优化国土空间格局 擘画“一美三高”图景

作为粤港澳大湾区核心引擎，广东省广州市是兼备山水林田湖海多类自然资源要素且人口、经济、建设高度集聚的超大城市。在新一轮国土空间规划体系构建中，广州市立足新发展阶段，基于规模大、人口密集、历史悠久、特征多元等超大城市特点与挑战，进一步探索以“一美三高”（美丽国土空间格局和高质量发展、高品质生活、高水平治理）为导向的超大城市治理新路径。

塑造依山傍水美丽国土空间

在“多规合一”改革中，广州市坚持底线思维，科学划定“三区三线”，突出国土多样性、生物多样性、风貌多样性，加快塑造耕地绕城、水网融城、森林进城、海洋亲城的美丽国土空间格局。

城镇空间方面，广州市着力构建疏密有致的城市风貌，率先开展全尺度、全覆盖的总体城市设计，通过构建景观视廊、天际线管控等方式，保障地标建筑40%以上可见，重要山体20%以上可见，塑造依山沿江滨海的总体城市风貌。

农业空间方面，广州市着力破解耕地碎片化的问题，划定14个永久基本农田集中区，引导不少于70%的永久基本农田集中布局，积极推进从化区县级土地综合整治试点，出台10项规划用地指引，高水平推进“百千万工程”建设，积极建设美丽岭南乡村。

生态空间方面，广州市着力破解密集城镇化地区生态环境和生物多样性保护问题，建立了面向超大城市生态安全挑战的特色修复框架体系。《广州市国土空间生态修复规划（2021—2035年）》已获批复。2021年以来，广州市在珠江口、海珠、番禺等地开展了8个红树林营造和修复项目；2023年，完成历史遗留矿山修复49.5亩，连续6年超额完成省政府下达的任务，构建了一体化生态修复治理路径的“广州方案”。同时，广州市还构建了通山达海的网络型生态空间，打造9大生态片区、6大生态节点、共计5000千米的生态廊道，规划保护水鸟栖息地和水鸟廊道，以及鱼类洄游的鱼道；在城市中打造了11平方千米海珠湿地作为城市绿心，持续加强生物环境保护，鸟类已从40种上升到177种，生物多样性不断提升。

谋划超大城市内涵式发展

在新一轮国土空间规划编制中，广州市坚持“跳出广州看广州”，在空间战略思维上打开边界，强化规划在不同尺度上发挥引领作用。全国层面，强化广州市服务构建新发展格局的作用，推动建设国内大循环中心节点城市和国内国际双循环战略链接城市。湾区层面，推动广佛莞、南中莞跨地合作，共建环珠江口100千米黄金内湾，建设具有全球影响力的广州市都市圈，推进与周边城市深度融合，共建富有活力和国际竞争力的世界一流城市群。省域层面，支撑全省“一核一带一区”对流发展，成为引领全省高质量发展主动力源。

在国土空间总体规划中，广州市围绕多中心、网络化、融湾发展的空间战略，构建了“一带一轴、三核四极”城市结构，即珠江高质量发展带，广州市联动湾区东西两岸活力创新轴，中心城区、东部中心、南沙新区3个核心区，以及国家知识中心城、北部增长极、狮子洋增长极、从化绿色发展示范区4个外围综合新城。

近年来，广州市实施全面节约战略，推进土地资源节约集约利用，实现土地要素的高质量利用与精准配置。一是推动自然资源管理部门从“守门员”转向“引领者+守门员”。广州市明确了300平方千米的城市更新规模，以更为实际、科学的方式探索全面改造、混合改造、微改造多种再开发路径，现已总结了一系列经验做法、打造出一大批经典案例。二是强化从“技术图则”转向“成果蓝图+公共政策”的更新思路。广州市高度重视政策工具的运用，在编制总体规划时，同步编制城市更新专项规划、城中村改造专项规划，在传统物质空间的基础上，强化承载力、经济分析、土地整备、区域统筹等内容。2024年3月获批的《广州市城中村改造条例》，是381ccb83c0f4c375c79abd035e88603a国内首个专门针对城中村改造的地方性法规条例。三是积极推进有效市场与有为政府相结合。广州市以政府做地模式，强化土地一级市场统筹管理，探索筹建广州市城中村改造发展基金，以房票政策机制破解改造安置难等问题。

