以“长牙齿”的硬措施保护耕地

为深入贯彻党的二十届三中全会精神，以“长牙齿”的硬措施保护耕地，日前，最高人民检察院、自然资源部联合发布土地执法查处领域违法建（构）筑物没收处置行政非诉执行监督典型案例，以进一步加强协作配合，推动行政检察与自然资源行政执法衔接工作机制落地见效。

案例一：破解“纸面没收”难题，以硬措施保护耕地

基本案情：2019年，四川省某市规划和自然资源局（以下简称市自然资源局）调查发现，某农业发展有限公司（以下简称某公司）未取得相关用地审批手续，擅自占用某村86.23亩土地，修建餐饮服务和户外拓展场地。依据《四川省人民政府办公厅关于开展综合行政执法体制改革试点工作的指导意见》等相关规定，某市成立综合行政执法局，集中行使自然资源等多个部门的行政处罚权。

2019年9月，某市综合行政执法局（以下简称市综合执法局）作出行政处罚决定：责令某公司退还非法占用的土地86.23亩；没收符合土地利用总体规划的86.23亩土地上新建的建筑物和其他设施；按非法占地每平方米15元的标准处罚款共计862300.5元。某公司收到行政处罚决定书后，未主动履行行政处罚决定，也未申请行政复议或提起行政诉讼。2020年4月，市综合执法局经催告后，向某市法院申请强制执行罚款和加处罚款共计1724601元，市法院裁定准予执行。2020年9月，市法院执行某公司12371.75元后，因该公司无其他可供执行的财产，裁定终结本次执行。对责令某公司退还土地及没收违法建筑物和其他设施的行政处罚决定，市综合执法局未申请市法院强制执行。

检察监督与行政机关履职情况：案件来源。2021年6月，某市检察院在开展土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动中，查阅市法院行政非诉执行案卷及市综合执法局行政处罚案件台账，发现本案线索，遂依职权启动监督程序。

调查核实。市检察院调阅市法院、自然资源局、综合执法局案件卷宗，对非法占地现场进行调查核实，询问某公司负责人、村民小组负责人及其他相关人员。查明：某公司与某市某镇某村签订集体所有土地租赁协议，租赁村集体土地修建训练基地对外经营，但没有办理相关用地审批手续。某公司非法占用的土地符合土地利用总体规划，根据《土地管理法》规定，非法占用土地上新建的建筑物和其他设施应当没收。市综合执法局作出行政处罚决定后，某公司经营困难，无力缴纳罚款，应当没收的违法建筑物和其他设施仍由该公司占有和使用。因相关部门对违法建筑物和其他设施没收处罚后是否需要申请强制执行，没收后的处置主体、处置程序不明确等，市综合执法局多次与市财政局（市国资金融局）等部门沟通，但未能达成共识，导致没收违法建筑物和其他设施未能得到实际执行。

监督意见。市检察院经审查认为，根据《行政处罚法》《行政强制法》《自然资源行政处罚办法》等法律、规章的规定，市综合执法局应当申请人民法院强制执行没收违法建筑物和其他设施、责令退还非法占用的土地。市综合执法局没有申请执行，确有不当。市检察院向市综合执法局制发检察建议，建议严格履行土地执法查处法定职责，确保行政处罚决定悉数执行，切实保护珍贵的土地资源。

监督结果。市综合执法局收到检察建议后，积极与市财政局（市国资金融局）沟通，并向市政府专题汇报。经市政府专门工作会议研究，市综合执法局将没收的违法建筑物和其他设施统一交由属地镇政府，按国有资产予以处置，案涉其余土地退回村集体。

长效治理。为推动解决违法建筑物和其他设施没收处置问题，市检察院开展类案监督，梳理市综合执法局移交的案件台账，还发现某环保科技有限公司等20余家单位和个人非法占地修建厂房、住宅，市综合执法局作出的没收违法建筑物和其他设施的行政处罚决定未实际执行。市检察院依据《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之规定，依法能动履职，组织市综合执法、自然资源、财政、法院等部门召开联席会议，共同会商研判。市检察院认真分析违法建筑物和其他设施没收执行中存在的问题、原因，从明确接收主体、强制执行主体、移交主体、后续处置主体职责及权限等方面向市委专题报告，并提出具体的对策建议。市委主要领导对专题报告高度重视，责成相关部门制定整改方案。2021年9月，市政府召集市综合执法、自然资源、财政等部门共同研究，以会议纪要形式明确，市综合执法局作出没收违法建筑物和其他设施的行政处罚决定后，违法行为人不主动履行的，依法申请人民法院强制执行，并交由违法建筑物属地镇政府、街道办事处或市财政局（市国资金融局）等单位按国有资产予以处置。

