律环境。此外，还应建立档案行政监管体系，保障依法治档的贯彻落实和应用；最后，深入开展档案法治宣传。统筹各级各类档案机构、社会组织等宣传力量，深耕优质内容，拓宽普法宣传媒介，线上线下融合，将经常性普法与临时性普法相结合，注重宣传效果，营造良好法治氛围，进一步增强全社会的档案法治意识与法治观念。

（2）坚持“智治”要求，为档案善治提升科技支撑

《“十四五”全国档案事业发展规划》的印发表明从国家层面支持大数据时代新技术、新理念与档案治理相融合。

国家档案局原局长杨冬权在“2019年档案从业者安全保护专题研讨会”上指出，智慧档案馆更重要的应该是对档案内容的智慧管理，是把档案内容变成人的智慧，变成人工智能的一部分。想要实现档案自动推送给用户，那就是把档案数据化。只有到了这一步，我们的档案才能真正称之为智慧档案，我们的档案馆，才能真正称之为智慧档案馆。目前，国内大部分智慧档案馆局限于软硬件系统的外在智慧，即对档案实体、档案库房环境和楼宇的安全智能管控，并未实现对档案治理业务流程的智慧化。因此，有必要统筹和全面推动档案工作部门与其他数据部门开展数据、技术、业务协同探索，重点研究大数据、云计算、人工智能、区块链等技术对档案治理的挑战和机遇，充分挖掘海量档案大数据中蕴含的价值，切实提高综合治理能力。

3. 档案治理模式内部运行的善治

在实现档案治理主体及外部框架善治的基础上，档案治理模式内部运行也应该符合善治的标准。

善治要求档案治理从开始之初就梳理清晰的工作流程，合理界定与划分机构职责，在法律及政策的标准化框架下，厘清各个相关主体的权力、责任和义务，把政府不该管、管不好的事务交给市场和社会，政府重点履行好宏观调控、维护社会公平竞争等职能。在档案善治过程中坚持各主体间的合作，减少行政部门的管控，承认社会多元主体的平等共治。通过建立有效的激励机制，提高多元主体协同参与治理的积极性，最大程度地激发和释放内在潜能和活力，在互动合作中寻求整体利益最大化与共赢发展。

在社会主义市场经济的大环境下，我国的档案服务市场趋向于专业化与社会化，而多元治理主体为档案服务市场注入了新的生机与活力。同时，由于档案信息资源配置过程中的市场失灵，使得档案行政机关的决策者意识到，政府有必要对档案服务市场干预，即通过经济、法律、政策及相关管制措施，减少或消除档案服务市场失灵现象，使多元主体能够公平地参与档案治理，形成行业自律和良性竞争环境。

四、结语

随着国家治理体系和治理能力现代化新论题的提出，我国致力于从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化，自此在档案界掀起新一轮的“档案+治理”研究热。我们必须正视和理解当前档案事业发展的现状，不仅要重视理论研究，将理论与实证性研究并重，还要从实践中总结，进一步升华为理论成果，最终构建系统完整的档案治理理论框架。本文以档案权利共享和多元主义协同理念为引导，构建了善治视域下的档案治理模式，以期为推进我国档案治理现代化提供有益的思路。

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作者单位：山西卫生健康职业学院