在保障产业发展方面，广州市划定623平方千米工业产业区块，加强对实体经济发展空间的保障，针对全市工业用地零碎、产出效率低的问题，引导规划工业用地80%以上位于工业产业区块线内，保障单个区块面积原则上不小于75亩。同时，广州市在城市更新、批而未供用地处置中落实产业保障，以配置产业保障房建筑面积的方式给予区政府奖励。

探索治理型空间规划新方法

广州市加快推动超大城市国土空间规划条例立法，进一步做好规划管理的规范性和法定性，强化规划编制和实施的全市“一盘棋”，为国家层面立法贡献广州经验。

为加强各级规划空间层级与区、镇街、村等边界衔接，广州市探索超大城市区镇总体规划合并编制、单元详细规划编制经验，创新定标准、定量、定点、定界的分层传导模式和总量约束机制，破解超大城市规划传导的刚弹平衡难点。全市已梳理形成70余个专项规划编制清单，强化专项规划约束指导，统筹各类空间资源布局。

广州市还融合多专业加强对内涝、地质灾害等空间的安全管控，推进韧性城市建设。通过遥感技术、数字高程模型等方法，全市已识别出62个易发内涝风险区域，500余个地质灾害隐患点，从而更科学地提出规划治理防控措施。同时，广州市统筹存量与增量公共设施，通过“改、拓、建”三种路径，充分挖掘“平急两用”设施空间资源，制定“平急两用”设施规划设计标准，同时结合城市发展特点与防灾需求，打造“平急+康养、旅游、赛事、科教、物资集散”的“平急+”5大应用场景。

围绕国土空间数字化治理，广州市依托国土空间基础信息平台建设和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，持续拓展面向全周期管理的应用场景，搭建了“人户房地”城乡治理示范应用、国土空间规划实施监测预警示范应用等70余个应用场景，推进规划“编制—实施—监测—评估—维护”的全周期管理。

构建以人为本的城镇化新模式

作为拥有2200多年建城史的超大城市，广州市高度重视老城区历史文化传承，整体完善了6个层次的历史文化保护体系，推进历史文化街区系统修复和城市更新行动紧密结合。广州市以小规模、渐进式、可持续的有机更新方式推进“微改造”，在保护利用中实现“见人见物见生活，留形留魂留乡愁”。在保护过程中，广州市突出历史资源与创意产业和民生保障的紧密结合，推进部分工业遗产活化为幼儿园、博物馆等；探索保护与开发项目经济统筹平衡，如实施留存5%土地出让金用于保护项目，活化公房资源用作公共服务和创新产业等试点政策。

针对老城区独立用地公共服务设施缺乏和适应性不足的问题，广州市印发了《独立用地社区公共服务设施国土空间详细规划管理规定》，创新灵活设置新建社区公共服务设施规划指标、建设社区嵌入式服务综合体、简化现有社区公共服务设施加改扩建和功能调整的程序等措施。

为加快推进全龄友好社区生活圈建设，广州市构建活力包容的社区生活圈，运用手机信令等多源数据，摸清了多年龄段人群的空间分布。通过制定儿童友好、青年发展、老年颐养的全龄友好社区生活圈建设指引，着力完善社区基本公共服务设施配置，增加全龄友好的公共服务设施配给，保障全龄段居民享有便捷舒适的社区公共服务设施。

广州市还以全域公园体系建设支撑城市空间品质提升，推动公园融城，出门见绿。通过完善三级公园体系规模结构，出台口袋公园设计指引，广州市推动以大型公园绿地为主的“倒三角”向以社区公园、口袋公园为主体的“正三角”转变，现已建成346个口袋公园。

此外，广州市形成了“华南植物园+北中南三片迁地保护示范区+N个专类植物展示园、N个生态科普宣教点”的全域公园体系，整合翠环、碧道、绿道、云道、登山步道等慢行网络，加强塑造有辨识度的山水文化资源游憩空间，充分满足了市民对城市公共生态空间的实际需求。（摘编自《中国自然资源报》2024年7月25日3版）