案例二：加强协作配合，推动解决违法建筑物“处置难”

基本案情：2012年，根据广西壮族自治区人民政府关于同意调整某市城市管理综合行政执法范围的批复，某市政府发布《关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》，将对城市规划区内未依法取得用地审批手续非法占用土地的行政处罚权纳入城市管理综合行政执法范围，由某市和城区两级城市管理综合行政执法局行使。2016年9月起，某投资公司未经批准擅自占用该市某区某路延长线西侧的2512.87平方米农用地用于建设临时停车场。2017年6月，某区城市管理综合行政执法局（以下简称区综合执法局）对某投资公司作出行政处罚决定：责令退还非法占用的2512.87平方米土地；没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施并处罚37693.05元。该处罚决定于同月送达后，某投资公司仅履行了缴纳罚款的义务，对行政处罚决定书的其他处罚内容，既没有主动履行，又没有在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼。2018年1月，区综合执法局对某投资公司进行催告，但该公司仍不履行义务。3月，区综合执法局向区法院申请强制执行。4月，区法院作出裁定，对区综合执法局作出的“责令退还非法占用的2512.87平方米土地”

“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”等处罚决定准予强制执行，由区政府组织实施，但区政府未及时组织对涉案违法建筑物和其他设施的没收。

检察监督与行政机关履职情况：案件来源。2022年8月，某区检察院在开展土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动中发现该案线索，依职权启动监督程序。

调查核实。区检察院通过调阅卷宗、询问相关人员、实地勘查发现，区法院作出准予强制执行的裁定后，将裁定书送达区综合执法局，未送达区政府。区综合执法局收到裁定后向区政府报告，区政府指令区综合执法局组织实施没收工作，但区综合执法局一直未移交同级财政部门处理或拟定处置方案报同级人民政府，导致该案一直处于“裁而不执”的状态。经进一步调查发现，近年来区法院裁定由区政府组织实施没收违法建（构）筑物的非法占地案件，均经区政府指令，由区综合执法局组织实施没收。区检察院依托与区综合执法局、自然资源局建立的土地执法查处工作衔接机制，获取2021年以来的行政非诉执行案件数据和已执行数据，全面筛查发现，另有陈某非法占地案等四起案件也存在法院作出准予强制执行裁定后未及时办理移交手续或拟制处置方案的情况，被非法占用的农用地达27125.7平方米（约41亩），遂决定依职权监督。

监督意见。区检察院认为，区综合执法局负责组织实施没收，但未及时办理违法建筑物和其他设施的移交处置手续，消除其违法状态，确有不当。2022年9月，区检察院向区综合执法局发出检察建议，建议其及时组织实施没收，妥善处置没收的违法建筑物和其他设施。

监督结果。区综合执法局收到检察建议后，高度重视，安排人员分析梳理某投资公司非法占地案等五起案件的违法建筑物和其他设施的具体情况，进行现场复核，劝说违法行为人搬离，同时，拟定处置方案报区政府审定，推进没收工作。目前，经区政府同意，区综合执法局已对某投资公司非法占地案、陈某非法占地案的涉案建筑物和其他设施进行处置。

长效治理。区检察院与区综合执法局对土地执法查处领域行政非诉执行案件没收工作存在的困难和问题进行调研，了解到部分案件的违法建筑物和其他设施移交区财政部门处置后，以不具备可操作性为由退回，此后未再移交。没收执行程序尚无操作性规定，是该局未能及时移交违法建筑物和其他设施的主要原因。调研还发现，区法院办理的“裁执分离”案件普遍存在未将准予强制执行裁定书送达区政府的问题。为此，区检察院积极推动区综合执法局根据本地工作实际制定《关于处置违法用地上建筑物的内部工作规程》，规定对没收违法建筑物和其他设施予以“拆除”和“保留”的具体情形，明确辖区违法用地案件中没收建筑物和其他设施的移交、处置工作流程。同时，区检察院向区法院制发检察建议，督促该院改进“裁执分离”案件的送达工作，将准予强制执行裁定书送达执行机关，确保执行机关及时掌握执行依据、执行内容，提升执行效率。（摘编自《中国自然资源报》2024年8月28日6版）